Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Demandante: Mélida Casas de Guerrero Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Períodos de labor mediante la modalidad de hora cátedra. Docente interino. Incorporación no cambia la naturaleza de la vinculación. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora MELIDA CASAS DE GUERRERO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 028311 del 21 de junio de 2013, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor 1 Folio 28 a 29.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) de la demandante, y de las Resoluciones RDP 034790 del 31 de julio de 2013 y RDP 036903 del 12 de agosto de 2013, que resolvieron en forma desfavorable el recurso de reposición y apelación, respectivamente.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora, en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto a partir de la adquisición del estatus, con los respectivos reajustes anuales.
Que se ordene a la parte accionada dar cumplimiento del fallo en los términos del artículo 187 y 192 del CPACA, y el 141 de la Ley 100 de 1993, y que se disponga sobre la condena en costas y agencias en derecho en contra de la referida entidad. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el 30 de agosto de 2004 la demandante cumplió 50 años y prestó sus servicios al magisterio, iniciando en el departamento de Boyacá del 26 de abril de 1974 al 28 de marzo de 1976, nombrada mediante Decreto 233 del 26 de abril de 1974.
De manera posterior, laboró en el distrito de Bogotá por orden de prestación de servicios entre los años 1976 a 1977 (de manera interrumpida). Que se desempeñó como docente de hora cátedra en el departamento de Cundinamarca entre los años 1986 a 1989. Finalmente trabajó en el departamento de Cundinamarca a partir del 28 de octubre de 1995 hasta al menos la fecha de presentación de la demanda, nombrada mediante Decreto 84 del 26 de octubre de 1995.
Que el 19 de abril de 2013 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que fue negada mediante la Resolución RDP 028311 del 21 de junio de 2013, decisión confirmada al resolver el recurso de reposición y apelación mediante las resoluciones RDP 034790 del 31 de julio de 2013 y RDP 036903 del 12 de agosto de 2013.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que en el acto administrativo demandado se transgreden 2 Folios 40 a 41. 3 Folios 30 a 32. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) los artículos: 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; los artículos 1°, 3°, y 4° de la Ley 114 de 1913;
Los artículos 6° y 3° de la Ley 116 de 1928; El Decreto 081 de 1976; El artículo 3° del Decreto-Ley 2277 de 1979 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Sostiene que se encuentra en total cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la pensión gracia al cumplir 20 años de servicio como maestra oficial de carácter nacionalizado, por lo que la negativa de la administración en reconocer su derecho va en contravía de los preceptos normativos que regulan la prerrogativa pretendida, así como de aquellos consagrados en la Carta Política en cuanto a la transgresión de los derechos fundamentales a la seguridad jurídica, a la seguridad social, a la igualdad, al pago oportuno y reajustes periódicos de las pensiones legales, a la protección y asistencia a las personas de la tercera edad, desconociendo a su vez lo anterior los fines esenciales del Estado y las responsabilidades de los servidores públicos.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 27 de julio de 20164, y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la demandante no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia. Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) prescripción, y, (iii) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento.
En la audiencia inicial7 se definió que la excepción de inexistencia de la obligación al ser considerada de mérito sería resuelta en la sentencia. Respecto a las excepciones denominadas prescripción y caducidad, el tribunal de primera instancia negó su prosperidad al señalar que, por tratarse el presente litigio de un caso de prestaciones periódicas de carácter indefinido su naturaleza es imprescriptible, pero respecto a las mesadas sí puede prosperar la pretensión del demandado, por lo que este aspecto sería definido al momento de resolver el litigio.
En cuanto a la caducidad, se negó su prosperidad considerando que la demandante podía acudir al medio de control en cualquier tiempo. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que la 4 Folios 85 a 86. 5 Folios 44 a 45. 6 Folios 77 a 86. 7 Folios 103 a 107.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) conciliación era inviable y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. En audiencia de pruebas8 puso en conocimiento de las partes los documentos debidamente allegados y al no existir contradicción ordenó incorporarlos; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y corrió traslado a las partes para que en un término de 10 días hábiles presentaran sus alegatos de conclusión por escrito.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 20 de septiembre de 2018, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la reclamante desde el cumplimiento del estatus pensional.
Por otro lado, negó los demás pedimentos de la actora y condenó en costas a la UGPP. Para ello argumentó que, aunque no fue posible tener cuenta el servicio prestado por la demandante como directora del Plantel Educativo La Esperanza Zetaquirá y de la Escuela de Monjas en Moniquirá por no contemplarse dicho cargo en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, sí se deben sumar los tiempos laborados como docente interina entre 1976 y 1977 y como docente bajo la modalidad de hora cátedra en el año 1986.
Que los tiempos laborados en el municipio de Cota desde el 28 de octubre de 1995 al 1° de enero de 2003 cumplen con los requisitos para ser incluidos dentro del cómputo de la pensión gracia en vista de la vinculación territorial que ostentó la reclamante, y en el mismo sentido, se estimó como territorial la plaza ocupada por la accionante entre el 2 de enero de 2003 al 19 de febrero de 2016 al servicio del departamento de Cundinamarca, reconociendo este tiempo para efectos de la prerrogativa pretendida.
Que, la demandante adquirió el estatus pensional el 13 de junio de 2014 como consecuencia del cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al asegurar que la docente no cumple con el requisito de los 20 años de servicio, pues el tiempo laborado ente el 21 de julio de 1997 y 15 de enero 8 Folios 132 a 133. 9 Folios 207 a 218. 10 Folios 221 a 223.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) de 1998 no fue en calidad de docente oficial, así como el servicio prestado entre el 8 de marzo de 1978 al 31 de diciembre de 1978 en el que no se comprueba el tipo de vinculación de la docente.
Que la docente acreditó su ingreso a la docencia oficial solo hasta el 1° de enero de 1981, superando la vigencia temporal para el reconocimiento de la pensión establecido la Ley 91 de 1989. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante11 y demandada12 presentaron escrito de alegaciones finales en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación y en el recurso de apelación. La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno13.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio. Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 11 Folios 248 a 251. 12 Folios 252 a 254. 13 Según constancia secretarial visible a folio 255 del expediente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Sobre el cómputo de tiempos de servicio como docente de hora cátedra según la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 Al respecto se precisa que, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012- 02017-01, mediante la cual abordó, entre otros temas, el relacionado con la contabilización de los períodos de labor de los docentes vinculados por hora cátedra. Para los efectos, la sentencia en comento precisó que el Decreto 259 del 6 de febrero de 198118 indicó en relación con el ascenso de un docente, que aquel debía certificar el tiempo de servicio, respecto del cual se previó también que en los casos en que se tratara de un maestro oficial que no fuera de tiempo completo, el certificado tendría que especificar el número de horas cátedra, lo que permitía concluir que era posible el cómputo del lapso de servicio como educador bajo dicha modalidad de trabajo.
Igualmente, se resaltó que el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación sería computable como jornada completa de trabajo docente aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias y, además, se indicó la fórmula a aplicarse para el cálculo de dicho tiempo, así. «[…]
PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de 18 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón». Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) cuatro (4) o más horas diarias.
Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. […]» Sobre el punto, en la referida providencia también se planteó lo siguiente. «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
(…)” Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2001 indicó que era posible tener en cuenta el(sic) para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 200319 dictada por esta Corporación se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó que, “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias.
Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley. En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.
Así las cosas deben(sic) entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)” […] En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos: 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de agosto de 2003, Expediente 0396- 03.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) […] El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo, la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el Departamento de Sucre.
Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas: […] De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días). […]».
En cuanto a la inclusión de los días de descanso remunerados y las vacaciones, en jurisprudencia de esta Corporación20 se precisó, «[…] En relación con las vacaciones para el personal docente, el Decreto 2277 de 1979, dispone: “Artículo 67. VACACIONES. Los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.” De conformidad con los artículos 8o del Decreto 174 de 1982, 4 del decreto 1235 de 1982, 1º del decreto 1786 de 1985, 61 del Decreto 1278 de 200241, y artículo 2.4.3.4.1 del Decreto1075 de 2015; los docentes y directivos docentes estatales disfrutan de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, incluida Semana Santa […]».
De lo expuesto se concluye que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, tal y como se expuso en acápite precedente. c. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201521, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, radicado: 76001- 23-33-000-2012-00681-01 (4794-15), reiterado en sentencia del 19 de enero de 2023, radicado: 08001-23-33- 000-2016-00149-01 (4526-2021). 21 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original). d. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Mélida Casas de Guerrero nació el 29 de agosto de 195422, de modo que cumplió los 50 años el 29 de agosto de 2004. En cuanto al segundo requisito relacionado con la acumulación de 20 años de servicio de la demandante como docente territorial o nacionalizada (punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en esta causa judicial. • Periodo I: Del 20 de abril de 1974 al 9 de marzo de 1976 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que la docente fue nombrada por el gobernador de Boyacá mediante el Decreto 233 de 197423, mismo acto en el que autorizó al secretario de educación para ubicar por resolución al personal de maestros nombrado. 22 De conformidad con la copia de la cédula visible a folio 3. 23 Folio 55.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) En ese sentido, el secretario de educación de Boyacá, por Resolución 244 del 17 de abril de 1974 nombró a la demandante como directora de la R.D. La Esperanza en el municipio de Zetaquira, iniciando la educadora sus laborales el día 20 de abril de 1976, según consta en el acta de presentación24, así como en el acta de posesión25 que expresamente indica la retroactividad a la fecha mencionada.
Posteriormente, la docente fue reubicada en la R.D. Monjas en el municipio de Moniquirá, manteniendo el mismo cargo hasta finalizar su servicio por retiro voluntario el día 9 de marzo de 1976 como se observa en el Decreto 230 de 197626 que acepta la renuncia de la educadora a partir del día señalado. Respecto a la relación legal y reglamentaria sostenida por la docente durante el periodo en estudio, del material probatorio allegado se ratifica una vinculación nacionalizada, lo que también se afirma en el certificado laboral aportado27, pues el acto administrativo de nombramiento demuestra la participación del delegado regional del Ministerio de Educación Nacional, lo que quiere decir que no existió autonomía administrativa por parte del gobernador en cuanto al personal nombrado, pues tal actividad fue supervisada y avalada por el delegado antedicho, intervención que a su vez implica que la financiación de los servicios educativos fue con cargo a los recursos de la Nación administrados por los Fondos Educativos Regionales.
Además, resulta adecuado concluir que la plaza asignada corresponde a aquella definida por la Ley 91 de 1989 que en su artículo 1º consagró «Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales), precisando además que del acto analizado no se colige que el cargo a ocupar haya sido creado de forma exclusiva por el ente local ni que los gastos se cargaran al presupuesto de la entidad. 24 Folio 181 25 Folio 180 26 Folio 165. 27 Folio 163 a 164.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Por otro lado, respecto al cargo de directora ocupado por la maestra el cual es objeto de debate en esta oportunidad al señalarse en primera instancia que no puede ser reconocido el tiempo laborado para efectos de reconocer el derecho por no contemplarse en la fecha de la prestación de los servicios la mentada plaza como acreedora de la pensión gracia, la Sala estima que, si bien el artículo 32 del Decreto N°2277 de 197928 (Estatuto Docente) que asimiló el carácter directivo al de docente, se expidió con posterioridad a su nombramiento, lo cierto es que no existe razón ni norma incompatible para aplicar la misma lógica a casos anteriores a la expedición de la misma, sin que sea posible aducir que por el hecho de que se hubiera expedido de forma tardía dicha disposición no aplica tal consideración para los docentes que estuvieran en la misma situación. En consecuencia, el periodo desempeñado por la señora Mélida Casas de Guerrero entre el 20 de abril de 1974 y el 9 de marzo de 1976 (1 año, 10 meses y 19 días), al ocupar una plaza nacionalizada debe ser incluido a efectos de acumular el tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años. • Periodo II: Entre el 15 de septiembre al 14 de octubre de 1976 y el 1° de febrero al 1° de abril de 1977- Docente Interina.
En relación con el tiempo enunciado, solo dos de los lapsos reclamados por la demandante (15 de septiembre al 14 de octubre de 1976 y 1° de febrero al 1° de abril de 1977) son susceptibles de computarse para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida, pues mediante actos administrativos de nombramiento se demuestra que existió una relación laboral entre la accionante y la entidad territorial, a saber, el Decreto 1010 de 1976 mediante el cual el alcalde de Bogotá nombró interinamente como maestra a la actora a partir del 15 de septiembre de 1976, y el Decreto 237 de 197729 expedido por la misma autoridad para que se desempeñara la educadora en las mismas calidades mencionadas anteriormente a partir del 1 de febrero de 1977. 28 «Artículo 32.
CARACTER DOCENTE. Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar» 29 Página 102 del archivo pdf nombrado “CASAS DE GUERRERO MELIDA” del CD obrante en folio 87 del expediente que contiene los antecedentes administrativos de la actora.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Aunque los actos sujetaron el extremo temporal de cada nombramiento a la terminación de la licencia en virtud de la cual surgió la interinidad de la docente sin especificar cuál sería tal fecha, es preciso admitir el tiempo de finalización declarado por la demandante en el escrito de la demanda30 y dado por cierto por la demandada en su contestación31, no siendo objeto de debate entre las partes este punto y, por el contrario, es reconocido por ambas que tales periodos van desde el 15 de septiembre al 14 de octubre de 1976 y el 1° de febrero al 1° de abril de 1977.
Respecto a los demás periodos, (del 22 de marzo al 18 de mayo de 1976 y del 15 de octubre al 15 de noviembre de 1976) que solicita la demandante le sean reconocidos, solo se evidencia en el expediente un certificado32 emitido por la oficina de personal de la alcaldía de Bogotá y un oficio33 del profesional especializado del área de certificaciones laborales de la misma entidad, los cuales carecen de valor probatorio, pues a diferencia de lo estimado por el tribunal de origen, ambos certificados limitaron la información suministrada a lo aportado por la demandante en lugar de obtener los datos a partir de los documentos oficiales que reposen en la entidad, además, tampoco identifican las fotocopias que aportó la demandante y en las que basan los lapsos laborados, por lo que no es claro el tipo de documento ni el contenido de las mencionadas copias, en este sentido, de las pruebas suministradas no puede derivarse fuerza de convicción alguna. 30 Folio 24. 31 Folio 77. 32 Folio 7. 33 Folio 187.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Ahora bien, en cuanto al tipo de vinculación de los interregnos acreditados, se concluye que la plaza ocupada fue del orden territorial considerando que los actos referidos fueron expedidos por la autoridad del distrito de Bogotá para la planta de personal de la Secretaria de Educación del distrito y no existió ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional sin que pueda asumirse que la plaza ocupada interinamente fue creada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975.
La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Por tanto, el periodo desempeñado por la señora Mélida Casas de Guerrero entre el 15 de septiembre y 14 de octubre de 1976 y el 1° de febrero al 1° de abril de 1977 (3 meses y 1 día), en calidad de territorial debe ser incluido a efectos de acumular el tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, pues tal como lo ha reiterado la jurisprudencia, la interinidad en nada influye o distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, así como tampoco el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho. • Periodo III: Horas cátedra entre los años 198634 y 198935 Obran en el plenario los actos administrativos de reconocimiento y de nombramiento a la docente Mélida Casas de Guerrero, a través de los cuales se acredita el ejercicio de su actividad docente a favor de la Alcaldía de Bogotá, mediante el sistema de horas cátedra en el Colegio Departamental de Cota en los periodos del 21 de abril al 12 de junio de 1986 y del 14 de julio al 28 de noviembre de 1986, y en el Colegio Departamental Nacionalizado Enrrique Pardo Parra durante el intervalo comprendido entre el 20 de febrero 1989 y durante el año escolar de 1989.
Para los lapsos laborados en el año 1986, se aporta la Resolución 1966 de 1978 que reconoce los servicios prestados por la docente del 21 de abril al 13 de junio de 1986 para dictar 16 horas semanales y la Resolución 1185 de 1987 que reconoce 34 Resolución 1966 del 3 de junio de 1987 (21 de abril – 12 de junio de 1986) Folio 8. Resolución 1185 del 9 de junio de 1987 (14 de julio – 28 de noviembre de 1986).
Folio 9 35 Decreto 1582 del 2 de agosto de 1989 (20 de febrero 1986 y durante el año escolar de 1989). Folio 9 a 10. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) los tiempos laborados del 14 de julio al 28 de noviembre de 1978 para dictar 16 horas semanales, ambos emitidos por el secretario de educación de Cundinamarca como representante de la autoridad territorial, con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional, indicando los actos que los gastos ocasionados por la resolución serán con cargo al presupuesto del FER de Cundinamarca.
De los actos descritos puede observarse que la plaza desempeñada fue originada en virtud de la Ley 43 de 1975, situación que se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por lo tanto, se estima que la vinculación de la docente en el tiempo analizado lo fue en calidad de nacionalizada, toda vez que de las resoluciones de reconocimiento allegadas existió intervención del delegado del FER, por ende resulta adecuado concluir que la plaza asignada fue creada o transformada en vigencia y en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Con relación a la actividad docente ejercida en el año 1989, se encuentra probado que por medio del Decreto 1582 de 1989 el gobernador de Cundinamarca en calidad de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, vinculó a la actora como docente nacionalizada del Colegio Departamental Nacionalizado Enrrique Pardo Parra del municipio de Cota, por una intensidad de 10 horas semanales desde el 20 de febrero de 1989 y durante el año escolar de 1989, es decir hasta el 30 de noviembre de 1989, última fecha definida en la certificación No. 201212667436 del departamento aludido. 36 Folio 12.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Una vez reconocido que la señora Mélida Casas de Guerrero fue contratada por la alcaldía de Bogotá y el departamento de Cundinamarca como docente de horas cátedra, procederá esta Sala a computarlas tal y como lo ha expuesto el parágrafo primero del artículo 1. ° de la Ley 33 de 198537, 33 de la Ley 100 de 199338 y la jurisprudencia del Consejo de Estado39, así: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS TOTAL DÍAS # DE HORAS CÁTED RA SEMA NALES # DE MESES (DÍAS / 30) # DE HORAS AL MES (#HORAS CÁTEDRA * 4,29 SEMANA S) # DE HORAS LABORADAS (#DE MESES * #HORAS LABORADAS AL MES) DÍAS LABORADOS (#HORAS CÁTEDRA LABORADAS)/ 4) # DE SEMANAS LABORADAS PARA VACACIONES # DE DÍAS DE VACACIONES DÍAS LABORADOS + DÍAS DE DESCANSO REMUNERADO Y VACACIONES 21/04/1986 13/06/1986 0 1 23 53 16 1,766666667 68,64 121,264 30,316 1,030555556 7,213888889 37,52988889 14/07/1986 28/11/1986 0 4 14 137 16 4,566666667 68,64 313,456 78,364 2,663888889 18,64722222 97,01122222 20/02/1989 30/11/1989 0 9 11 283 10 9,433333333 42,9 404,69 101,1725 5,502777778 38,51944444 139,6919444 TOTAL DE DÍAS LABORADOS 209,852 5 274,2330 556 Ahora del anterior cálculo, al realizar la conversión de los 274 días aproximados40, la señora Casas de Guerrero prestó las horas cátedras con vinculación nacionalizada durante (9 meses y 4 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. • Periodo IV: del 28 de octubre de 1995, por lo menos hasta el 28 de junio de 201841 37 El cálculo se realiza al sumar las horas de trabajo prestadas y dividirlas en 4, resultado equivalente a los días laborados y sumados con los días de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año). 38 Parágrafo 2 del artículo 33 «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario» 39 «[…]Así, si para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los doce (12) meses que componen un año equivale a 360 días al año […]». «[…] para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.
En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días […]». Entre otras, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016- 00149-01 (4526-2021); 4 de marzo de 1999, radicado 12503;10 de octubre de 2016, radicado 05001-23-33-000- 2014-01754-01 (5073-15).
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y sentencia del 30 de noviembre de 2023, radicado: 63001-23-33-000-2018-00192-01 (3049-2019). 40 Por aplicación de regla de 3, en el equivalente de 1 año (360 días) y 1 mes (30 días). 41 Esta fecha corresponde a la del certificado laboral visible al folio 203, que indica que para ese momento la accionante seguía activa en servicio.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) En lo referente a este período, en el expediente reposa el Decreto 84 del 26 de octubre de 199542, por medio del cual el alcalde del municipio de Cota, Cundinamarca nombró a la actora como docente del Colegio Enrique Pardo Parra y expresamente indicó en el literal “A” de las consideraciones que mediante Decreto 68 del 2 de octubre de 1995 se creó la planta de personal docente del municipio, dependiente de la alcaldía popular, lo que quiere decir que la plaza a ocupar por la docente obedece a una decisión autónoma de la autoridad territorial, creada de forma exclusiva por el ente local, sin que medie autorización del Ministerio de Educación Nacional en la decisión, por esta razón la relación legal y reglamentaria sostenida entre la educadora y el municipio fue de carácter territorial, esto en consonancia con el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 ya mencionado en el desarrollo de esta providencia. Respecto a los extremos temporales, se observa que la docente tomó posesión del cargo a partir del día 28 de octubre de 1995 según el acta de posesión43, desempeñando su labor docente por lo menos hasta el 28 de junio de 2018, fecha que corresponde a la del certificado laboral44, que indica que para ese momento la educadora seguía activa en el servicio, pero, se aclara en el mismo certificado que la docente tuvo una licencia no remunerada desde el 1° de mayo 2017 hasta el 13 de mayo de 2017, retomando en esta última fecha sus labores en la misma 42 Folio 13. 43 Folio 14. 44 Folio 15.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) institución. En el mismo sentido, se evidencia en el expediente que el alcalde del municipio de Cota reconoció a la educadora una licencia no remunerada mediante Resolución No. 062 de 200245 por 25 días desde el 14 de mayo de 2002 hasta el 7 de junio de 2022.
Ahora bien, coincide esta Sala con lo manifestado por el tribunal de primera instancia respecto a la inmutabilidad de la vinculación inicial aunque exista una incorporación posterior, pues en este caso se encuentra que mediante la Resolución 846 de 200346 el departamento de Cundinamarca en virtud de la Ley 715 de 2001 asumió el pago de los salarios y prestaciones sociales de los docentes especificados en el acto a partir del 1° de enero de 2003, quienes fueron vinculados previamente por el municipio de Cota.
Sin embargo, en el mismo acto, puntualizó el departamento que los maestros relacionados en el decreto no requerían una nueva vinculación ni un nuevo concurso, por lo tanto, no se generó cambio alguno en la naturaleza de la plaza designada inicialmente por la autoridad municipal, incluso, se mantienen las calidades del nombramiento de origen aun así la docente pasara a ser financiada con recursos del Sistema General de Participaciones conforme a lo establecido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 201847.
En consecuencia, del tiempo de labor oficial de la actora como maestra estatal del orden territorial comprendido entre el del 28 de octubre de 1995, por lo menos hasta el 28 de junio de 2018 descontando los tiempos de licencia (22 años, 6 meses y 23 días), observa la Sala que actora satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden territorial.
Con base en el referido recuento probatorio, esta Sala concluye que los tiempos de labor oficial de la señora Mélida Casas de Guerrero en plazas como docente territorial y nacionalizada, a través de horas cátedra, interinidad y mediante docencia de tiempo completo mediante relación laboral y reglamentaria, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS VINCULACIÓN 20/04/1974 09/03/1976 1 10 20 Nacionalizada Decreto 233 de 1974 15/09/1976 14/10/1976 0 3 1 Territorial Interina Decretos 45 Folios 33 a 34 del cuaderno de historial laboral. 46 Folio 204 a 205. 47 Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) 1/02/1977 1/04/1977 1010 de 1976 237 de 1977 21/04/1986 13/06/1986 0 9 4 Nacionalizada Horas Cátedra Resoluciones 1966 de 1986; 1185 de 1987; Decreto 1582 de 1989 14/07/1986 28/11/1986 20/02/1989 30/11/1989 28/10/1995 28/06/2018 22 6 23 Territorial Decreto 84 de 1995 TOTAL 23 28 47 Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Boyacá, nombrada mediante el Decreto 233 de 1974, bajo una relación legal y reglamentaria nacionalizada desde el 20 de abril de 1974 al 9 de marzo de 1974, es decir, en un período anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Según lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora. No obstante, al revisar la fecha de efectividad de la pensión determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que la demandante acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente nacionalizada y territorial, pues el a quo lo estimó a partir del 13 de junio de 2014, pero, al efectuar un cálculo preciso y adecuado sobre el momento en que la actora consolidó materialmente la prerrogativa bajo examen, se encuentra que dicha fecha ocurrió el 25 de diciembre de 201248.
A pesar de ello, debido a los principios procesales de justicia rogada, congruencia y debido proceso, no será del caso emitir un pronunciamiento respecto a dicha situación, toda vez que no solo la parte activa no reclamó ni demandó lo propio, sino que esta instancia se habilitó con motivo de la impugnación del apelante único que 48 Según el siguiente cálculo, teniendo en cuenta las licencias: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 20/04/1974 7/06/2002 9 5 12 7/06/2002 25/12/2012 10 6 18 TOTAL TIEMPO 19 11 30 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) en este caso es la UGPP, quien formuló argumentos frente a la decisión de acceder al reconocimiento pensional sin mencionar fundamento alguno acerca de la configuración del estatus pensional; más aún cuando cualquier disposición sobre el particular agravaría las condiciones ya definidas en su contra, vulnerándose el principio de la non reformatio in pejus previsto en el artículo 328 del CGP.49 Así las cosas, se confirmará en su totalidad la sentencia apelada incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno no ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que la demandante interpuso la demanda el 19 de julio de 2016, dentro del término conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. 49 «[…] Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 25000-23-42-000-2016-03333-01 (0924-2019) Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado sustituto del demandado, en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 33 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente