Radicado: 25000-23-41-000-2016-01875-02 (71084) Demandante: Transporte Internacional Especial S.A. – Traines S.A. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-41-000-2016-01875-02 (71084) Demandante: Transporte Internacional Especial S.A. - Traines S.A. Demandado: Municipio de Mosquera Tema: Se propone un conflicto negativo de competencia entre las Secciones Primera y Tercera para que sea resuelto por el presidente del Consejo de Estado.
La demanda de nulidad y restablecimiento versa sobre un acto administrativo que no tiene carácter contractual. AUTO Encontrándose el expediente al despacho para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda por no haberse subsanado en debida forma, se advierte que la competencia para conocer el proceso recae en la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo que se provocará un conflicto negativo de competencia. I.
ANTECEDENTES 1.- El 31 de mayo de 20161 la Sociedad Transporte Internacional Especial S.A., en adelante <<Traines S.A.>>, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Mosquera por la indebida adjudicación de una licitación pública que culminó con la expedición de un permiso de operación para cinco rutas municipales de transporte público colectivo en el municipio accionado. 2.- Por auto del 9 de marzo de 20172 la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda. 3.- El 24 de marzo de 2017 la sociedad Traines S.A. la subsanó. 4.- Mediante auto del 15 de febrero de 20183, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por estimar que no se corrigieron todos los aspectos que fueron objeto de inadmisión. 1 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>>.
Folio 14 al 30. 2 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>>. Folio 209. 3 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>. Folios 219 – 223. Radicado: 25000-23-41-000-2016-01875-02 (71084) Demandante: Transporte Internacional Especial S.A. – Traines S.A. 2 5.- El rechazo de la demanda fue apelado por la sociedad demandante4, y mediante auto del 3 de junio de 20225 la Sección Primera del Consejo de Estado revocó el auto que rechazó la demanda. 6.- El 14 de septiembre de 20236 la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció y cumplió lo decidido por el superior, e inadmitió nuevamente la demanda para que la parte actora: i) adecuara la pretensión de la nulidad de la Resolución de adjudicación 116 de 17 de diciembre de 2015 y determinara el restablecimiento del derecho pretendido; y ii) aportara constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en relación con la Resolución 1116 del 17 de diciembre de 2015. 7.- El 28 de septiembre de 20237 la sociedad Traines S.A. aportó la solicitud de conciliación radicada el 16 de marzo de 2016. 8.- El 27 de octubre de 20238 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rechazó nuevamente la demanda. 9.- El 8 de noviembre de 2023 la sociedad Traines S.A. interpuso recurso de apelación9 contra el auto anterior. 10.- El 19 de febrero de 202410 la Sección Primera del Consejo de Estado remitió el proceso por competencia a la Sección Tercera de esta Corporación. Señaló que en la demanda se pretende la nulidad de un acto de adjudicación de una licitación pública, por lo que el litigio versa sobre un asunto precontractual.
II. CONSIDERACIONES 11.- El despacho provocará un conflicto negativo de competencia porque, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, el asunto de la referencia debe ser resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que no se encuentra expresamente asignado a otra sección. 12.- De conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer los procesos de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho cuando versan sobre actos administrativos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 4 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>.
Folios 226 – 229. El 22 de febrero de 2018. 5 Ìndice de samai 02-<<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>. CUADERNO APELACION AUTO FOLIOS 1 AL 11(.pdf) NroActua 2. Folios 7 -17. 6 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>>. Folio 245 – 253. 7 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>>.
Folio 263-266. 8 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>>. Folio 284 - 292. 9 Índice de Samai 02- <<CUADERNO PRINCIPAL NO. 1 FOLIOS 1 AL 255(.pdf) NroActua 2>>. Folio 299 – 308. 10 Índice de Samai 04. Radicado: 25000-23-41-000-2016-01875-02 (71084) Demandante: Transporte Internacional Especial S.A. – Traines S.A. 3 13.- En el caso concreto la demanda versa sobre la Resolución de Adjudicación 116 del 17 de diciembre de 201511, acto administrativo mediante el cual se adjudicó una licitación y se autorizó la operación de cinco rutas municipales de transporte público en el municipio de Mosquera.
Sin embargo, dicha licitación no concluyó con la celebración de un contrato sino con una autorización o permiso de circulación, por lo que la naturaleza del acto no es contractual. 14.- En este punto, se destaca que la Sección Primera12 ha proferido múltiples sentencias resolviendo conflictos análogos al presente, pues, se reitera, el litigio no versa sobre un asunto contractual, sino sobre la expedición de permisos para operar rutas colectivas municipales de pasajeros. 15.- En similar sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que: << a.- La resolución No. 2122 del 7 de junio de 2013 que, al resolver un recurso de apelación modificó la adjudicación, no es un acto contractual 12.- La licitación no tenía por objeto la adjudicación de un contrato, sino la asignación de una ruta de transporte público.
En un caso similar la Subsección A indicó lo siguiente: <<(…) vistos los antecedentes de la mencionada Resolución 3717 de 2003, es evidente que no se adelantó, por no ser procedente, el proceso de licitación pública consagrado en la Ley 80 de 1993 para la escogencia de un contratista, sino que se aplicó el procedimiento especial establecido en el Decreto 171 de 2001, pues su objeto era adjudicar el permiso para la prestación del servicio de transporte de la ruta Pereira – Quimbaya, tal como se lee en el artículo primero de la mencionada Resolución, que dispuso “Adjudicar la ruta Pereira – Quimbaya (vía Alcalá – San Joaquín – La Estrella) y viceversa.
Así las cosas, es posible advertir que la Resolución 3717 de 2003 es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, antecedido de una actuación administrativa, pues es una decisión unilateral de la Administración en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos relacionados con la actividad del servicio público de transporte que, por lo mismo, siguió el procedimiento establecido en el Decreto 171 de 2001, de cara a la adjudicación de una ruta para prestar el servicio de transporte público.
Ciertamente, de la sola lectura se advierte que con la referida resolución no se adjudicó un contrato de concesión, lo que se asignó fue el permiso para prestar el servicio de transporte dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la Resolución 3717 de 2003 y por un plazo máximo de 5 años; por tanto, no existe ningún acuerdo contractual, ni la determinación de contraprestación alguna a favor del Estado, porque, se reitera, lo adjudicado fue una licencia o autorización para la prestación de un servicio público esencial, que está sujeto a vigilancia y control por parte de la Administración. 11 Por medio de la cual se adjudica la licitación pública nro. 023 de 2015 y se otorga un permiso para operar cinco (5) rutas municipales de transporte público colectivo municipal de pasajeros en el municipio de Mosquera Cundinamarca. 12.
Entre otras, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de agosto de 2023, expediente 17001233100020100021601, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente 52001233100020080045701, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1° de agosto de 2019, expediente 05001233100020100017901, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
Radicado: 25000-23-41-000-2016-01875-02 (71084) Demandante: Transporte Internacional Especial S.A. – Traines S.A. 4 Sumado a lo anterior, la referida autorización fue el resultado de una licitación pública, como lo prevé el artículo 24 del Decreto 171 de 2001; sin embargo, como se dijo en párrafos previos, esto no debe conducir a asimilar dicho proceso a las previsiones que sobre licitaciones establece la Ley 80 de 1993, toda vez que el procedimiento al que aquí se hace mención, es específico para la prestación del servicio de transporte, el cual, a diferencia del regulado en la referida ley, no culmina con la suscripción de un contrato, sino con el otorgamiento de una licencia o permiso; en adición a lo dicho, hay que señalar que el contenido de los términos que dieron lugar al proceso de selección, en todo caso, escapa a la configuración, elementos y naturaleza de una estructura concesional, así que, ni por el proceso de selección adelantado, ni por su naturaleza y contenido, podría afirmarse que el objeto a adjudicar correspondería a un contrato de concesión13>>.
Estos criterios son plenamente aplicables en este caso. En efecto, los términos de referencia de la Licitación Pública No. DTC-0003-2011 corresponden al formato adoptado por la Resolución 9901 del 2 de agosto de 2002 del Ministerio de Transporte. En esos términos es claro que se trata de la adjudicación de un permiso, luego del agotamiento de un procedimiento administrativo en el marco del artículo 17 y siguientes de la Ley 336 de 1996 y del Decreto 171 de 2000 (…)>>14 16.- Por lo anterior, el despacho concluye que proceso debe ser conocido por la Sección Primera del Consejo de Estado. 17.- Así las cosas, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 110 del CPACA, se ordenará la remisión del expediente a la Presidencia de esta corporación para que resuelva el conflicto negativo de competencias suscitado entre las Secciones Primera y Tercera.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: PROVÓCASE el conflicto negativo de competencia entre las Secciones Primera y Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En consecuencia, por Secretaría, REMÍTASE el expediente de la referencia a la Presidencia de la corporación para lo de su cargo.
SEGUNDO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto por el artículo 201 del CPACA. Se ADVIERTE a los sujetos procesales que deberán INDICAR cualquier modificación en los canales de comunicación electrónica a la dirección ces3secr@consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, exp. 54487, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, exp. 61896, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.