Consejero ponente: César Palomino Cortés (e) Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Cecilia del Carmen Berdugo Rodríguez contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y Juez Once (11) Administrativo de Barranquilla, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Cecilia del Carmen Berdugo Rodríguez, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y Juez Once (11) Administrativo de Barranquilla.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 24 de agosto de 2022, con el que el Juzgado Once (11) Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.) y el departamento del Atlántico (expediente 08001-33-33-011-2022-00017-01), y (ii) 13 de diciembre siguiente, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la anterior decisión; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia, en la que se acojan las súplicas formuladas en ese asunto contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relata la actora que estuvo vinculada como docente departamental del 18 de febrero de 1994 al 30 de diciembre de 2016 y el 21 de noviembre de 2017 deprecó sus cesantías parciales, las cuales le fueron reconocidas por medio de Resolución 64 de 22 de enero de 2018 y pagadas el 7 de mayo siguiente. Que el 24 de marzo de 2021 pidió «[…] la sanción moratoria establecida en el art[ículo] 5 de la Ley 1071 de 2006», frente a lo que la secretaría de educación del Atlántico no emitió pronunciamiento alguno, es decir, se configuró el silencio administrativo negativo, lo que originó un acto administrativo ficto, mientras que la Fiduprevisora S. A., a través de oficio 20211071613761 de 22 de julio de 2021, le indicó que no era «[ ] posible acceder a [la] reclamación favorablemente, teniendo en cuenta que, operó el fenómeno jurídico procesal de prescripción extintiva derivada de la reclamación tardía [ ]».
Dice que, por lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), la Fiduprevisora S. A. y el departamento del Atlántico (expediente 08001-33-33-011-2022-00017-01), con el propósito de obtener la anulación de los mencionados actos administrativos y lo deprecado en sede administrativa.
Que del asunto ordinario conoció el Juzgado Once (11) Administrativo de Barranquilla que, con providencia de 24 de agosto de 2022, negó las súplicas, al estimar que «[ ] el derecho a los pagos de las cesantías [ ] parciales fue reconocido el 22 de enero de 2018 y notificado el 01 de febrero [siguiente]; ahora bien, la obligación se hizo exigible el 06 de marzo de [ese año] y la petición […] de la sanción por mora se hizo el 24 de marzo de 2021, quiere decir que trascurrieron los tres años de que trata la norma y la jurisprudencia [ ] para que operara el fenómeno de la prescripción extintiva [ ], dado que la actora contaba hasta el 06 de marzo de 2021 para presentar la solicitud [ ]» (sic).
Sostiene que apeló la anterior determinación judicial, al estimar que no se tuvo en cuenta la suspensión de términos decretada con ocasión de la pandemia originada por el virus del COVID-19, sin embargo, aquella fue confirmada el 13 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en las mismas consideraciones del a quo, a las que agregó que «[ ] el 15 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo PCSJA20-11517 suspendió los términos judiciales en todo el país, […] del 16 [al] el 20 de [los mismos mes y año], excepto en el trámite de acciones de tutela y en algunos asuntos penales [ ], medida de suspensión […] sucesivamente prorrogada por el CSJ [ ] y estuvo vigente hasta el 30 de junio de 2020 [ ]», de lo que se colige que se suspendieron «[ ] los términos judiciales más no los […] de las actuaciones administrativas, como erradamente [se] manifestó en la alzada, que, en todo caso, en fecha del 6 de marzo de 2020, día que tenía como plazo para interponer reclamación ante la demandada, aún no se habí[a dispuesto] la suspensión [ ]» (sic).
Que los fallos enjuiciados incurren en defecto sustantivo, toda vez que se omitió que el departamento del Atlántico, «[…] en cumplimiento del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, suspendió los términos de las actuaciones administrativas en sus dependencias, lo que en consecuencia habría suspendido los términos de caducidad y prescripción […]», tanto es así que, «[…] a través de la Circular No. 0013 del 2020 la Secretaría de Educación del […] Atlántico suspendió los términos para todos los trámites que se surtieran en esa entidad, hasta nueva orden» (sic), y con Circular 70 de 11 de julio de 2023, indicó que aquellos «[…] fueron suspendid[o]s desde el día 20 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la que la Gobernadora del […] del Atlántico declaró la terminación de la emergencia sanitaria en todo el Departamento» (sic).
Además, los magistrados accionados sostuvieron que tenía hasta el 6 de marzo de 2020 para presentar la reclamación administrativa, pese a que dicho lapso, sin tener en cuenta la referida suspensión de términos, feneció el 6 de marzo de 2021. Afirma que se desconocieron «[ ] los principios y garantías convencionales y constitucionales, relacionadas con la aplicación del principio procesal iura novit curia [ ], indicando que el despacho debe, en uso de sus facultades, entrar a interpretar el petitorio de la demanda y realizar la adecuación normativa junto con el análisis probatorio completo respecto a las normas invocadas por el demandante.
Para el caso en concreto, omitió el estudio de la suspensión de términos de prescripción y caducidad por parte del DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO en el marco de la reclamación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas a la accionante [ ]» (sic). TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 24 de agosto de 2023, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y Juez Once (11) Administrativo de Barranquilla y dispuso vincular a los señores Ministra de Educación Nacional, presidente de la Fiduprevisora S. A. y gobernador del Atlántico, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Juez Once (11) Administrativo de Barranquilla solicitó que «[ ] se desestimen las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto la providencia objeto de inconformidad fue proferida con observancia de lo que se probó en el proceso, y por tal motivo en la alzada se confirmó la decisión [ ]». 2.1.2 El señor gobernador del Atlántico, por conducto de apoderada, indica que «[ ] ni directa, ni indirectamente ha incidido en la toma de [decisiones] judiciales que se han proferido en las diferentes instancias […], máxime [cuando aquellas] nacen de la autonomía de los jueces, basada eso si en los hechos y material probatorio que obre en cada actuación» (sic).
Además, la «[ ] accionante ha dejado transcurrir más de seis meses luego de notificado el fallo de segunda instancia para incoar la presente acción, hecho que igualmente hace que [ ] se torne IMPROCEDENTE EN EL PRESENTE CASO, toda vez que no justifica la tardanza o motiva el por qué la demora en accionar [ ]» (sic). 2.1.3 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la ponente del fallo acusado, afirman que «[ ] no se configuraron los presupuestos para que [ ] se hayan vulnerado [los] derechos fundamentales invocados [y] la motivación de la providencia objeto de controversia fue clara y ceñida a los lineamientos jurisprudenciales y normativos con la debida valoración de los medios de pruebas arrimados al proceso [ ]». 2.1.4 El señor presidente de la Fiduprevisora S. A., por intermedio de la señora coordinadora de tutelas de ese ente, asevera que el trámite de la referencia resulta improcedente, porque las autoridades judiciales «[…] actuaron conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que el juez de segunda instancia haya desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda [ ]». 2.1.5 La señora Ministra de Educación Nacional guardó silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la actora, quien aduce vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
La actora pide dejar sin efectos las sentencias de (i) 24 de agosto de 2022, con la que el Juzgado Once (11) Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S. A. y el departamento del Atlántico (expediente 08001-33-33-011-2022-00017-01), y (ii) 13 de diciembre de siguiente, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la anterior.
Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 13 de diciembre de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 24 de agosto anterior, decidió de manera definitiva ese medio de control. 3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 13 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por cuyo conducto se confirmó la de 24 de agosto anterior, con la que el Juzgado Once (11) Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduprevisora S. A. y el departamento del Atlántico (expediente 08001-33-33-011-2022-00017-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital de la actora; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó notificada a las partes el 22 de febrero de 2023 y la solicitud de amparo se instauró el 22 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (6 meses); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela. 3.6.1 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela. En tal virtud, se destaca: a) Resolución 64 de 22 de enero de 2018, con la que la secretaría de educación del Atlántico reconoció a la tutelante las cesantías parciales que solicitó el 21 de noviembre de 2017 para compra de vivienda. b) Desprendible de pago del Banco BBVA, en el cual consta que las referidas cesantías le fueron sufragadas a la educadora el 7 de mayo de 2018. c) Reporte de «REQUERIMIENTO-CONSULTA», en el que se registra que el 24 de marzo de 2021 la tutelante deprecó de la secretaría de educación del Atlántico, a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) de esa entidad, la sanción establecida por la mora en el pago de sus cesantías, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 1071 de 2006. d) Sentencia de 24 de agosto de 2022, con la que el Juzgado Once (11) Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), la Fiduprevisora S. A. y el departamento del Atlántico, al estimar: Ahora bien, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 y el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, la entidad demandada debió cancelar las cesantías al actor, a más tardar el día 05 de marzo de 2018; fecha ésta en la que vencieron los 70 días hábiles contenido en el precepto normativo citado.
Sin embargo, solo quedo a disposición del actor en la entidad Bancaria el 26 de abril de 2018. Como quiera que la entidad demandada tenía la obligación de cancelar las cesantías al actor a más tardar el día 05 de marzo de 2018, y no lo hizo, a partir del día 06 de marzo de esa anualidad, se hizo exigible la sanción moratoria consagrada en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, que consiste en un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías, hasta el día anterior del pago efectivo de las cesantías definitivas esto es hasta la en la que la accionada coloco a disposición en la cuenta bancaria del actor. [ ] Siguiendo la anterior línea jurisprudencial y siendo que el derecho a los pagos de las cesantías definitivas parciales fue reconocida 22 de enero de 2018 y notificada el 01 de febrero de 2018; ahora bien, la obligación se hizo exigible 06 de marzo de 2018 y la petición del reconocimiento y pago de la sanción por mora se hizo el 24 de marzo de 2021, quiere decir que transcurrieron los tres años de que trata la norma y la jurisprudencia para que operará el fenómeno de la prescripción extintiva [ ], dado que la actora contaba hasta el 06 de marzo de 2021, para presentar la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, circunstancia que no ocurrió. Por lo anterior al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que cobijan a los actos administrativos no hay lugar a declarar su nulidad del acto administrativo demandado, por medio de la cual se negó a la demandante, el reconocimiento, liquidación y pago, de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías, por haber operado el fenómeno prescriptivo del derecho reclamado [sic para toda la cita]. e) Memorial que contiene el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la providencia relacionada en la letra precedente, en el cual expuso: [ ] el 15 de abril de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 564 en el que [ ] se reglamentó la suspensión de los términos procesales que se había establecido por la emergencia sanitaria en los diferentes Acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura y el Decreto 491 de 2020, entre otros. [ ] Posteriormente, el 5 de junio de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 que dispuso, entre otros puntos, ordenar el levantamiento de la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1 de julio de 2020.
Significa lo anterior que entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2020 estuvieron suspendidos los términos judiciales y si el plazo que restaba para interrumpir la prescripción al momento de suspensión de términos era inferior a 30 días, se adicionó un mes más para hacerlo. [ ] Siendo esto así, en el presente caso no operó el fenómeno de la prescripción del derecho [ ], pues los términos judiciales y administrativos estuvieron suspendidos por 104 días, 104 días que deben ser adicionados al término inicial de 3 años con que se contaba para la radicación de la petición que interrumpiera la prescripción. f) El 13 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico desató la precitada alzada, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, al estimar: [ ] la sanción moratoria se hizo exigible a partir del 6 de marzo de 2017, teniendo plazo la demandante para interponer solicitud ante la administración hasta el 6 de marzo de 2020, si bien se logró constatar que el pago fue realizado el 26 de abril de 2018 y que en efecto la administración incurrió en mora para el pago de las cesantías parciales reconocidas, la [actora] presentó la reclamación de reconocimiento y pago de sanción moratoria ante la demandada el 24 de marzo de 2021, es decir, cuando el término oportuno para su exigibilidad ya había extinguido por prescripción [ ]». [ ] el 15 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo PCSJA20-11517 suspendió los términos judiciales en todo el país, a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, excepto en el trámite de acciones de tutela y en algunos asuntos penales [ ], medida de suspensión [que] fue sucesivamente prorrogada por el CSJ mediante acuerdos [ ] y estuvo vigente hasta el 30 de junio de 2020 [ ]. [ ] es claro que el Consejo Superior de la Judicatura [ ] suspendió los términos judiciales más no los términos de las actuaciones administrativas, como erradamente [se] manifestó en la alzada, que, en todo caso, en fecha del 6 de marzo de 2020, día que tenía como plazo para interponer reclamación ante la demandada, aún no se habían expedido los referidos Acuerdos y Decretos para disponer la suspensión [ ] [sic para toda la cita]. 3.6.2 Defecto sustantivo.
Sea lo primero anotar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
En el sub lite la tutelante sostiene que la providencia reprochada incurre en defecto sustantivo, toda vez que los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico hallaron configurada la prescripción extintiva frente a la sanción moratoria que ella reclamó por el pago extemporáneo de sus cesantías parciales, sin considerar que, en su caso, como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada por el virus COVID-19, se había declarado la suspensión de términos para todos los trámites administrativos y judiciales, según lo establecido en el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y la Circular 13 de 2020 emitida por la secretaría de educación del Atlántico.
Acerca del fenómeno extintivo de la prescripción (que comporta una sanción al titular del derecho por no haberlo reclamado dentro de los plazos que la ley le otorga y que por ello se presume que lo ha abandonado), la sección segunda de esta Corporación, en sentencia CE-SUJ004 de 25 de agosto de 2016, unificó el criterio, en el sentido de que es el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social el que lo regula.
Dicha norma prevé: Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el [empleador], sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Para arribar a esta decisión, la Sala estimó: La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990.
Así las cosas, para que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, de que trata la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la 1071 de 2006, no se afecte por la prescripción extintiva, debe formularse dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad (artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social) para interrumpirla por una sola vez y por un lapso igual, comoquiera que en aras de la seguridad jurídica, «[…] resulta inherente a esta institución señalar plazos preclusivos para ejercer los derechos sustanciales».
Por tanto, según el criterio unificado de la sección segunda de esta Corporación, el término de prescripción debe computarse desde el primer día en que se cause el incumplimiento en el pago del auxilio de cesantías y la respectiva reclamación administrativa deberá ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva del derecho a la sanción moratoria.
En tal sentido, se tiene que la accionante presentó la petición de reconocimiento de sus cesantías parciales ante la secretaría de educación del Atlántico el 21 de noviembre de 2017, por lo que, de acuerdo con las precitadas normas, la fecha a partir de la cual se generaría la respectiva sanción moratoria, corresponde al cómputo de 70 días hábiles después de formulada la reclamación (período que se divide así: 15 días para expedir la resolución, 10 de ejecutoria del acto y 45 para efectuar el pago), en consecuencia, dicho ente tenía hasta el 5 de marzo de 2018 para haber efectuado el pago de la prestación sin que se causara sanción alguna, no obstante, lo realizó el 7 de mayo siguiente.
En esa medida, si bien es cierto que, en principio, la accionante tenía derecho al reconocimiento de la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada uno de retardo, entre el 6 de marzo y el 6 de mayo de 2018 (día anterior a aquel en que se verificó el pago de su auxilio de cesantías parciales), también lo es que solicitó la referida sanción el 24 de marzo de 2021, es decir, después de los tres años siguientes al día en que la obligación se hizo exigible (6 de marzo de 2018), tal como lo declaró el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia objeto de controversia.
Al respecto, la Sala precisa que pese a que los magistrados accionados incurrieron en una imprecisión en un aparte de la providencia censurada cuando consideraron que el plazo de la demandante para interrumpir la prescripción extintiva vencía el 6 de marzo de 2020 y no de 2021, que era lo correcto, tal circunstancia no invalida el fallo, habida cuenta de que, como se verificó, en todo caso, ello no implica un cambio de decisión, pues se evidencia la configuración de la prescripción extintiva.
Ahora bien, la tutelante aduce que se configura defecto sustantivo, porque los magistrados accionados al contabilizar el mencionado plazo de tres años y declarar configurado el fenómeno de la prescripción extintiva no tuvieron en cuenta que los términos para ese efecto se encontraban suspendidos, puesto que la secretaría de educación del Atlántico con Circular 13 de 20 de marzo de 2020, dirigida a los directivos docentes, docentes, padres de familia, estudiantes y comunidad educativa en general del departamento, informó: Teniendo en cuenta la situación epidemiológica causada por el coronavirus (COVID-19) en el país, y conforme a las directrices emitidas por la Circular Conjunta Nº 011 del 09/03/2020, Circular Nº 19 del 14/03/2020 y la Directiva Presidencial Nº 02 del 12/03/2020 [ ], a partir del día 24 de marzo de 2020 y hasta nueva orden, no habrá atención al público en nuestras instalaciones y por lo tanto, se suspenden los términos para todos los trámites que se surten en esta entidad.
Una vez se supere la actual contingencia, se reanudará la atención al público en nuestras ventanillas. Asimismo, indica que el presidente de la República, en el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, con ocasión de la declaratoria del «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19», también hizo referencia a la suspensión de términos, así: Artículo 1.
Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
ARTICULO 5. Ampliación de términos para atender las peticiones. Para las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliaran los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. [ ]
ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARÁGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARÁGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARÁGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. Agrega la accionante que en Circular 70 de 11 de julio de 2023, la aludida secretaría concluyó que, «[ ] de conformidad con la normatividad [ ], los términos para todas las actuaciones y trámites de la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, fueron suspendidos desde el día 20 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la que la Gobernadora del Departamento del Atlántico declaró la terminación de la emergencia sanitaria en todo el Departamento» (sic).
Sin embargo, en la discusión sometida a consideración no era dable que los magistrados accionados examinaran el asunto con las Circulares 13 de 2020 y 70 de 2023, toda vez que no invocó esas normas de carácter local en su escrito de alzada y, en todo caso, esta Sala destaca que, contrario a lo dicho por la tutelante, del contenido de la mencionada Circular 13 no era dable concluir que la secretaría de educación del Atlántico hubiese determinado la suspensión absoluta de los términos prescriptivos, toda vez que en dicho documento lo que hizo fue informar que desde el 24 de marzo de 2020 no habría atención al público en las instalaciones de la entidad, pero ello no impedía que las personas continuaran con sus trámites, peticiones, quejas y solicitudes a través de los canales digitales habilitados por la entidad para tal efecto.
Aunado a lo explicado y aun cuando en el artículo 6 del Decreto 491 de 2020 se haya regulado la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta cuando permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, es pertinente precisar que en ese mismo artículo se indicó que tal determinación era potestativa de cada autoridad, debía ser registrada en acto administrativo y los organismos y entidades públicas era los llamados a definir si dicha suspensión se hacía de manera parcial o total y en qué actuaciones o trámites.
En tal sentido, en un asunto similar se pronunció el Departamento Administrativo de la Función Pública en concepto 191271 de 22 de mayo de 2020, en el que respondió una consulta formulada por el Ministerio de Educación Nacional relativa a «si en virtud del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional por la emergencia ocasionada por el covid-19 se entienden suspendidos los términos administrativos», al señalar que, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, «[ ] las autoridades administrativas, en el presente caso, la Secretaria de Educación Departamental del Cauca, es la facultada para efectuar el análisis del caso y a partir de allí, determinar si debía suspender de manera parcial o total los plazos establecidos [ ].
En el caso de considerar necesaria la suspensión de los términos, la entidad debió efectuarla mediante acto administrativo motivado [ ]» (sic). En concordancia con lo expuesto, es importante precisar que en el precitado Decreto no se contemplaba la suspensión total de las actuaciones de los particulares ante las autoridades administrativas, puesto que en algunos de sus artículos también se hacía referencia a la prestación del servicio a través de los canales oficiales de comunicación e información, así como de los mecanismos tecnológicos que se emplearían para el registro y respuesta de las peticiones, y los buzones de notificaciones y comunicaciones para los trámites en curso o, incluso, que se iniciaran, así: Artículo 3.
Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.
No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. [ ] Artículo 4.
Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización. En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones.
Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo. El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, aunque la secretaría de educación del Atlántico en las Circulares 13 de 2020 y 70 de 2023 se haya referido a la suspensión de términos, no se puede desconocer que, en el primer acto, la restringió únicamente a la atención al público en sus instalaciones, sin hacer alguna manifestación expresa en torno a sus canales digitales, es decir, reguló la interrupción de manera parcial, y, en el segundo, únicamente explicó que ello había sucedido desde el 20 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2022, sin embargo, no existe prueba de que la entidad haya emitido algún acto administrativo atañedero a la suspensión de términos para trámites adelantados en sus servicios virtuales.
De igual modo, según los documentos aportados al medio de control, los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 24 de agosto de 2022, no podían concluir que la mencionada suspensión en la secretaría de educación departamental haya sido total o que la docente estuvo en imposibilidad absoluta para solicitar el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías oportunamente, es decir, hasta el 6 de marzo de 2021, máxime cuando en el expediente obra reporte de que se presentó la reclamación en ese sentido en forma digital, a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) de esa entidad, solo que lo hizo extemporáneamente, esto es, el 24 de los mismos mes y año (18 días después de configurada la prescripción extintiva del derecho deprecado), circunstancia que evidencia que durante la referida suspensión la maestra sí tuvo opción de actuar para interrumpir tal fenómeno, lo que constituye una interpretación razonable de la situación fáctica y jurídica aplicable a la controversia y no quebranta sus derechos constitucionales fundamentales invocados.
Por otra parte, es pertinente agregar que en el presente asunto tampoco se encuentra demostrada la vulneración del principio de iura novit curia, dado que la tutelante pretendía que su caso fuera desatado con fundamento en las Circulares 13 de 20 de marzo de 2020 y 70 de 11 de julio de 2023, a pesar de que esta última no existía para la fecha en que se emitió la sentencia objeto de censura (13 de diciembre de 2022), razón por la cual resultaba imposible que se tuviera en cuenta para definir el asunto y, en todo caso, como la Circular 13 de 20 de marzo de 2020 no tiene alcance nacional, debía ser aportada por la accionante para que las conocieran los magistrados accionados, según lo prevé el artículo 177 del Código General del Proceso, sin embargo, no lo hizo y tampoco se refirió a esta en el escrito de alzada, por lo que aquellos funcionarios judiciales, en cumplimiento del deber establecido en el artículo 328 ibidem, debían emitir la determinación judicial de segunda instancia con fundamento en lo allí expuesto, como en efecto lo hicieron.
De igual modo, tampoco era dable que el asunto se definiera con una interpretación de suspensión de términos que, como se ha explicado, no es coherente con lo establecido en el Decreto 421 de 2000, el cual, se insiste, determinó que las autoridades locales eran las llamadas a definir si las interrupciones de términos en sus territorios iban a ser parciales o totales, cuanto más si lo único acreditado en el expediente es que en la secretaría de educación del Atlántico la aludida suspensión solo se reguló para la atención presencial en sus instalaciones físicas.
Con base en lo expuesto se colige que la providencia cuestionada no incurre en defecto sustantivo, toda vez que los magistrados accionados efectuaron una interpretación razonable de la situación fáctica y jurídica aplicable para la definición del caso, de lo que concluyeron que la actora no interrumpió oportunamente el fenómeno de la prescripción extintiva frente al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales y en la contabilización del término legal a ella aplicable no era oponible el argumento de la suspensión de términos por parte de la secretaría de educación del Atlántico.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó que la sentencia de 13 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto sustantivo. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo incoada por la señora Cecilia del Carmen Berdugo Rodríguez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Niégase el amparo los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital de la señora Cecilia del Carmen Berdugo Rodríguez, en armonía con lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR