CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Luis Eduardo Forero Molano Tema: pensión gracia – demanda contra el acto de reconocimiento y reliquidación. Subtema 1.
Requisito del tiempo laborado en plazas del orden departamental, municipal o distrital. Subtema 2. Presunción de buena fe. Devolución de dineros. Subtema 3. Condena en costas. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A el 29 de septiembre de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Síntesis del caso La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) solicitó la nulidad del acto administrativo por medio del cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) le reconoció una pensión gracia al señor Luis Eduardo Forero Molano, toda vez que, contrario a lo indicado por este, no prestó sus servicios en calidad de docente territorial - nacionalizado por más de 20 años, inclusive, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A declaró la nulidad del acto acusado, pero negó la petición de reintegro de las sumas pagadas con ocasión de él. En consecuencia, el demandado apeló la decisión con fundamento en que las pruebas dan cuenta de que el tiempo laborado obedeció a vinculaciones del orden territorial – nacionalizado.
Por su parte, la demandante solicitó revocar Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 2 parcialmente la decisión, a efectos de que se acceda al restablecimiento del derecho y se ordene la devolución de los dineros pagados. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, en la medida en que se encuentra acreditado que el tiempo de servicio docente del señor Forero Molano fue a partir de una vinculación nacional, por lo que no tiene derecho a la pensión gracia. Sin embargo, no se desvirtúa que haya recibido las mesadas correspondientes de buena fe, por lo que no es procedente su devolución. 2.
Antecedentes 2.1. La demanda 1. La UGPP, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 23 de septiembre de 20151, en contra del señor Luis Eduardo Forero Molano, con las siguientes pretensiones: a. Se declare la nulidad de la Resolución 36314 del 28 de julio de 2006, por medio de la cual CAJANAL reconoció una pensión gracia, en cumplimiento de un fallo de tutela. b. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al demandado pagar o reintegrar a favor de la demandante, todas las sumas de dinero canceladas de manera indebida. 2.1.1.
Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 3. La parte accionante indicó que el señor Luis Eduardo Forero Molano nació el 13 de octubre de 1949 y que prestó sus servicios docentes desde el 3 de marzo de 1971 hasta el 8 de marzo de 2002, por nombramiento que se hiciera a través de la Resolución 1068 de 1971, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. 4.
De acuerdo con lo anterior, CAJANAL, en un principio, negó el reconocimiento de la pensión gracia, a través de las resoluciones 34712 del 31 de diciembre de 2002, 09807 del 28 de mayo de 2003 y 001597 del 3 de marzo de 2004, las dos últimas que resolvieron los recursos de reposición y de apelación, respectivamente, interpuestos contra la primera. 5.
En cumplimiento del fallo de tutela –múltiple– del 16 de junio de 2006, expedido por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, mediante la Resolución 36314 del 28 de julio de 2006, CAJANAL reconoció la pensión gracia en favor de Forero Molano, efectiva desde el 13 de octubre de 1999. 1 Samai, Tribunal, índice 00134, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 134, 121ED, pp.70.
Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 3 2.1.2. Normas violadas y concepto de violación 6. En la demanda se citan las siguientes normas como vulneradas: • Ley 114 de 1913. • Ley 116 de 1928. • Ley 37 de 1933. 7. La parte demandante transcribió apartes de la normativa y de la jurisprudencia de esta corporación relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia, para concluir que CAJANAL le reconoció de manera errada dicha pensión al demandado, pues, desde el 3 de marzo de 1971 hasta el 8 de marzo de 2002, su vinculación fue del orden nacional, según consta en las diferentes certificaciones aportadas al expediente administrativo. 2.2.
Contestación de la demanda 8. La parte demandada, a través de curador ad litem, se pronunció frente a las pretensiones de la demanda2. Sostuvo que al proceso no fue allegada la Resolución 1068 de 1971, que es la única prueba para establecer el tipo de vinculación del docente, esto es, departamental, municipal, distrital, nacionalizada o nacional, razón por la que, a su juicio, la accionante no desvirtúa la presunción de legalidad del acto acusado. 2.3.
Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia del 29 de septiembre de 20253, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
PRIMERO. – DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 36314 del 28 de julio de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor del señor Luis Eduardo Forero Molano, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP que, mediante acto administrativo debidamente motivado, excluya de la nómina de pensionados al señor Luis Eduardo Forero Molano, identificado con cédula de ciudadanía 19.090.189 de Bogotá D.C., y adopte las medidas administrativas para tal fin, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
TERCERO. – REMITIR copia de la presente providencia al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, FOMAG, para lo de su 2 Samai, Tribunal, índice 00134, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 134, 121ED, pp.223 Y 224. 3 Samai, Tribunal, índice 00135, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 135, 122_SENTENCIA. Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 4 competencia.
CUARTO. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. – Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO. – En firme la presente decisión, archívese el expediente. 10. Indicó que, contrario a lo manifestado por la parte demandada, respecto de la insuficiencia de material probatorio para sustentar las pretensiones de la demanda, al proceso fueron allegadas diferentes documentales, tales como el acto de posesión y de traslado y certificaciones que dan cuenta que la vinculación docente de Luis Eduardo Forero Molano fue del orden nacional, desde el 3 de marzo de 1971, como docente en la Escuela Industrial de Santa Marta, trasladado a partir del 12 de marzo de 1973 hasta el 9 de diciembre de 2014 –fecha de su retiro– al Instituto Industrial Piloto de Bogotá, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, por lo que para el momento en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia no contaba con 20 años de servicio territorial – nacionalizado.
En consecuencia, el acto demandado estaba viciado de nulidad. 11. A pesar de lo anterior, sostuvo que no era procedente ordenar el reintegro de las sumas pagadas al accionado, toda vez que no se probó la mala fe o actuaciones dolosas dirigidas a obtener el reconocimiento pensional. 2.4. Recursos de apelación 12. El demandado, mediante curador ad litem, interpuso recurso de apelación4 para que se revoque la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes razonamientos: 13.
La sentencia de primera instancia incurrió en indebida valoración probatoria, puesto que se le dio credibilidad a una certificación que indica que la vinculación docente fue nacional, aunque no es suficiente para acreditar el vínculo. 14. Además, el traslado que se hizo al Instituto Técnico Industrial Piloto de Bogotá, tal como consta en las pruebas obrantes en el plenario, lo fue sin escalafón nacional, por lo que queda la duda si el docente tuvo vinculación nacional o, por el contrario, fue nacionalizado – territorial, máxime que dicho instituto pasó a ser administrado por el Distrito Capital de Bogotá D.C. desde 1991. 2.5.
Apelación adhesiva 15. La UGPP, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación por adhesión5, con fundamento en lo siguiente: 4 Samai, Tribunal, índice 00138, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 138, 125_MEMORIALWEB. 5 Samai, Tribunal, índice 00140, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 140, 127_MEMORIALWEB_RECURSO. Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 5 16.
En la sentencia de primera instancia se incurrió en error al negarse el restablecimiento del derecho, específicamente la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia. 17. Sostuvo que es procedente el reintegro de los dineros indebidamente pagados, pues, contrario a lo indicado por el juez de primera instancia, la parte demandada actuó con mala fe al oponerse a las pretensiones de la demanda, obligando a la UGPP a desplegar un número significativo de actuaciones administrativas y judiciales para ejercer la presente acción, que tiene incidencia en la congestión de procesos ante la Rama Judicial.
La demandante estima que tales circunstancias son constitutivas de mala fe. 2.6. Trámite procesal en segunda instancia 18. Mediante auto del 6 de febrero de 20266, el despacho ponente admitió el recurso de apelación y la apelación adhesiva, según lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y el parágrafo 3 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 19. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 20.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en la apelación adhesiva contra el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y debido a la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 3287 del Código General del Proceso (CGP), corresponde a la Sala definir si: 21.
¿El demandado cuenta con el tiempo de servicio docente de 20 años con vinculación territorial o nacionalizada, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia? 6 Samai, índice 00005, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 5, 4_AUTOQUEADMITE. 7 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 6 22. En el evento de resultar negativa la respuesta al anterior interrogante, ¿hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida al demandado? 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1.
La pensión gracia 23. La pensión de jubilación gracia fue establecida por la Ley 114 de 19138, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que desempeñen el empleo con honradez y consagración y no se reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional. 24.
La Ley 116 de 19289 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, por lo que se equiparó la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 25.
Posteriormente, la Ley 37 de 193310 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 26. Por su parte, la Ley 91 de 198911, en el artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, señala textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 27. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1. ° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: 8 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 7 - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1012 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 28.
La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso– Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199713, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 29.
La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201814, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: 12 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011- S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 8 Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 30.
La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la Nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.
En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales […], una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales […]. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal16; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 16 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.
Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 9 suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar […]. 31. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.
No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.4. Hechos probados 32. Las pruebas aportadas que dan cuenta de los siguientes hechos: - Acto que reconoció la pensión gracia 33. Obra la copia de la Resolución 36314 del 28 de julio de 200617, que da cuenta que, en cumplimiento del fallo de tutela del 16 de junio de 2006, dictado por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del demandado. - Edad 34.
Para reconocer el derecho pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años. En el caso concreto, el señor Luis Eduardo Forero Molano nació el 13 de octubre de 1949, según copia de su cédula de ciudadanía18. En consecuencia, cumplió la edad de 50 años el 13 de octubre de 1999. - Vinculación docente 35. Obra la constancia de julio19 de 200220, expedida por la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., que da cuenta de que Luis Eduardo Forero Molano figuraba en la nómina del programa de planteles nacionales como docente con grado de escalafón 14 «NACIONAL», nombrado por el Decreto 1068 de 1971, a partir del 3 de marzo de 1971, y que para la época de expedición de la constancia se encontraba activo. 36.
Adicionalmente, en esa constancia, en el acápite de observaciones se incluyó 17 Samai, Tribunal, índice 00134, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 134, 121ED, pp.55 A 56. 18 Samai, Tribunal, índice 00134, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 134, 121ED, pp.68. 19 No se evidencia con claridad de que día es la constancia. 20 Samai, Tribunal, índice 00134, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 134, 121ED, pp.66.
Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 10 la siguiente anotación: «RESOLUCIÓN 1474/73 TRASLADADO COMO PROFESOR DE ENSEÑANZA SECUNDARIA DE LA ESCUELA INDUSTRIAL DE SANTA MARTA MAGDALENA A IGUAL CARGO AL INSTITUTO INDUSTRIAL PILOTO DE BOGOTA A PARTIR DEL 13/03/73». 37.
Según el acta del 30 de marzo de 197121, el señor Luis Eduardo Forero Molano compareció a la Secretaría de Educación del Magdalena para tomar posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria, para el que había sido designado por la Resolución 1068 de 1971 del Ministerio de Educación Nacional. 38. Se encuentra la Resolución 1474 del 5 de marzo de 197322, a través de la cual el Ministerio de Educación Nacional trasladó al demandado de la Escuela Industrial de Santa Marta (Magdalena) al Instituto Industrial Piloto de Bogotá. 39.
Obra copia del acta de posesión del 12 de marzo de 197323, en la que consta que ese día Luis Eduardo Forero Molano se presentó al despacho del ministro de educación nacional a fin de tomar posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria, sin escalafón, de la Escuela Industrial de Santa Marta (Magdalena) al Instituto Industrial Piloto de Bogotá, en virtud de la Resolución 1474 del 5 de marzo de 1973. 40.
De la copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá del 24 de octubre de 202424 se tiene que: (a) el demandado fue nombrado en propiedad por Resolución 1068 del 22 de marzo de 1971, posesionado el 3 de marzo de 1971, para prestar sus servicios en Santa Marta; (b) luego, en virtud de la Resolución 1474 del 5 de marzo de 1973, fue trasladado al Instituto Técnico Industrial Piloto desde el 12 de marzo de 1973 al 23 de febrero de 2015, cuando fue retirado del servicio por retiro forzoso, en cumplimiento de la Resolución 14030 del 9 de diciembre de 2014.
También da cuenta la referida certificación que los servicios fueron prestados de forma continua y que la vinculación fue del orden nacional. 3.5. Caso concreto 3.5.1. Resolución del primer problema jurídico 41. Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, se recuerda que para demostrar la calidad de docente, de acuerdo con la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, se requiere: a) la copia de los actos administrativos donde conste el 21 Samai, Tribunal, índice 00116, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 116, 90_RECIBEMEMORIAL, pp.5. 22 Samai, Tribunal, índice 00117, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 117, 93_RECIBEMEMORIAL. 23 Samai, Tribunal, índice 00134, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 113, 121ED, pp.82. 24 Samai, Tribunal, índice 00114, ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 114, 85_MEMORIALWEB.
Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 11 vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales; o b) también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 42.
Es así como para la Sala los actos en los que verifica el vínculo, así como las certificaciones expedidas por la autoridad nominadora tienen pleno valor probatorio documental para acreditar el ejercicio docente, en este caso, del señor Luis Eduardo Forero Molano. 43. Además, el artículo 246 del Código General del Proceso dispuso que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.
Y, según jurisprudencia unificada del Consejo de Estado25, las copias simples tienen el mismo valor probatorio que el original si no son tachadas de falsas por la contraparte. 44. En ese orden, como no se evidencia normativa alguna que exija, para el reconocimiento de una pensión gracia, la presentación en original de los actos de nombramiento ni de las certificaciones que dan cuenta del tipo de vinculación docente, y tampoco se tacharon de falsas las documentales aportadas en copia simple por la demandante a este proceso, es válido darles valor probatorio a los documentos referidos párrafos atrás. 45.
A la luz de las anteriores consideraciones, de las pruebas documentales enunciadas en el acápite de hechos probados, se tiene lo siguiente: 46. Conforme al acta del 30 de marzo de 1971 la parte accionada se presentó a la Secretaría de Educación del Magdalena para tomar posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria, para el que había sido designado por la Resolución 1068 de 1971, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. 47.
Según la constancia de julio de 2002, expedida por la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., Luis Eduardo Forero Molano fue nombrado por Resolución 1068 de 1971, a partir del 3 de marzo de 1971, y para la época de expedición de la constancia se encontraba activo con vinculación nacional. 48. Ahora, mediante la Resolución 1474 del 5 de marzo de 1973, el Ministerio de Educación Nacional trasladó al demandado de la Escuela Industrial de Santa Marta (Magdalena) al Instituto Industrial Piloto de Bogotá, institución educativa en la que desempeñó la labor docente desde el 12 de marzo de 1973 al 23 de febrero de 2015, cuando fue retirado del servicio (por cumplir la edad de retiro), en virtud de la 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, sentencia SU de 30 de septiembre de 2014. radicado 11001-03-15-000-2007-01081-00 (REV).
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Actora: Adriana Gaviria Vargas. Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 12 Resolución 14030 del 9 de diciembre de 2014. 49. De lo anterior da cuenta la copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá del 24 de octubre de 2024, en el que se dijo que el demandado fue nombrado en propiedad por Resolución 1068 del 22 de marzo de 1971, posesionado el 3 de marzo del mismo año, para prestar sus servicios en Santa Marta.
Luego, en virtud de la Resolución 1474 del 5 de marzo de 1973, fue trasladado al Instituto Técnico Industrial Piloto, institución en la que trabajó hasta que fue retirado del servicio. Además, en esa certificación se sostuvo que los servicios fueron prestados con vinculación del orden nacional. 50. Del análisis en conjunto de las documentales, la Sala considera que el accionado ejerció el empleo de docente antes del 31 de diciembre de 1980, mediante una vinculación de carácter nacional, que no resulta válida para el reconocimiento de la pensión gracia, máxime que no obra documento que indique que hubo un nombramiento anterior a esa fecha de carácter territorial o nacionalizado que permita continuar con el estudio de los demás requisitos establecidos para el efecto, de manera tal que no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda. 51.
Lo anterior en la medida que las pruebas relacionadas coinciden en señalar que la vinculación docente tuvo como origen una designación realizada por el Ministerio de Educación Nacional –en virtud de la Resolución 1068 de 1971–, más no proveniente de una autoridad territorial. Asimismo, se corrobora que el peticionario estuvo al amparo de dicha cartera, que por ejemplo fue la que determinó su traslado a la institución en la que finalizó la prestación del servicio docente.
En consonancia con esto, las distintas certificaciones señalan que el señor Forero Molano estuvo en escalafón nacional y que su vinculación fue de la misma naturaleza, sin que se advierta algún otro documento que permita considerar lo contrario, de manera tal que la valoración que realizó el juez de primera instancia fue acertada. 52.
En consecuencia, para la Sala es claro que el acto acusado, por medio del cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela, no está acorde con el ordenamiento jurídico, razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia. 3.5.2. Resolución del segundo problema jurídico 53. Tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas y cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible. 54.
Al respecto, el literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 201126, dispone que: La demanda deberá ser presentada: 26 CPACA. Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 13 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; 55. Expresamente, establece el legislador que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello guardó correspondencia con lo que se había dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 198427, y principalmente con la presunción contenida en el artículo 83 de la Constitución Política. 56.
En tal virtud, para que sea viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública demandante debe centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad de la prestación pensional, sino también, que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se indicó con anterioridad son presumibles. 57.
En otros términos, tratándose del ejercicio del referido medio de control contra actos que versan sobre prestaciones periódicas, no opera de forma automática el consecuencial restablecimiento del derecho, que permite retrotraer las cosas al estado anterior, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe en cuanto a la consecución del derecho inicialmente obtenido. 58.
Descendiendo al caso concreto y valorando los medios de prueba que fueron aducidos de manera regular al proceso, no encuentra la Sala que el demandado al ejercer una acción de tutela, lo cual es legítimo, haya actuado de mala fe frente a CAJANAL para el reconocimiento de la pensión gracia. 59. Vale la pena precisar que el hecho de que la demandante haya adelantado diversas actuaciones para la presentación de esta demanda, y que su resolución exija un esfuerzo de la administración de justicia, son circunstancias de las que no puede inferirse automáticamente que el demandado obró de mala fe para obtener la pensión, que se recuerda, fue producto de un pronunciamiento judicial en sede de tutela, respecto del cual tampoco se suministraron elementos de juicio para considerar que se generó por una actuación mal intencionada y/o desleal del señor Forero Molano. 60.
La misma conclusión se predica del reproche que se realiza de que se haya contestado la demanda, que por el simple hecho de ejercerse no puede calificarse de mala fe, sino en la materialización del derecho a la defensa. 61. Con fundamento en lo anterior, no se evidencia que las sumas percibidas con ocasión del acto acusado sean producto de actuaciones de mala fe imputables a la parte demandada.
En consecuencia, resulta acertado que en primera instancia se 27 CCA. Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 14 haya negado el restablecimiento del derecho. 3.5.3. De la condena en costas 62. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso bajo estudio a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 3.6. Conclusión 63. La Sala concluye que el acto acusado no está acorde con el ordenamiento jurídico, pues el requisito de los 20 años de servicio en plazas territoriales y nacionalizadas no se cumplió. No obstante, no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas con ocasión de aquel, en la medida que no se acreditó que el demandado haya obtenido la pensión gracia de mala fe.
Finalmente, tampoco se advierte del análisis de la conducta de la parte vencida, razón alguna para condenarla en costas. 64. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 28 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (a) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(b) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (c) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(d) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (e) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, exp. 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2015-04834-01 (3362-2025) Demandante: UGPP Demandado: Luis Eduardo Forero Molano 15 Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx