25000234100020170107201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Demandante: Sociedad de Cirugía de Bogotá - Hospital San José Demandada: Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom E.I.C.E.1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 1.° de marzo de 2018, por medio del cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La Sociedad de Cirugía de Bogotá - Hospital San José presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, con fundamento en las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Decrétese la nulidad de la Resolución No. AL 11709 de 29 de agosto de 2016 frente a las facturas que no fueron reconocidas dentro de la acreencia presentada por mi poderdante. 1 Caprecom EICE fue liquidada, según consta en el acta final del proceso liquidatorio, expedida por el liquidador de dicha entidad el 7 de enero de 2017.

Información obtenida de la página oficial del PAR Caprecom liquidado: https://parcaprecom.com.co/. 2 Por intermedio de apoderada el 5 de julio de 2017 (Cfr. Folio 1). 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Decrétese la nulidad de la Resolución AL 14558 de 29 de noviembre de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición presentado.

TERCERO: Ordénese al agente liquidador emitir una nueva Resolución en la que se reconozca a la entidad demandante la totalidad de la acreencia contenida en la reclamación N°A31 00862 por valor de MIL OCHOCIENTOS VEINTICINCO MILLONES SETECIENTOS CINCO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS ($1.825.705.648) […]”. Actuación procesal en primera instancia 2.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto proferido el 1.° de marzo de 2018, rechazó de plano la demanda por considerar que a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom E.I.C.E. no le asistía legitimación en la causa por pasiva por encontrarse extinta y, en esa medida, determinó que no existía un contradictor en el cual se pudiera establecer la relación jurídico procesal para darle trámite a un proceso que finalizara con sentencia que resolviera de fondo el asunto.

Recurso de apelación y sus fundamentos 3. La parte demandante, mediante escrito radicado el 8 de marzo de 20184, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en que el Tribunal erró al rechazar de plano la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que esta causal no está establecida en el artículo 169 de la Ley 1437.

Asimismo, indicó lo siguiente: “[…] Se debe tener presente que el acto mediante el cual se suprimió Caprecom como EPS fue un simple acto formal que dio a conocer que esta institución no seguiría prestando los servicios de salud ni seguiría a cargo de los afiliados y los gastos que estos generan por la prestación de servicios de urgencias pero con este acto no hay una liquidación real y material de la persona jurídica. puesto que esto solo se da en el momento en que se agotan por completo las relaciones jurídicas existentes y por supuesto este no es el caso ya que como se manifestó en la demanda EL HOSPITAL SAN JOSÉ está en total desacuerdo con las resoluciones que calificaron y graduaron su acreencia por tal motivo no existe, un cierre frente a los inconformismos que manifestó el Hospital en todo el trascurso del proceso liquidatario y del cual se allegaron pruebas, por lo ya expuesto se insiste que no se ha culminado con la relación jurídica entre las entidades intervinientes en el presente proceso.

Es así que la ley que suprimió a Caprecom limita como tal al liquidador para que adquiera nuevas obligaciones pero esta ley no eximió al agente liquidador de responder por las obligaciones que se adquirieron previamente con la EPS es tal el caso que el debió evaluar cada una de estas obligaciones y realizo una auditoría (sic) frente a las mismas para corroborar la existencia de cada una de estas y que se hubieran dado antes de que se ordenara la liquidación de la entidad por tal motivo es que la entidad en liquidación debe responder por cada uno de los actos 4 Cfr. folios 46 a 48 3 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promovidos durante su liquidación y no puede pretender que sus obligaciones desaparezcan o se extingan simplemente por que la EPS ya no tiene personería jurídica porque esto sería vulnerar el derecho a la administración de justicia a los acreedores que no estén de acuerdo con los actos proferidos y busquen la nulidad de los mismos.

No se puede pretender que con la extinción de la persona jurídica también se extingan las obligaciones de la entidad liquidada o el liquidador puesto que es necesario tener presente el artículo 256 del Código de Comercio establece un término de prescripción de cinco años frente a las actuaciones de los liquidadores contados a partir de la fecha de aprobación de la cuenta final, es así que la entidad demandada se encuentra dentro de los términos para solicitar la nulidad de los mismos y aún más importante la entidad liquidada o mejor dicho su liquidador aún se encuentra obligado a rendir cuentas sobre los actos proferidos durante su ejercicio.

De igual manera se debe tener presente que el ARTÍCULO 295. RÉGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y A CONTRALOR no informa que una vez deje de existir la persona jurídica no se pueda como tal demandar los actos proferidos por el agente liquidador no informa que a partir de la extinción de la persona jurídica se pierde toda posibilidad de exigir ante lo contencioso administrativo la nulidad de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador […]”.

II. CONSIDERACIONES 4. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo del rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el procedimiento previsto para la liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom E.I.C.E; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia 5. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 9 de noviembre de 2017 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 6. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación. 4 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 9 de noviembre de 2017 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 8. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, era procedente rechazar de plano la demanda por considerar falta de legitimación en la causa por pasiva y, por lo tanto, si se confirma, modifica y/o revoca el auto por medio del cual se rechazó la demanda. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 9.

Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 10. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las tres (3) situaciones enunciadas, esto es, que hubiere operado la caducidad del medio de control; que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto y que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el procedimiento previsto para la liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud 11. Vistos los artículos: i) 48, 49, 189 numeral 22 y 365 de la Constitución Política de Colombia; ii) 13 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19985; iii) 3.° del Decreto 1259 de 20 de junio de 19946. 12.

Dicha normativa señala que: i) es obligación del Estado Colombiano garantizar para todos los habitantes del territorio nacional el derecho a la Seguridad Social; ii) al Estado le corresponde delimitar las políticas para la prestación de dicho servicio ya que se trata de una finalidad inherente al modelo adoptado en la Constitución Política de 1991; y iii) el servicio de seguridad social podrá ser prestado por los particulares. 5 “ARTÍCULO 13.

Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.”. 6 Por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud. 5 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

El control, inspección y vigilancia sobre la prestación del servicio de salud le compete al Presidente de la República, función que podrá ser delegada, entre otras, a las superintendencias de conformidad con lo señalado en el artículo 13 de la Ley 489, en este caso, dicha función fue delegada a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del artículo 3.° del Decreto 1259 de 1994. 14.

Vistos los artículos i) 1.º del Decreto 1015 de 24 de mayo de 20027; ii) 1.º del Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002, sobre la facultad conferida a la Superintendencia Nacional de Salud para, en los respectivos casos, aplicar a las Entidades Promotoras de Salud la figura de la intervención forzosa administrativa, la cual puede ser con la finalidad de liquidación; iii) 6.º del Decreto 506 de 25 de febrero de 20058, sobre el procedimiento para desarrollar la intervención forzosa administrativa con fines de liquidación, señala que las medidas cautelares y la toma de posesión se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 15.

Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, en que caso de que así lo determine y con el fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud y los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tomar posesión de las entidades vigiladas que cumplen funciones de EPS, de cualquier naturaleza, con el fin de administrarlas o liquidarlas. 16.

Vistos los artículos: i) 295 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero9, sobre régimen de control que debe desplegar en el proceso de liquidación forzosa, el que, para el caso del sector salud corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. 17. De la normativa citada, se desprende que un particular llamado “liquidador”, por mandato legal, desarrolla funciones públicas administrativas transitorias.

Las decisiones que expide producto del desarrollo de esas funciones tienen el carácter de actos administrativos, es decir, que las decisiones del liquidador en los términos expuestos gozan de los atributos de este tipo de actos, entre las cuales se encuentra la presunción de legalidad. 7 Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001. 8 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. 9 Normativa aplicable, para el caso de sistema de salud, según lo previsto en el artículo 6.º del Decreto 506 de 2005 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. 6 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

Vistos los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 201010, sobre las funciones de seguimiento que debe desplegar la Superintendencia Nacional de Salud (para las entidades por ella vigiladas), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador. 19. Esta Sección11 ha considerado que: i) las decisiones que dicta el liquidador se incorporan al ordenamiento jurídico y no desaparecen sino hasta tanto un juez de la República, en este caso, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las deje sin efectos o declare su nulidad; ii) la existencia de esos actos administrativos no pende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa, y por ello es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado; iii) en dichos términos la labor de la Superintendencia Nacional de Salud no se constriñe únicamente a la designación del liquidador sino que entraña un concepto más amplio porque le compete ejercer el control sobre sus actuaciones y, en esa medida, le asiste legitimación en la causa para acudir a los procesos judiciales.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom E.I.C.E 20. Vistos los artículos: i) 6 y 7 del Decreto núm. 2519 de 28 de diciembre de 201512, respectivamente sobre dirección de la liquidación y funciones del liquidador; y ii) 3.° del Decreto núm. 140 de 27 de enero de 201713. 21.

De la normativa indicada se establece que la dirección de la liquidación de Caprecom E.I.C.E. estaría a cargo de un liquidador que sería designado por el Ministerio de Salud y Protección Social, representante que, entre otras funciones, tendría que presentar a esa cartera ministerial el cronograma de actividades para adelantar el proceso liquidatorio, rendir informes mensuales y el final general de su gestión, labor que no se circunscribe a la designación del liquidador sino a la de control y seguimiento de la actuación y ejercicio de las funciones desplegadas por este. 10 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 28 de enero de 2016, núm. único de rad. 2015-00041-01, MP.

Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de enero de 2018, núm. único de rad. 2015-00181-01, MP Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 18 de julio de 2018, núm. único de rad. 68001-23-33-000-2015-00379-01, MP Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 24 de mayo de 2018, núm. único de rad. 2015- 00794-01, MP Oswaldo Giraldo López; y Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, núm. único de rad. 54001-23-33-000-2017-00445-01, MP.

Nubia Margoth Peña Garzón 12 Por el cual se suprime la Caja de Previsión Social de Comunicaciones "CAPRECOM", EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones. 13 Por el cual se modifica el Decreto número 2519 de 2015 7 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Asimismo, estableció que el Ministerio de Salud y Protección Social subrogaría las obligaciones de índole laboral y de gastos propios del proceso liquidatorio, siempre que los activos remanentes no resultaran suficientes. 23. Esta Sección14, respecto a la vinculación del Ministerio como parte demandada en los procesos en los que se controviertan actos administrativos expedidos por el liquidador de Caprecom E.I.C.E., a través de los cuales se gradúan, califican o rechazan acreencias con cargo a la masa liquidatoria ha considerado en forma reiterada, que se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en la medida que si bien no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, le asiste el deber de control y seguimiento de la actuación ejercida por el liquidador en el proceso liquidatorio y, ante la eventual falta de activos remanentes de la liquidación, le corresponde subrogar esas obligaciones.

Análisis del caso concreto 24. En el caso sub examine la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto proferido el 1.° de marzo de 2018, rechazó de plano la demanda por considerar que a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom E.I.C.E. no le asistía legitimación en la causa por pasiva por encontrarse extinta. 25.

Ahora, se determinará si el a quo estaba facultado para rechazar la demanda de plano por falta de legitimación en la causa por pasiva, así: 26. La Sala considera que, de conformidad con el artículo 169 de la Ley 1437, el juez solamente podrá rechazar la demanda bajo el supuesto en que se presente cualquiera de las siguientes tres (3) situaciones: i) que habiendo sido inadmitida, la demanda no se corrigiere dentro del término legal dispuesto para tal efecto; ii) que hubiere operado la caducidad del medio de control; y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial; en ese orden, el rechazo de plano de la demanda solamente procede en los últimos dos casos, esto es, cuando se encuentra configurada la caducidad del medio de control y cuando el acto no sea susceptible de control judicial. 27.

Asimismo, conforme con el artículo 170 de la Ley 1437, “[…] (s)e inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 54001-23-33-000-2017-00445-01 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-33-34-002-2017-00070-01. 8 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda […]”, además, uno de los requisitos de la demanda, contenidos en el artículo 162 ibidem, es el relacionado con la “[…] designación de las partes y de sus representantes […]”. 28. En las anteriores condiciones, conforme lo ha considerado esta Sección15 en asuntos similares, en caso de que el Tribunal hubiere considerado que en este caso se configuraba la falta de legitimación en la causa por pasiva derivada de la liquidación de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom E.I.C.E., debió inadmitir la demanda para que la parte demandante, dentro del término establecido en el artículo 170 de la Ley 1437, la corrigiera, poniendo de presente dicha situación y ordenando la correcta designación de las partes y sus representantes, so pena de rechazo de la demanda. 29.

Por último, esta Sección16 ha considerado que los actos administrativos expedidos por el agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión del trámite de un proceso de liquidación forzosa administrativa adelantado contra una empresa promotora de salud, siguen produciendo efectos en el ordenamiento jurídico.

En ese orden, la existencia de los actos administrativos expedidos con ocasión de la liquidación no depende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa y, por ello, es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado, siendo procedente la vinculación de la Superintendencia Nacional de Salud. 30.

Asimismo, esta Sección17 ha considerado que al Ministerio de Salud y Protección Social le asiste legitimación en la causa por pasiva en los procesos en los que se controviertan actos administrativos expedidos por el liquidador de Caprecom E.I.C.E., a través de los cuales se gradúan, califican o rechazan acreencias con cargo a la masa liquidatoria en la medida que si bien no intervino en la expedición de los actos administrativos acusados, le asiste el deber de 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 19 de julio de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 68001-23-33-000-2015-00379-01 16 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 28 de enero de 2016, núm. único de rad. 2015-00041-01, MP.

Nubia Margoth Peña Garzón. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de julio de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 54001-23-33-000-2017-00445-01 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-33-34-002-2017-00070-01. 9 Núm. único de radicación: 25000234100020170107201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control y seguimiento de la actuación ejercida por el liquidador en el proceso liquidatorio y, ante la eventual falta de activos remanentes de la liquidación, le corresponde subrogar esas obligaciones.

Conclusión 31. En suma, la Sala revocará la providencia de 1.° de marzo de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual rechazó de plano la demanda y ordenará remitir el expediente a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 1.° de marzo de 2018 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó de plano la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley