1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales Temas: PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades contempladas en la norma procesal.
No es viable condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // RECURSO DE APELACIÓN – No puede ser empleado para formular pretensiones o hechos no planteados en la demanda o en su contestación. // DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Debe formularse si el demandado tiene interés en plantear sus propias pretensiones y reclamaciones. // LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO – Aun cuando se haya solicitado en la demanda, la solicitud de reconocimiento de saldos a favor de la accionada debe ser pretendida por ésta expresamente a través de la demanda de reconvención. // FIJACIÓN DEL LITIGIO – No opera como una oportunidad para introducir hechos o pretensiones no formulados oportunamente. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que liquidó el contrato de obra suscrito por las partes y negó las demás pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. La Unión Temporal VALCOOP (conformada por la sociedad demandante y una persona natural) y el INVIAS celebraron el contrato de obra núm. 0881 de 2016, con el objeto de adelantar labores de mejoramiento y mantenimiento de la vía La Lejía - Saravena.
El acuerdo no fue ejecutado en su totalidad, ni tampoco fue liquidado. En este contexto, la parte actora pretendió que la Jurisdicción procediera a adelantar la liquidación “bilateral” del contrato, se declarara que no existió responsabilidad de la contratista en la no consecución final del objeto convenido, y fueran reconocidos los perjuicios causados a título de daño emergente y lucro cesante, entre otros, por los montos derivados de la mayor permanencia en obra y las labores no pagadas.
En primera instancia, el Tribunal resolvió liquidar el contrato “en cero” y negó las demás súplicas de la demanda. La entidad demandada apeló el fallo buscando que se decida el incumplimiento de la Unión Temporal y se condene por el anticipo no amortizado. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 2 ANTECEDENTES La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamentó 3.
El 13 de febrero de 2018, la Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” (en adelante COLMUCOOP, la actora o la demandante) y el señor Miguel Andrés Valderrama Medina formularon, a través del mismo apoderado judicial, demanda1 de controversias contractuales en contra del Instituto Nacional de Vías (en lo sucesivo, INVIAS, la entidad, la contratante, la demandada o la apelante), con el fin de obtener pronunciamiento favorable respecto de las siguientes pretensiones (se transcribe con posibles imprecisiones y errores, negrillas originales del texto): “PRIMERA.- Que se PROCEDA A LA LIQUIDACIÓN BILATERAL INMEDIATA del Contrato de Obra No. 0881 de 2.016, cuyo objeto es el “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA LA LEJÍA – SARAVENA DEL PR140+0000 AL PR150+000 RUTA 66 TRAMO 04”, celebrado entre la UNIÓN TEMPORAL VALCOOP el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS NULIDAD, como consecuencia de las graves afectaciones al orden público y demás condiciones adversas que imposibilitaron la culminación del objeto contractual, por causas no imputables al contratista de obra.
SEGUNDA.- Que se declare en consecuencia que no existe responsabilidad de mi mandante como miembro de la UNIÓN TEMPORAL VALCOOP en la no consecución final del objeto contractual acordado entre las partes con ocasión del contrato de obra No. 0881 de 2.016, cuyo objeto es el “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA LA LEJÍA – SARAVENA DEL PR140+0000 AL PR150+000 RUTA 66 TRAMO 04”, celebrado con el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS TERCERA.- Que se condene a la demandada a realizar el pago de los valores pendientes por concepto de mayor permanencia en ejecución de obra, obra no cancelada, gastos relacionados con el daño emergente, el lucro cesante según los siguientes parámetros: Se efectúe el reconocimiento y pago de todos los perjuicios causados y que se llegaren a causar de manera integral y conforme al artículo 16 de la Ley 446 de 1998, a los miembros de la UNIÓN TEMPORAL VALCOOP, con base en las siguientes pautas o factores: 1.- Se pagará al DEMANDANTE por concepto de perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) todos los perjuicios, disminución patrimonial, pérdida de oportunidad, así como su prolongación, las utilidades dejadas de percibir, los sobrecostos, pérdida del Good Will, intereses de todo orden y cualquier otro perjuicio a él irrogado que se llegare a probar en cuantía de hasta 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo establece el ordenamiento jurídico. 2.- Se pagará al DEMANDANTE, por concepto de perjuicios morales la suma de dinero equivalente en salarios mínimos mensuales vigentes que en criterio del Operador Jurídico sean procedentes, teniendo como base mínima 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 3.- Que los valores reconocidos deberán actualizarse a favor del actor aplicando las tablas o fórmulas matemáticas más favorables a sus intereses y hasta la 1 Índice SAMAI de primera instancia, núm. 29.
Archivo: “6_ED_006SUBSANACIONDE(.pdf) Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 3 fecha en que dichos valores sean efectivamente cancelados; o en su defecto, reconociendo intereses moratorios a la máxima tasa legal certificada por la Superintendencia Bancaria o Entidad competente.
CUARTA.- Que para efectos de la condena solicitada en la pretensión anterior, el daño emergente se valore por las sumas que el DEMANDANTE – Contratista ha tenido que incurrir en su defensa y de cualquier otra índole, por el proceder de la DEMANDADA – Contratante, con sus correspondientes costos financieros, así como los costos por concepto de honorarios, al incoarse la presente demanda.
Respecto del daño emergente teniendo en cuenta que se ejecutó un 60% de la obra y que el valor contratado era de $4.092.298.522, se calcula en un valor de SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS PESOS MCTE ($66.259.816,00). QUINTA.- Que se declare y ordene que a las condenas a las que se refieren las pretensiones anteriores, se les aplique la indexación o corrección monetaria, conforme a los criterios señalados para el efecto por el Consejo de Estado, desde el momento en que debieron efectuarse los pagos y hasta cuando se efectúe el mismo o en su defecto, empleando otra fórmula, criterio o sistema siempre que resulte más favorable a los intereses del demandante.
SEXTA.- La condena impuesta deberá cumplirse en las condiciones y términos a que se refiere el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableciendo el reconocimiento y pago de los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia o auto de liquidación, conforme a certificación que expida la Superintendencia Bancaria”. 4.
Según se relata en la demanda, el INVIAS y la Unión Temporal “VALCOOP” (en adelante, la UT), conformada en partes iguales por COLMUCOOP y el señor Miguel Andrés Valderrama Mejía, celebraron el contrato de obra núm. 881 de 2016, cuyo objeto consistió en el “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA LA LEJÍA – SARAVENA DEL PR140+0000 AL PR 150+000 RUTA 66 TRAMO 04”. 5.
Desde que inició el plazo de ejecución, la obra presentó “serias dificultades”, porque la entidad conminó al contratista a adelantar los trabajos con especificaciones técnicas diferentes a las previstas, esto es, “se encontraba previsto para ejecutar UN (1) muro de contención, de unas especificaciones técnicas iniciales, que con posterioridad se transformaron en DOS (2) muros de contención por el mismo valor del inicial [sic], con especificaciones técnicas diametralmente distintas”.
Por dichas vicisitudes, el plazo contractual se modificó en 5 oportunidades. 6. Con todo, el término venció el día 9 de mayo de 2017 sin que las obras se hubiesen concluido en su totalidad, debido a situaciones que, según afirmó la actora, no le fueron imputables. 7. Además de las diferencias relacionadas con las especificaciones técnicas, COLMUCOOP aseguró que la imposibilidad de culminar la construcción se debió a las “graves afectaciones de orden público” en “el sitio de ejecución de las obras”, tales como paros y amenazas en contra de los funcionarios de la UT por parte de grupos armados al margen de la ley.
Estas situaciones también dificultaron el retiro de los equipos y la maquinaria. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 4 8. En suma, la demandante expuso que: “El plazo de ejecución contractual finalizó […] alcanzándose un porcentaje de ejecución cercano al 60%.
Sin que fuese posible su culminación total, como consecuencia de la grave afectación de orden público que amenazaba la seguridad y la integridad del contratista de obra y de su equipo. Por lo que la entidad contratante ha iniciado un proceso para declarar el incumplimiento del contrato, de manera tal que, encontrándose dentro del plazo establecido por el Estatuto General de Contratación Pública, proceden mi poderdante (sic) a solicitar liquidar de mutuo acuerdo o por conducto del juez del contrato, el contrato (sic) de obra No. 881 de 2.016…” Trámite relevante en primera instancia 9.
Mediante decisión del 21 de junio de 20182, el Tribunal inadmitió la demanda, porque encontró que: (i) no se había agotado el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial “respecto de la Unión Temporal VALCOOP y el señor Miguel Andrés Valderrama Medina”; y (ii) el escrito no contenía una estimación razonada de la cuantía. 10.
El apoderado judicial de la parte actora presentó subsanación del escrito de demanda3, expresando lo siguiente: “… procedo respetuosamente a modificar la demanda incoada, excluyendo como parte demandante al Ingeniero MIGUEL ANDRÉS VALDERRAMA MEDINA, de manera tal que se entienda como parte única demandante, a la ASOCIACIÓN [sic] PÚBLICA COOPERATIVA DE MUNICIPIOS DE COLOMBIA – COLMUCOOP…” 11.
El 26 de julio de 2018, el Tribunal admitió la demanda4 y ordenó su traslado al INVIAS. Asimismo, dispuso notificar la decisión al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 12. En su contestación5, la demandada se opuso a todas las pretensiones formuladas por la demandante, argumentando lo siguiente: 13.
No es posible acceder a la súplica de liquidación bilateral del contrato porque, al acudir a la jurisdicción, el demandante cedió “la potestad de liquidar la relación contractual” y tal labor se convierte en objeto de la litis. Además, indicó que la demandada ordenó el archivo definitivo del procedimiento administrativo sancionatorio que adelantaba contra la UT por incumplimiento definitivo del contrato, debido a la “pérdida de competencia de la entidad” para decidir, por “la acción [judicial] impetrada”. 14.
COLMUCOOP sí fue responsable del incumplimiento del contrato de obra, como integrante de la UT, por no ejecutarlas en tiempo y modo, conforme lo exigían el 2 Índice SAMAI primera instancia, núm. 29. Archivo: “5_ED_005AUTOINADMITED(.pdf)”. 3 Ibid. Archivo: “7_ED_007PASEALDESPACH(.pdf)”. Las pretensiones fueron mantenidas en la forma previamente transcrita. 4 Ibid.
Archivo: “8_ED_008AUTOADMITEDEM(.pdf)”. 5 Ibid. Archivo: “12_ED_012CONTESTACIONDE(.pdf)” Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 5 acuerdo de voluntades y las especificaciones generales de construcción del INVIAS.
Agregó que, una vez concluido el plazo del contrato, la contratista realizó trabajos sin supervisión de la interventoría que deterioraron la vía. 15. Desde los estudios previos hasta la terminación del plazo, el objeto del contrato siempre fue el mismo. El ajuste a los diseños, los procedimientos constructivos y los tiempos de ejecución fueron realizados por el mismo contratista, como lo exigía el anexo técnico del pliego de condiciones.
A partir de la revisión y actualización de los estudios y diseños, la UT tardó mucho tiempo en elaborar las correcciones solicitadas por la contratante, desconociendo así los términos pactados. 16. No hay pruebas de la veracidad de las amenazas de grupos ilegales al personal del contratista. La entidad gestionó ante el Ministerio de Defensa y el Ejército Nacional la posibilidad de exponer la situación de orden público en la zona de ejecución del proyecto, pero el representante de la contratista nunca asistió, denotando su bajo interés en el tema. 17.
El valor ejecutado del contrato no fue del 60% sino del 50,068%, por lo que no era plausible el reconocimiento de lucro cesante. 18. El INVIAS pidió convocar al señor Miguel Andrés Valderrama Medina como litisconsorte dentro de la presente causa, en tanto fue integrante de la UT. El Tribunal negó esta petición, mediante auto del 23 de enero de 20206, el cual cobró ejecutoria al no haber sido objeto de recursos. 19.
El 25 de febrero de 2020, el Tribunal adelantó la audiencia inicial7, y fijó el litigio en estos términos: “… establecer si hubo incumplimiento y/o cumplimiento por parte de la Unión Temporal – VALCOOP del contrato de obra No. 0881 del 2016, que haga procedente la liquidación Bilateral del contrato y a su vez el pago de los valores pendientes por concepto de mayor permanencia en ejecución de obra y gastos relacionados con el daño emergente y el lucro cesante, así como los intereses a la suma que se determine como reconocida, dándose consigo cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011”. 20.
En la oportunidad correspondiente, las partes presentaron alegatos de conclusión en primera instancia8. Para que fueran estimadas favorablemente sus peticiones, la actora expuso que fue demostrado el cambio de especificaciones técnicas por parte del INVIAS durante la ejecución del contrato, y las circunstancias ajenas a su voluntad que impidieron la conclusión de las obras.
A su vez, la entidad reiteró los argumentos exhibidos en la contestación de la demanda. El agente del Ministerio Público no emitió concepto. 6 Ibid. Archivo: “22_ED_022AUTONIEGAINTE(.pdf)”. 7 Ibid. Archivo: “23_ED_023ACTAAUDIENCIA(.pdf)”. 8 Ibid. Archivos: “33_ED_033ALEGATOSDTE20(.pdf)” y “34_ED_034ALEGATOSDDO20(.pdf)”. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 6 Sentencia de primera instancia 21.
El 7 de marzo de 2024, el Tribunal profirió fallo de primer grado9 en el que resolvió: “LIQUIDAR en cero el Contrato de Obra No. 0881 del 24 de junio de 2016”, y negar las demás pretensiones de la demanda. Esta decisión fue motivada así: 22. En relación con el cambio de especificaciones técnicas que alegó COLMUCOOP, indicó que ninguno de los documentos analizados (pliego de condiciones, anexo técnico y contrato) contemplaron la construcción de un solo muro de contención. En cambio, (i) sí se estipuló que las cantidades de obra podían variar sin que eso desnaturalizara lo pactado;
(ii) el anexo técnico estableció que en los sitios críticos o requeridos del tramo intervenido podían modificarse las cantidades de obra; y (iii) en el libro de bitácora se priorizó la construcción de dos muros de contención por necesidades del proyecto, sin que el contratista protestara dicha circunstancia, incluso fue la misma UT la que entregó los diseños y costos de esos dos muros.
Por estas razones, no eran aceptables los argumentos de la UT para justificar la ejecución incompleta de las obras contratadas. 23. De otra parte, si bien “no existe discusión en que, en la zona de ejecución del contrato de obra, existió presencia de grupos al margen de la ley”, y los integrantes de la UT denunciaron el hecho, no es cierto que el INVIAS no haya desplegado acciones encaminadas a garantizar la ejecución del contrato, porque la entidad adelantó reuniones en las que se acordaron compromisos por parte del Ejército, pero que no contaron con la asistencia del contratista. 24.
El a quo verificó que hubo movilizaciones y protestas en el lugar de las obras, pero estas solamente duraron 7 días del mes de mayo de 2017. Asimismo, se presentaron bloqueos en las vías entre los días 12 y 15 de septiembre de 2016, pero las actividades de la obra no fueron suspendidas, y pese a que la demandante justificó la inejecución contractual en los paros armados, solo se acreditó que estas protestas paralizaron las actividades de transporte por un término de 10 días. 25.
En ese sentido, el Tribunal advirtió que la UT solicitó suspensiones del contrato por factores climáticos, amenazas de grupos subversivos, respuesta a observaciones a estudios y diseños, retrasos en la entrega de materiales, entre otros inconvenientes, que fueron avaladas por la interventoría y suscritas de consuno con la entidad, lo que llevó a incrementar el plazo inicial de 4 meses a 9 meses y 12 días. 26.
Por ende, para la primera instancia era improcedente declarar la ausencia de responsabilidad contractual de la demandante, porque no eran aceptables sus justificaciones, en tanto conoció desde la fase precontractual que las cantidades de obra y las especificaciones podían variar, por lo que el segundo muro de contención no implicó un incumplimiento de la entidad contratante.
Tampoco era 9 Índice SAMAI primera instancia, núm. 32. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 7 plausible admitir que las obras no fueron ejecutadas oportunamente por situaciones de orden público, puesto que la afectación en tiempo fue inferior a las prórrogas concedidas que excedieron en más del doble el plazo inicialmente pactado. 27.
Ahora, en vista de que el contrato núm. 0881 de 2016 no fue liquidado bilateral ni unilateralmente, el Tribunal razonó que, si bien “en la primera pretensión se solicita la liquidación bilateral, es evidente que lo que se pretende y resulta procedente es hacerlo en sede judicial”. 28. Partiendo de esa base, la Sala de primera instancia no encontró en el expediente el “Acta de Recibo Parcial de Obra No. 10”, cuyo valor ($662.259.816) sustentó las pretensiones de la demanda por actividades de obra ejecutadas y pendientes de pago.
Tampoco halló facturas o cuentas de cobro radicadas y no pagadas por el INVIAS. A través del acta de entrega y recibo definitivo de obra “suscrita por parte de la Interventoría”, encontró que el “valor total ejecutado por el contratista corresponde a la suma de $2.048.917.138, valor que coincide con el valor de las 9 Actas de Recibo Parcial de Obra […] con una diferencia de $6.250.248 y que de acuerdo con la primera de las actas citadas corresponde al Acta No. 10, no obstante, la misma no se aportó al plenario a efectos de constatar la realización de las actividades allí descritas”.
Por lo tanto, como el INVIAS no adeudaba sumas de dinero al demandante, el fallo concluyó que debía “liquidarse en cero el contrato de obra objeto del presente medio de control”. Recurso de apelación 29. El INVIAS apeló el fallo de primera instancia, a través de escrito10 allegado el 8 de abril de 2024. 30. Cuestionó la decisión de liquidar “en cero” el contrato de obra celebrado con la UT, ya que “no se tiene en cuenta la amortización del anticipo” pagado por la entidad a la contratista.
Adujo que, en virtud de lo realmente ejecutado, quedó “sin amortizar un valor de DOCIENTOS DIESCISEIS (sic) MILLONES CIENTO TRES MIL SEICIENTOS (sic) VEINTICINCO PESOS ($ 216.103.625,oo)”. 31. Por otra parte, reprochó la denegación de las súplicas de la demanda, porque el Tribunal no se “pronunció sobre la fijación del litigio”, conforme a la cual debía dilucidarse si hubo incumplimiento contractual de la UT.
A su juicio, era evidente la infracción de lo pactado por parte de la contratista y, aunque el a quo denegó la pretensión que buscaba declarar la no responsabilidad de la contratista, el juzgador debió determinar de forma explícita que la actora sí desconoció las obligaciones surgidas del contrato de obra. Además, rememoró que la razón esgrimida por la entidad para declarar la terminación del procedimiento administrativo sancionatorio consistió en que la decisión definitiva del incumplimiento contractual debía ser proferida por la jurisdicción de lo 10 Índice SAMAI primera instancia núm. 36.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 8 contencioso administrativo, en razón de la demanda presentada por COLMUCOOP. Trámite en segunda instancia 32.
Con auto del 8 de julio de 2024, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación presentado por la demandada11. En esta instancia, no hubo pronunciamientos de las partes y el agente del Ministerio Público guardó silencio. 33. El 6 de agosto de 2024, la abogada Yenifer Cuéllar Montenegro allegó poder otorgado por el señor Gustavo Mosquera Charry, quien invocó la calidad de representante legal de la demandante, la cual fue reconocida desde la primera instancia12. 34.
El 12 de agosto de 2024 el expediente ingresó al Despacho, para dictar sentencia13. CONSIDERACIONES Jurisdicción y competencia14 35. La Jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer del presente proceso judicial15, por tratarse de una controversia derivada de un contrato16 celebrado por el INVIAS, un establecimiento público17 regido, en este caso particular, por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública 11 Índice SAMAI segunda instancia núm. 5.
En dicho proveído, se aceptó la renuncia de poder allegada por la apoderada de la parte accionante, y se emitió requerimiento a dicho extremo para que designara un nuevo profesional del derecho para su representación. 12 Índice SAMAI segunda instancia núm. 15. La Sala reconocerá personería adjetiva a la mencionada profesional del derecho, toda vez que el acto de apoderamiento, remitido mediante mensaje de datos, reúne los requisitos legales previstos en el artículo 74 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012, CGP), y en el artículo 5 de la Ley 2213 de 2022. 13 Índice SAMAI segunda instancia núm. 16. 14 La demanda fue presentada el 13 de febrero de 2018.
En ese sentido, resultan aplicables las reglas de competencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 – CPACA) sin la reforma que, sobre este aspecto, dispuso la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, porque, de acuerdo con el artículo 86 de la norma citada, las modificaciones en materia de competencias “se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicación de esta ley”.
Ello no impide que el estudio del recurso sea efectuado en virtud de esta última norma, en cuyo artículo 86 se prevé que “los recursos interpuestos (…) se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos”, en atención a que la alzada fue presentada en vigencia de esta ley. 15 CPACA – Artículo 104, inciso primero: “DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (Se subraya). 16 Ley 80 de 1993 – Artículo 75: “DEL JUEZ COMPETENTE.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”. 17 Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992 – Artículo 52: “REESTRUCTURACION DEL FONDO VIAL NACIONAL COMO EL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS.- Reestructúrase el Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.” Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 9 (EGCAP)18.
Además, esta Sala de Subsección es competente porque decide el recurso de apelación interpuesto en contra de una sentencia proferida por un Tribunal Administrativo19, en el marco del medio de control de controversias contractuales, y en un asunto que deberá ser decidido por esta Corporación en segunda instancia en virtud de su cuantía20.
Ejercicio oportuno de la acción 36. El artículo 164, numeral 2, literal j) del CPACA ordena que la demanda de controversias contractuales debe presentarse dentro de los dos (2) años contabilizados a partir de los motivos de hecho o de derecho que dan lugar a la reclamación. Los apartados i) a v) de esta norma disponen circunstancias especiales para el cómputo del término, dentro de las que se enuncia aquella en que el contrato requiere de liquidación y esta no ha sido practicada de mutuo acuerdo o por la Administración de forma unilateral. 37.
El plazo original del contrato21 núm. 0881 del 24 de junio de 2016 era, de acuerdo con la cláusula cuarta, de 4 meses a partir de la orden de iniciación, que fue impartida el 25 de julio de 2016 por el entonces subdirector encargado de la Red Nacional de Carreteras del INVIAS22. Las partes prorrogaron el término de ejecución hasta el 9 de mayo de 201723.
No obstante, el 8 de mayo de 2017 suspendieron el contrato24, y dispusieron su reanudación el día 22 del mismo mes y año25. Conforme a estos dos últimos actos, el vencimiento se produjo el 23 de mayo de 2017. 18 Ley 80 de 1993 – Artículo 2: “DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: // 1o.
Se denominan entidades estatales: // a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”.
(Se subraya). 19 CPACA. Artículo 150, inciso primero: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.” 20 CPACA.
Artículo 152, numeral 5: “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
La demanda fijó la cuantía en la suma de seiscientos sesenta y dos millones doscientos cincuenta y nueve mil ochocientos dieciséis pesos ($ 662.259.816), cifra que superó el tope indicado para el año en que se presentó la demanda (2018): trescientos noventa millones seiscientos veintiún mil pesos ($ 390.621.000). 21 Índice SAMAI primera instancia núm. 29.
Archivo: “3_ED_003ANEXOSDELADE(.pdf)”, f. 3-7. 22 Oficio SRN 34755, en: ibid. f. 26. 23 Contratos adicionales 1 a 5, en: ibid. f. 11-16, 18 y 19. 24 Acta de suspensión o ampliación de la suspensión contrato de obra, en: ibid. f. 193 25 Acta de reanudación contrato de obra, en: ibid. f. 194. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 10 38.
Según lo pactado en la cláusula novena, el contrato sería liquidado según lo ordenado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, y el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012. Empero, no está acreditado que las partes o, en su defecto, el INVIAS hayan adelantado esta labor. Por lo tanto, el término bienal debe computarse de acuerdo con el ordinal v) del artículo 164, núm. 2, literal j) del CPACA, esto es, luego del plazo dispuesto para adelantar la liquidación bilateral (4 meses) y unilateral (2 meses), contado, en este caso, a partir de la expiración del plazo de ejecución contractual. 39.
Bajo este razonamiento, se colige que la demanda fue oportuna, toda vez que se presentó antes del 24 de noviembre de 2019, fecha en que habrían vencido los dos años para presentar la reclamación en término, conforme a la ley26. Legitimación en la causa 40. Ambas partes cuentan con legitimación en la causa dentro del presente asunto. La entidad demandada, aquí apelante, lo está por pasiva al ser parte del contrato núm. 0881 de 2016 con la UT.
Por otro lado, en la variante activa, COLMUCOOP cuenta con este atributo, en tanto formó parte de la UT contratista, por lo que podía formular las controversias relativas al negocio anteriormente mencionado27. Esta posibilidad ha sido reiterada por esta Subsección al señalar que “los integrantes de una unión temporal pueden, como siempre lo han podido hacer (…) si así lo deciden y siempre que para ello satisfagan los requisitos y presupuestos exigidos en las normas vigentes, comparecer individualmente a los procesos judiciales relacionados con la actividad contractual del Estado”28. 41.
Ahora bien, de cara a lo anterior, se ha indicado igualmente que, “en el caso de las uniones temporales que pretendan discutir asuntos derivados de la actividad precontractual y contractual de la Administración, cualquiera de las partes que las integran pueden ejercer su derecho de acción de manera independiente y, además, en razón de las particularidades de cada asunto, el juez valorará si los demás integrantes de la forma asociativa deben acudir al proceso en calidad de litisconsortes necesarios u ostentan la categoría de litisconsortes facultativos”29. 42.
Cabe reiterar que, en el transcurso del proceso, el otro integrante de la UT, Miguel Ángel Valderrama Medina, admitió ser excluido de este trámite judicial a través de su apoderado30. Además, el Tribunal determinó que no era necesario 26 La oportunidad en la presentación de la demanda se ve reforzada, además, en el hecho de que el término de caducidad fue suspendido entre el 1 de septiembre y el 1 de diciembre de 2017, en virtud al trámite de conciliación extrajudicial convocado por la parte demandante, y adelantado ante la Procuraduría 23 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cúcuta.
(Acta de no acuerdo del 2 de febrero de 2018, en: ibid. f. 1 y 2). 27 Alternativa válida y reconocida de forma unificada por la jurisprudencia de la Sección para ser parte de procesos judiciales. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Sala Plena. Sentencia del 25 de septiembre de 2013. Rad. 25000-23-26-000-1997-03930- 01(19933).
C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2021, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. Rad.: 76001-23-31-000-2004-05155-01 (51.363) 29 Ibid. 30 Párrafo 10 de esta providencia. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 11 vincular a esta persona31, mediante auto que fue conocido por el mismo abogado que procuró sus intereses y los de la actora, en el que el a quo destacó que, conforme a la jurisprudencia de esta Sección, los miembros que conforman las uniones temporales pueden acudir de manera individual al proceso32. 43.
En ese contexto, la comparecencia de COLMUCOOP, únicamente, en el extremo activo, permite a esta jurisdicción fallar de fondo, porque fue el propio integrante del esquema asociativo quien decidió apartarse voluntariamente del asunto y, por ende, de las resultas del proceso, como consecuencia de lo manifestado a través de su apoderado judicial en la subsanación de la demanda. 44.
En síntesis, COLMUCOOP se encuentra legitimada por activa y su sola comparecencia es suficiente para estudiar de fondo la controversia, por lo especialmente acontecido durante este trámite judicial. Sobre los cargos de la apelación 45. En esta instancia, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre los reparos concretos presentados en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia, por lo que los demás aspectos, diferentes a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa33.
Como lo ha enfatizado la jurisprudencia de esta Subsección, la competencia del juzgador de segunda instancia se encuentra enmarcada por los cargos que el apelante interpone en contra de la decisión recurrida, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 328 del CGP34, los cuales han de encontrarse debidamente sustentados para efectos de tenerlos como verdaderos motivos de reproche que permitan deducir el desacierto del fallo del inferior jerárquico35. 46.
Dicho lo anterior, los puntos de desacuerdo contra el fallo de primera instancia que expresó el INVIAS implican, respectivamente, responder los siguientes problemas jurídicos: (i) si en segunda instancia es posible incluir en la liquidación 31 Párrafo 18 del presente fallo. 32 Sentencia del 24 de octubre de 2018. Rad. 25000-23-26-000-2015-01215-01(58603).
C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 33 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, consideró: “Si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca).
Expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 34 “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.” 35 Vid. sentencia del 12 de julio de 2024 exp. 13001-23-33-000-2015-00015-01 (70.692), C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 12 las sumas del anticipo que, según la apelante, no fueron amortizadas36, y (ii) si el incumplimiento contractual de la UT formó parte del asunto a decidir y, por tanto, si debía ser declarado en la sentencia. Ambos cuestionamientos serán contestados negativamente por estos motivos: 47.
En cuanto al primero de los puntos de protesta contra el fallo apelado, considera esta Sala que no es procedente analizar la existencia de un crédito a favor del demandado cuando ello no fue reclamado oportunamente por dicho extremo procesal si tenía interés en su reconocimiento. Como se vio, el INVIAS impugnó el hecho de que se hubiese liquidado “en cero” el contrato materia de debate, al reclamar el reconocimiento en su favor el valor del anticipo desembolsado y no amortizado por el contratista. 48.
No obstante, si la entidad tenía interés en solicitar la condena al contratista por dicho rubro, debió incluirlo como una pretensión propia e independiente dirigida hacia su contraparte procesal, ejercicio que le correspondía efectuar, dentro de este proceso, bien sea durante el término de traslado del libelo inicial a través de la demanda de reconvención37 (o en un proceso judicial independiente), o formulando la excepción de mérito de compensación38 en la que, afirmando la existencia de un crédito en su favor, hubiese alegado la extinción total o parcial de la obligación derivada de una eventual condena pecuniaria en contra suya39.
De manera que, por fuera de esos escenarios, dicho pedimento se torna extemporáneo e improcedente. 49. En efecto, al introducir una petición novedosa, intentando delinear una excepción o una pretensión en reconvención no propuestas en su debido momento, el recurrente desconoce el ámbito competencial propio del ad quem, que proscribe la modificación tanto de la causa petendi como del petitum de la demanda a través del recurso de apelación, límite que constituye un desarrollo del principio de congruencia. Como lo preceptúa el artículo 281 del CGP: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”, mandato que -por regla- impide al juzgador reconocer prestaciones, montos o condenas diferentes a los consignados en dicho libelo o en el de reconvención, al establecer en forma prístina que: “No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa 36 Párrafo 30 de esta decisión. 37 Como lo ha reconocido esta Subsección, la demanda de reconvención forma parte del derecho de contradicción y de oposición, y es entendida como el “acto procesal de petición mediante el cual el demandado deduce oportunamente contra el actor una acción propia, independiente o conexa con la acción que es materia de la demanda, a fin de que ambas sean sustanciadas y decididas simultáneamente en el mismo proceso”: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Auto del 25 de octubre de 2019. Rad. 08-001-23-33-001-2015- 00147-01(62581). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 38 Cfr. Código Civil. Artículos 1625, núm. 5; y 1714 a 1716. 39 Configurándose así la denominada compensación judicial. Sobre el tema, ver: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2021. Rad. 25000-23-26-000-2011-00696-01 (48427) C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Párr. 79 a 82. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 13 diferente a la invocada en esta” (entiéndase, igualmente, la que pueda presentar el demandado en contra de su opositor). 50.
En ese orden de ideas, si la entidad tenía la intención de que la Jurisdicción emitiera un pronunciamiento atinente al anticipo no amortizado por su contraparte, y su consecuente reconocimiento en la liquidación judicial impetrada, debió presentar demanda de reconvención dentro del lapso legalmente establecido para ello, conforme al artículo 177 del CPACA; u oponerse invocando una acreencia susceptible de compensarse ante una posible condena40.
Comoquiera que el INVIAS no empleó ninguna de las mencionadas alternativas de oposición a las pretensiones de su contraparte procesal, sus ruegos no son de recibo en esta instancia. 51. Respecto al segundo disenso, relativo a la omisión del Tribunal en estudiar el incumplimiento de la UT41, en los términos determinados en la audiencia inicial42, lo cierto es que en este aspecto el fallo sí se atuvo a la pretensión segunda de la demanda, y la analizó de fondo para concluir que la declaración solicitada por la actora no era procedente43. 52.
Adicionalmente, la etapa de fijación del litigio no está legalmente diseñada para exponer hechos, incluir pretensiones o proponer excepciones que no fueron planteadas a través de los actos procesales destinados para ello (demanda - principal o de reconvención- y contestación), sino para delimitar el objeto del proceso, estructurar provisoriamente el problema jurídico a resolver44, y depurar las cuestiones fácticas que deberán resolverse a lo largo del trámite45. 40 En ese sentido, recientemente la Sala sostuvo que: “si bien la parte demandante solicitó la liquidación judicial del contrato, dicha pretensión no tenía la vocación de reconocer saldos a favor de la parte demandada, salvo que se presentara una demanda de reconvención, de conformidad con las consideraciones expuestas en precedencia”.
Además, expresó que “la contestación de la demanda y la demanda de reconvención persiguen finalidades distintas. La primera tiene como objetivo enervar las pretensiones elevadas en contra de la parte demandada, mientras que la segunda busca que se reconozcan pretensiones autónomas a favor de la parte inicialmente demandada”: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 30 de agosto de 2024. Rad. 25000-23-36-000-2013-01387-02 (61597). C.P. María Adriana Marín. 41 Párrafo 31 de esta providencia. 42 Párrafo 19 de la presente sentencia. 43 Párrafo 26 de este fallo. 44 “En ese orden de ideas, para la Sala, el problema jurídico que se estructura en la audiencia inicial sirve como parámetro para determinar cuáles de los medios de convicción solicitados por las partes resultan conducentes, pertinentes y útiles, sin que pueda convertirse en una camisa de fuerza para el juez al proferir la decisión que en derecho corresponda. […] Lo anterior, reafirma la postura de que la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial tiene un carácter provisional, razón por la que, en la sentencia se debe estructurar el problema jurídico que tenga en cuenta las pruebas legal y oportunamente recaudadas, los argumentos expuestos por las partes y la línea jurisprudencial aplicable al caso concreto, cumpliendo así con el principio de consonancia que debe existir entre la sentencia y el libelo introductorio. // Así las cosas, la fijación del litigio no constituye una camisa de fuerza para el operador judicial, pues en aras de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, el juez se encuentra facultado para determinar si la decisión debe limitarse al problema jurídico planteado en la audiencia inicial o si este debe ser ampliado.”: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Rad. 18001-23-33-000-2013-00151-02(64564). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 45 “La fijación del objeto de la litis no es una liberalidad del funcionario judicial sino una etapa en la que las partes determinan con precisión las cuestiones de hecho que serán materia del debate Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 14 53.
De esta manera, la pretensión declaratoria de incumplimiento contractual de la UT, de interés exclusivo para la demandada, debió ser igualmente introducida al pleito a través de una demanda de reconvención. En ese sentido, la Sala se aparta de la consideración de la accionada según la cual “implícitamente debería entenderse que existe responsabilidad de la Unión Temporal VALCOOP y por lo tanto, declarar el incumplimiento de manera explícita”, puesto que, según se desarrolló, dicha declaratoria que, en este contexto, no tiene idéntico tratamiento al de la excepción46, debió solicitarse de manera independiente y expresa.
Tal como se precisó al contestar el primer contrargumento al fallo presentado en el recurso, no es procedente en esta instancia analizar una petición del INVIAS que no fue elevada oportunamente por el medio que el ordenamiento previó para tal efecto, lo cual impone desestimar la impugnación formulada por la entidad. 54. Así las cosas, no hay lugar a acceder a “revocar la sentencia de primera instancia de fecha 07 de marzo de 2014, con el fin de corregir y/o aclarar a liquidación realizada por la corporación, decretar el incumplimiento definitivo del contrato de Obra No. 0881 de 2016”, según lo pedido por la apelante.
Conclusiones 55. En las condiciones previamente analizadas, la Subsección confirmará el fallo de primera instancia, recapitulando que: 56. No pueden plantearse súplicas o hechos novedosos a través del recurso de apelación, porque con ello se vulnera el principio de congruencia. En el evento en que la demandada busque oponerse a la posible condena en su contra arguyendo la existencia de un crédito a su favor, debe proponer la compensación como excepción de mérito.
O, en caso de que le interese plantear sus propios pedimentos, debe acudir a la figura de la demanda de reconvención que viabiliza la formulación de pretensiones como despliegue de su derecho de contradicción. Así, aun cuando la parte demandante haya solicitado la liquidación judicial del contrato debatido, el reconocimiento de saldos a favor de la parte accionada solo procederá si ésta los formula a través de los mencionados instrumentos procesales. 57.
Con la fijación del litigio que se adelanta en la audiencia inicial, no pueden introducirse al proceso hechos o pretensiones que no fueron planteados en los actos procesales de demanda o de contestación a la misma. Su propósito dentro probatorio. En la fijación del litigio se formulan dos especies de cuestiones fácticas: los hechos operativos y los probatorios. // Los hechos operativos son los sucesos que se relacionan con el conflicto jurídico pero no tienen la connotación de litigiosos porque se dan como existentes por las partes, no generan controversia y cumplen la función de contextualizar el entramado fáctico que subyace a las pretensiones. // Los hechos probatorios coinciden con el antecedente o condición prevista en la proposición jurídica y –como son la materia del desacuerdo– determinan el tema de la prueba a partir del cual se elaborarán los enunciados fácticos en que se sustentará la sentencia. // Todo el debate probatorio se circunscribirá a los límites trazados en la fijación del objeto del litigio, por ello una alteración indebida de esos contornos tomaría por sorpresa a las partes y vulneraría su derecho de defensa y contradicción.”: Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil.
Sentencia SC780 del 10 de marzo de 2020. M.P. Ariel Salazar Ramírez. 46 Ver: Sent. 30-ago-24, en cita núm. 43 de este proveído. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 15 del trámite es el de delimitar fáctica y jurídicamente el objeto del juicio, y no el de servir como una ocasión adicional para agregar aquello que no fue solicitado oportunamente.
En tal sentido, si la entidad accionada no pretendió que se declarara el incumplimiento de su cocontratante por medio de las herramientas procesales dispuestas para ello -principalmente, la demanda de reconvención, según lo expuesto-, el señalado ejercicio no podía ser invocado para pretender incluir dicho tópico en el recurso de apelación contra la sentencia. Condena en costas 58.
En observancia del artículo 188 del CPACA (modificado por la Ley 2080 de 2021), así como de los artículos 365 y 366 del CGP aplicables a este proceso contencioso47, se dispondrá la condena en costas en segunda instancia al INVIAS, comoquiera que el recurso de apelación que propuso será resuelto desfavorablemente48. Estas serán liquidadas de forma concentrada por el Tribunal de primera instancia. 59.
En cuanto a las agencias en derecho pertenecientes a esta instancia, según las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201649, vigente para la fecha de presentación de la demanda, la Sala fijará por este concepto la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente al momento de esta providencia, como consecuencia de la vigilancia que la parte actora, a través de apoderada judicial, debió realizar al trámite de la segunda instancia del proceso. 60.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia al demandado apelante Instituto Nacional de Vías -INVIAS, las cuales serán liquidadas de forma concentrada por el Tribunal de primera instancia. Por concepto de agencias en derecho de esta instancia, en favor de la accionante, se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 47 CPACA, artículo 306. 48 Según el artículo 365, numeral 1, del CGP, deberá condenarse en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto” (Se destaca). 49 Conforme al artículo 1 del Acuerdo, este “regula las tarifas para efectos de la fijación de agencias en derecho y se aplica a los procesos […] de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Según el artículo 3 de dicha normativa, cuando “se trate de la segunda instancia […] las tarifas se establecen en salarios mínimos legales mensuales vigentes”; y conforme al artículo 5, numeral 1, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia corresponden al margen comprendido entre 1 y 6 S.M.L.M.V. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00049-01 (71.271) Demandante: Administración Pública Cooperativa de Municipios de Colombia “COLMUCOOP” Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVIAS Referencia: Controversias contractuales 16 TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Yenifer Cuéllar Montenegro, identificada con cédula de ciudadanía 1.075.220.042 y tarjeta profesional 194053, como apoderada judicial de la demandante, en los términos del mandato que obra en el expediente.
CUARTO: DEVOLVER, por Secretaría, el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF