CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650–2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
Ley 1437 de 2011. Decisión: Revoca condena en costas. Confirma en lo demás. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 04 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La señora María Teresa Jarava de la Ossa, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 026164 del 16 de noviembre de 2010, DP 055238 del 22 de diciembre de 2015 y RDP 018568 del 12 de mayo de 2016, por medio de las cuales, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, y resolvió recurso de apelación; respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico; el reajuste de las mesadas dejadas de percibir; la indexación de las sumas adeudadas conforme al IPC; el pago de intereses moratorios de que trata la ley 100 de 1993.
Y finalmente, que se condene en costas a la UGPP. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 4. La señora María Teresa Jarava de la Ossa nació el 15 de septiembre de 1955, razón por la cual cumplió 50 años el 15 de septiembre de 2005. Indicó que prestó servicio de la siguiente manera: - En el municipio de San Marcos i) desde el 01 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1981; ii) nombrada como docente interina mediante la Resolución 260 del 31 de mayo de 1985; iii) en propiedad por orden del Decreto 07 del 06 de enero de 1988, desde el 20 de enero de 1988 hasta el 30 de julio de 1991; iv) temporalmente a través del Decreto 056 del 19 de marzo de 1992 desde el 19 de marzo de 1992 hasta el 19 de mayo de 1992; y v) en propiedad mediante Decreto 022 del 26 de marzo de 1993, desde el 26 de marzo de 1993 hasta el 30 de agosto de 1994. - Incorporada al magisterio del departamento de Sucre, mediante Decreto 00196 del 06 de diciembre de 1994, desde el 07 de diciembre de 1994 hasta por lo menos la fecha de presentación de la demanda. 5.
Manifestó que los nombramientos fueron hechos por una entidad del orden distrital y departamental; que, además desempeñó el cargo con honradez y buena conducta, por lo que cumple los requisitos para obtener la pensión gracia. 6. Por tanto, el 03 de septiembre de 2015, radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación 7. Como argumento de lo pretendido indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989, y los decretos 081 de 1976 y 2277 de 1979. 8. En resumen, en el concepto de la violación, después de relacionar las disposiciones normativas y jurisprudenciales que regulan la pensión gracia, señaló que la entidad no puede desestimar los certificados de tiempo de servicio expedidos por la entidad territorial con el argumento de que no son en formato FOMAG; expone que la UGPP incurre en error al interpretar que el periodo de 1994 en adelante es del orden nacional, pues, fue el gobernador de Sucre quien realizó su nombramiento, por lo tanto, debe dársele un tratamiento de nacionalizada. 1.4.
Contestación de la demanda 9. Luego de presentada la demanda el 12 de septiembre de 2017 y admitida el 16 de febrero de 2018, una vez notificada, la Unidad Administrativa Especial de Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de apoderado, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones sosteniendo que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia, además de no encontrarse vinculada en la labor docente antes del 31 de diciembre de 1980, como expresamente lo exige la ley 91 de 1989. 10.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: i) improcedencia del derecho pretendido -falta de cumplimiento de los requisitos legales; ii) incompatibilidad de intereses moratorios e indexación simultáneamente; iii) prescripción; y iv) buena fe. 1.5. Sentencia de primera instancia2 11. Con fallo de 04 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Sucre - Sala Tercera de Decisión accedió a las pretensiones de la demanda. 12.
Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó la prestación del servicio docente por parte de la señora Jarava de la Ossa, concluyendo que mantuvo una vinculación de carácter territorial y nacionalizado en los periodos referenciados; de manera que, en atención a la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, acreditó el cumplimiento del requisito de haber prestado servicio como docente nacionalizado y territorial durante 20 años, así como todas las demás exigencias para el efecto. 13.
Finalmente, advirtió que operó el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas, en la medida que la demandante consolidó el derecho el 15 de septiembre de 2008 y radicó el 15 de septiembre de 2015 solicitud de reconocimiento pensional obteniendo respuesta negativa mediante los actos acusados; no obstante, el 12 de septiembre de 2017 se presentó la demanda, superando los 3 años de la solicitud inicial; por tanto, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 15 de septiembre de 2012, y condenó en costas. 1.6.
Recurso de apelación3 14. A modo de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y posterior a 1994. 2 Archivo 21Sentencia.pdf del expediente digital de primera instancia 3 Folios 187 a 191 del expediente físico Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15.
Adujo que, el a quo omitió valorar las inconsistencias que existen en los certificados de tiempo de servicios expedidos por la entidad en el año 2010, toda vez que, en los mismos se señaló que la prestación del servicio docente por parte de la señora Jarava de la Ossa fue del orden nacional. De igual manera, manifestó que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicios en colegios de orden departamental, distrital o municipal. 16.
Agregó que, solo tienen derecho a la pensión gracia los docentes oficiales que hubiesen adquirido los requisitos para acceder a tal prestación antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, lo que incluye la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y los 20 años de servicios continuos o discontinuos en calidad de nacionalizados o territorial. 17.
Señaló que, que no hubo una correcta apreciación de las pruebas aportadas, así como tampoco una correcta interpretación del criterio jurisprudencial aplicado a el caso concreto, por el contrario, se advierte que pese a la falta de prueba que permitiera sin lugar a dudas y de manera inequívoca comprobar el origen de los recursos, se decidió ordenar el reconocimiento de la pensión gracia. 18.
Puso de presente, la existencia de un debate judicial previo, es decir, que en el año 2013 militaba un proceso en el Juzgado Cuarto Administrativo de descongestión de Sincelejo bajo el radicado No. 70-001-33-006-2011-00137-00 en el cual se negaron las suplicas de la demanda, y posteriormente dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, en ambas instancias se tuvo como sustento que la señora Jarava de la Ossa, no probó el carácter de la vinculación exigida para tal efecto. 19.
Por último, solicitó la reconsideración de la condena en costas toda vez que no fue analizada la conducta procesal de la parte demandada, considerando que actuó de buena fe, defendiendo su negativa a reconocer el derecho amparado en los postulados legales y jurisprudenciales. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia 20.
Con auto de 15 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la UGPP. 21. A su turno, el abogado de la parte demandada insistió em que sea revocada la sentencia de primera instancia. 22. La demandante María Teresa Jarava de la Ossa, y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal. 23.
De otro lado, el 27 de febrero de 20254, se dictó auto para mejor proveer requiriendo al Tribunal Administrativo de Sucre y a la Oficina de Apoyo Judicial – 4 Actuación visible a índice 50 de la plataforma SAMAI Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Seccional Sucre; para que remitieran con destino a este expediente la demanda y la contestación con sus anexos, así como copia de la sentencia de primera y segunda instancia dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-33-31-006-2011-00137-00, en el que actuó como demandante la señora María Teresa Jarava de la Ossa.
Y se requirió a la Secretaría General del Consejo de Estado para que remitieran con destino a este proceso el fallo de tutela emitido dentro del proceso con radicado 11001-03-15-000-2014-00595-00, en el que aquella también actuó como tutelante. 24. En respuesta a los requerimientos realizados, el Tribunal Administrativo de Sucre allegó lo requerido. 25.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 27.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Problema jurídico 28. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora María Teresa Jarava de la Ossa tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la prestación del servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y la vinculación de los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Pensión gracia 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29.
La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 30. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. 31. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 32. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 33.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1°, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Negrillas fuera de texto). 34.
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 35. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»7 36.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó pautas jurisprudenciales relacionadas con el origen de los recursos con los cuales se sufragaron los salarios y prestaciones de los docentes; los efectos de la intervención de, además del representante legal de la entidad territorial la del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional; así como se refirió a la prueba de la calidad de docente territorial, la cual también aplica para determinar el docente nacionalizado; se destaca: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 37.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».9 38.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 39. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.
Del servicio docente en interinidad 40. Esta Subsección10 ha señalado que la interinidad, corresponde a otros tipos de vinculación al servicio público, no obstante, no existe una definición expresa de la misma, debiendo entonces entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de tal actividad, en razón a la necesidad y urgencia de garantizar la prestación del servicio de educación. 41.
En ese orden, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se ha señalado que es procedente tener en cuenta el tiempo docente servido en interinidad o temporal, en la medida que el nombramiento haya sido del orden territorial o nacionalizado; ello, en tanto las exigencias para obtener dicha prestación se reducen a la existencia de una vinculación al servicio docente con antelación al 30 de diciembre de 1980, buena conducta, 50 años de edad y la acreditación de 20 años de servicios, sin que tenga incidencia la modalidad de la vinculación, es decir, 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Sección Segunda - Subsección A- C.P. Rafael Suárez Vargas – providencia de 6 de marzo de 2024 – expediente 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera, en provisionalidad o en forma transitoria o interina. 11 42.
En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta.12 43. 2.3.3 Del servicio docente en temporalidad 44.
Sobre la vinculación del docente en temporalidad, esta Subsección ha señalado que es el mecanismo por medio del cual el ente territorial vincula personal ante la imposibilidad de suplir los empleos de carrera. Ello, para garantizar la prestación de servicios educativos13. Cabe destacar que no tiene regulación expresa, resultando también computable para pensión gracia, en la medidad que se origine en una designación del orden territorial o nacionalizado. 2.4.
Actuación administrativa 45. La señora Mara Teresa Jarava de la Ossa, el 30 de julio de 2010 a través de apoderado solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue resuelta desfavorablemente con la Resolución PAP 026164 del 16 de noviembre de 2010, alegando que la demandante no logró acreditar vínculo alguno como docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Contra dicho acto en esa ocasión no presentó recurso alguno. 46. Luego, el 03 de septiembre de 2015 presentó nuevamente solicitud ante la UGPP para el reconocimiento y pago la pensión gracia la cual fue negada a través de la Resolución RDP 055238 del 22 de diciembre de 2015. 47. Inconforme con la respuesta de la entidad interpuso recurso de apelación el cual fue se desató mediante la Resolución RDP 018568 de 12 de mayo de 2016 confirmando la negativa. 2.5.
Caso concreto 48. Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si la actora cumple con las exigencias 11 El Consejo de Estado se ha referido al tema, ver sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00812-01 (3597-2015) 12 Véase, entre otras, Consejo de Estado.
Sección Segunda. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02988 01 (0691–2021). Sentencia de 3 de agosto de 2023. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado: 25000 23 42 000 2018 02196 01 [0911-2021] y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 16 de marzo de 2017, radicado: 81001 23 33 000 2013 00285 01 [2806-2015] Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos 49.
Previo a la verificación del cumplimiento de los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia, la Sala estima que no le asiste razón a la parte demandada cuando alega que operó el fenómeno de cosa juzgada por existir un debate judicial previo adelantado ante el Juzgado Cuarto Administrativo de descongestión de Sincelejo bajo el radicado No. 70-001-33-006-2011-00137-00 en el cual se dictó sentencia negando las súplicas de la demanda, y este a su vez fue objeto de apelación y confirmado por el Tribunal Administrativo de Sucre. 50.
Lo anterior, por cuanto la figura de la cosa juzgada exige, como uno de sus presupuestos esenciales, que exista identidad en los hechos que dieron lugar al proceso anterior y al nuevo análisis jurídico. En el presente caso, si bien puede existir identidad de partes, e incluso identidad de objeto, pues, se persigue el reconocimiento de la pensión gracia, lo cierto es que no existe la identidad de causa, dado que los fundamentos fácticos de esta nueva solicitud son distintos a los que se tuvieron en cuenta en la decisión anterior, y sobre estos no existe pronunciamiento judicial aún. Véase: Expediente No. 70-001-33-006-2011-00137-00 Juzgado Cuarto Administrativo de descongestión de Sincelejo Expediente bajo estudio 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Tribunal Administrativo de Sucre SUJETOS PROCESALES Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL hoy UGPP.
Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP ACTOS ACUSADOS PAP- 026164 de fecha 07/01/2011 expedida por CAJANAL Resoluciones PAP 026164 del 16 de noviembre de 2010, RDP 055238 del 22 de diciembre de 2015 y RDP 018568 del 12 de mayo de 2016 PRETENSIONES Solicitó declarar la nulidad de la Resolución PAP- 026164 de fecha 07/01/2011 expedida por CAJANAL por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Deprecó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 15 de septiembre de 2005, teniendo en cuenta los salarios devengados en el último año de servicio, junto con los reajustes de la Ley 71 de 1988.
El pago de las mesadas dejadas de cancelar debidamente indexadas, además de los intereses correspondientes. Solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 026164 del 16 de noviembre de 2010, DP 055238 del 22 de diciembre de 2015 y RDP 018568 del 12 de mayo de 2016, por medio de las cuales, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, y resolvió recurso de apelación; respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico; el reajuste de las mesadas dejadas de percibir; la indexación de las sumas adeudadas conforme al IPC; el pago de intereses moratorios de que trata la ley Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 51.
En ese de ideas, valoradas ambas demandas, se observa que en la primera la parte actora solo invocó la vinculación en el año 1988, siéndole negadas las pretensiones en el proceso inicial, oportunidad en la que no hubo pronunciamiento frente a tiempos de servicios anteriores, y tampoco se realizó un estudio sobre la naturaleza del vínculo de 1988, como tampoco se revisaron tiempos posteriores a este. 52.
Ahora, en esta nueva demanda, la cual es objeto de estudio, se invocan tiempos nuevos de servicios respecto a los que se insiste, no existe un estudio por 100 de 1993. Y finalmente, que se condene en costas a la UGPP.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS Indicó que fue nombrada como docente municipal por el municipio de San Marcos – Sucre mediante Decreto 007 de fecha 06 de enero de 1988, quien se posesionó el día 20 de enero de 1988, con efectos fiscales a partir del 06 de enero de 1988. Que cumplió con los requisitos de tiempo de servicio y de edad que exigen las leyes 114/1913; 116/1928 у 37/33, para el reconocimiento y pago de su pensión gracia por parte de CAJANAL EICE, por haber cumplido su status de pensionado el día 15/09/2005, para lo cual elevo petición el día 16/06/210 con el fin que se le reconozca su pensión de jubilación gracia, petición que le fue resuelta desfavorablemente mediante resolución No. PAP- 026164 DE FECHA 07/01/2011 y contra dicha resolución no se interpuso recurso alguno, quedando ejecutoriada dicho acto administrativo y por ende agotada la vía gubernativa Manifestó que nació el 15 de septiembre de 1955, razón por la cual cumplió 50 años el 15 de septiembre de 2005.
Indicó que prestó servicio de la siguiente manera: - En el municipio de San Marcos i) Desde el 01 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1981; ii) nombrada como docente interina mediante la Resolución 260 del 31 de mayo de 1985; iii) en propiedad por orden del Decreto 07 del 06 de enero de 1988, desde el 20 de enero de 1988 hasta el 30 de julio de 1991; iv) temporalmente a través del Decreto 056 del 19 de marzo de 1992 desde el 19 de marzo de 1992 hasta el 19 de mayo de 1992; v) en propiedad mediante Decreto 022 del 26 de marzo de 1993, desde el 26 de marzo de 1993 hasta el 30 de agosto de 1994. - Al magisterio del departamento de Sucre, incorporada mediante Decreto 00196 del 06 de diciembre de 1994, desde el 07 de diciembre de 1994 hasta por lo menos la fecha de presentación de la demanda Por tanto, el 03 de septiembre de 2015 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados..
DECISIÓN JUDICIAL En sentencia del 31 de enero de 2013, el Juzgado Cuarto Administrativo de descongestión de Sincelejo negó las pretensiones de la demanda. Así, en síntesis consideró que como la vinculación del orden municipal inició solo el 20 de enero de 1988, no acreditaba una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, y por tanto negó las pretensiones.
Apelada dicha sentencia, el Tribunal Administrativo de Sucre con fallo de 24 de junio de 2013, confirmando la negativa, y sin que hubiera hecho valoración de vinculación anterior al año 1988 y sin que realizara ningún estudio respecto a tiempos posteriores. Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia parte de ninguna autoridad judicial.
Cabe destacar que, si bien mediante acción de tutela la actora solicitó la protección de sus derechos, alegando que en el proceso tramitado en el juzgado administrativo de Sucre y el Tribunal Administrativo de Sucre, no le valoraron la vinculación del año 1980, lo cierto es que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con fallo de 15 de mayo de 2014 (expediente 11001-03-15- 000-2014-00595-00) negó la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez, prueba que fue allegada al plenario en cumplimiento del decreto de pruebas de oficio en esta instancia. 53.
Por tanto, al no existir identidad de causa, no puede hablarse de cosa juzgada. Lo que se plantea ahora es una nueva situación jurídica basada en hechos distintos, lo cual habilita plenamente su análisis por parte de la administración o de la jurisdicción, sin que ello constituya una vulneración al principio de seguridad jurídica. • Edad 54.
Revisado el expediente, se encuentra acreditado que la señora María Teresa Jarava de la Ossa nació 15 de septiembre de 1955, razón por la cual, el 15 de septiembre de 2005 cumplió 50 años de edad14, aspecto que en todo caso no fue cuestionado con el recurso. • Buena conducta 55. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación y tiempo de servicios 56.
Previo a la verificación de este requisito, y en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data. 57.
En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que debía la docente acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989. 58. Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales de la actora como docente oficial: 14 Copia de la cedula que reposa en el archivo 70001233300020170034400/02AnexosDemanda.pdf del expediente digital Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia - Con antelación al 31 de diciembre de 1980.
Desde el 08 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1981 (1 año, 11 meses y 23 días) 59. Revisado el expediente, se observa que a través de la Resolución 005 de 08 de enero de 1980, el contralor del municipio de San Marcos en uso de sus facultades legales y en especial las que le concede la ley, nombró a la señora María Teresa Jarava de la Ossa para desempeñar el cargo de maestra en la escuela Mariano Álvarez, del cual tomó el mismo día ante el alcalde municipal de San Marcos15. 60.
Por su parte, el profesional universitario de la Secretaría de Gestión Administrativa de la alcaldía municipal de San Marcos (Sucre) en certificado de fecha 19 de diciembre de 2018, indicó que la señora Jarava de la Ossa fue nombrada a través de la Resolución 005 de 08 de enero de 1980, en el cargo de maestra municipal, en donde laboró desde el 08 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1981.
Véase: 61. Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, estima la Sala que el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora en la escuela Mariano Álvarez durante el periodo comprendido desde el 08 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1981 (1 año, 11 meses y 23 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, pues, la naturaleza de esa designación fue del orden 15 De conformidad con el acta de posesión que reposa en la página 11 del archivo 02AnexosDemanda.pdf del expediente digital Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia territorial.
Ello por cuanto, si bien el nombramiento se efectuó el 08 de enero de 1980, esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, no se advierte, a partir del acto de nombramiento ni el de posesión, la intervención o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento antes señalado, en los términos del procedimiento de la referida norma (Ley 43 de 1975), y tampoco se hizo referencia a que la plaza ocupada por la hoy demandante hubiese sido parte de aquellas que fueron modificadas en el proceso de nacionalización; observándose que educadora tomó posesión del cargo ante el alcalde del municipio de San Marcos, y sin que se haga mención a la participación del FER. - Desde el 03 de junio de 1985 hasta el 29 de julio de 1985 (1 mes y 25 días) 62.
Con relación a este periodo, reposa acta de posesión de fecha 03 de junio de 1985, que da cuenta que la actora tomó posesión en el cargo de maestra de la Escuela Rural San Felipe del municipio de San Marcos, para el cual fue nombrada en interinidad por 56 días mediante Resolución 260 de 31 de mayo de 1985 de la Secretaría de Educación de Sucre, acto este último que no obra en el plenario. 63.
Respecto de la vinculación de la demandante como docente en interinidad, es menester aclarar que la Ley 114 de 1913, creó la pensión gracia de jubilación como una recompensa a favor de quienes ejercen la actividad docente en el nivel territorial o nacionalizado durante 20 años de servicio, entre otros requisitos; razón por la cual, y conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia de esta Corporación, no existe justificación alguna para excluir los tiempos servidos como docentes en interinidad y/o temporalidad, pues, como se ha dejado sentado, ello no corresponde a una de las exigencias de la ley en cita, como tampoco de la jurisprudencia sobre la materia, por lo que, para efectos del reconocimiento pensional, no tiene relevancia si la modalidad de vinculación fue temporal o no, en la medida, se insiste, que sea con carácter territorial o nacionalizado. 64.
Por ello, los docentes que acrediten su vinculación, ya sea de tipo nacionalizado o territorial, sin distinción de la modalidad (interino, temporal, propiedad, entre otros), tienen derecho a que dichos periodos le sean computados para la satisfacción del tiempo de servicio prestado, pues, ello no afecta ni varía la naturaleza de la relación, ni mucho menos el desempeño del docente. 65.
De manera que, el nombramiento efectuado a la actora, en interinidad por 56 días, fue como docente territorial, pues como se observa, no hubo intervención alguna de la Nación, sino que, por el contrario, la vinculación la efectuó la entidad territorial, aprobándose un rubro en el presupuesto de la misma, por lo tanto, este periodo transcurrido desde 03 de junio de 1985 hasta el 29 de julio de 1985 (1 mes y 25 días), resulta válido para pensión gracia. Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia - Desde el 20 de enero de 1988 hasta el 30 de julio de 1991.
Desde el 1° de agosto de 1991 hasta el 30 de septiembre de 1991. Desde el 1° de octubre de 1991 hasta el 18 de mayo de 1992. 66. Revisado el expediente, se advierte que reposa acta de posesión de fecha 20 de enero de 1988, que da cuenta que la actora tomó posesión del cargo de maestra nivel 1 en la escuela Mariano Álvarez del municipio de San Marcos - Sucre, siendo designada en propiedad mediante Decreto 007 de 6 de enero del mismo año, acto este último que no obra en el plenario. 67.
Por su parte, la Secretaría de Educación departamental de Sucre en certificado de fecha 05 de febrero de 201916, indicó que la señora Jarava de la Ossa fue nombrada en propiedad a través del acto ya mencionado y con efectos fiscales al 20 de enero de 1988, en la escuela urbana Mariano Álvarez del municipio de San Marcos - Sucre, en donde laboró desde el 20 de enero de 1988 hasta el 30 de julio de 1991 con una vinculación de naturaleza municipal. 68.
Por otro lado, observa la Sala que la señora Jarava de la Ossa fue nombrada docente con Decreto 105 del 1° de agosto 1991 expedido por el alcalde de San Marcos, Sucre, en una vacante temporal bajo la figura del encargo, por el término de 60 días, de acuerdo con el acta de posesión suscrita el 1° de agosto de 1991. 69. Ahora, si bien no obra en el plenario el decreto por medio del cual se nombró en encargo a la docente, lo cierto es que tal afirmación se acompasa con el Decreto 056 de 19 de marzo de 1992 que la nombró nuevamente por 60 días, haciendo previamente en la parte considerativa la siguiente precisión: «[…]Que por Decreto No. 105 del 1o. de agosto de 1991 se produjo la Vacante Temporal del cargo docente que ocupa INES ESTELA BALMACEDA SALCEDO, en la Escuela Rural “El Llano” que funciona en este municipio.
Que según certificación del Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Sucre, existe Disponibilidad Presupuestal y Vacancia Temporal del cargo docente que ocupa en el Plantel que funciona en este municipio. Que el docente GRISALDO FLOREZ ZORREA, renunció a continuar reemplazando a la docente INES ESTELA BALMACEDA SALCEDO.
Que hasta la fecha la Junta Seccional de Escalafón no se ha pronunciado. Que ante esta circunstancia, por Decreto No. 105 de agosto 1o. De 1991 se nombró por 60 días a la docente MARIA TERESA JARAVA DE LA OSSA en el cargo docente Vacante Temporalmente en la Escuela Rural “El Llano” mientras dure la suspensión decretada a la docente INES ESTELA BALMACEDA SALCEDO titular del cargo.
Que hasta la fecha la Junta Seccional de Escalafón no se ha pronunciado y la docente MARIA TERESA JARAVA DE LA OSSA sigue al frente del cargo docente 16 Página 6 del archivo 33AnexosAudienciaPruebas.pdf del expediente digital Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia cumpliendo con su labor de Maestra Seccional en la Escuela Rural El Llano».
(Negrilla de la Sala.) 70. Lo que quiere decir que, la actora al 19 de marzo de 1992 aún se encontraba cubriendo la vacante temporal para la que fue nombrada el 1° de agosto de 1991; por lo tanto, se computará para efectos de la prestación reclamada este periodo desde el 20 de enero de 1988 hasta el 18 de mayo de 1992, por cuanto la vinculación fue continua y dicha modalidad de nombramiento no muta el vínculo que traía la docente, toda vez que, la figura del encargo docente es una figura administrativa que permite asignar temporalmente a un docente funciones distintas a las del cargo que ocupa en propiedad, sin que implique pérdida de derechos o desvinculación del cargo de origen. 71.
Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, estima la Sala que el tiempo de labor oficial de la demandante durante el periodo comprendido desde el 20 de enero de 1988 hasta el 18 de mayo de 1992, efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, pues, la naturaleza de esas designaciones fue del orden territorial y nacionalizado. 72.
Ello por cuanto, el nombramiento que va desde el desde el 20 de enero de 1988 hasta el 19 de marzo de 1992, si bien se efectuó con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, no se advierte, a partir de tales actos de posesión, la intervención o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional en el citado nombramiento en los términos del procedimiento de la referida norma, y tampoco se hizo referencia a que la plaza ocupada por la hoy demandante hubiese sido parte de aquellas que fueron modificadas en el proceso de nacionalización; a lo que se suma que inicialmente tomó posesión del cargo ante el alcalde municipal de San Marcos, y luego ante el contralor municipal, y sin que se haga mención a la participación del FER. 73.
Ahora bien, en cuanto al nombramiento llevado a cabo por orden del Decreto 056 de 19 de marzo de 1992 debe concluirse entonces que fue nombrada como docente nacionalizada, pues se evidencia que para la promulgación del acto administrativo de nombramiento, resultó procedente garantizar la disponibilidad de los recursos para sufragar los salarios del educador con cargo al entonces situado fiscal, a través del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el F.E.R. Sucre, pese a que se señaló que surte efecto fiscal a partir del 1° de octubre de 1991; circunstancia que en todo caso no conlleva a concluir que su vinculación fue en calidad de docente nacional, máxime cuando en el decreto de nombramiento no se refirió la participación de la Nación ni que se actuara por delegación de esta. 74.
Lo anterior encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que refiere que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 75.
Por lo tanto, estima la Sala que existe certeza respecto al tiempo de servicio prestado por la señora María Teresa Jarava de la Ossa, por un total de 4 años, 3 meses y 28 días, teniendo como límite temporal el señalado en el certificado de tiempo de servicio expedido por la secretaria de educación del departamento de Sucre17, esto es, desde el 20 de enero de 1988 hasta el 18 de mayo de 1992 el cual resulta computable a fin de obtener la pensión gracia, pues se trató de un vínculo como docente territorial y luego como nacionalizada. - Desde el 26 de marzo de 1993 hasta el 03 de septiembre de 2015 (22 años, 5 meses y 8 días) Por medio del Decreto 022 de 26 de marzo de 1993 el alcalde del municipio de San Marcos - Sucre, nombró a la señora María Teresa Jarava de la Ossa como Maestra II de la escuela de Campo Nuevo, tomando posesión del cargo el mismo día18, así: Ahora, obra certificado de tiempo de servicios en el que se indicó que el nombramiento de la docente tuvo algunas novedades así: i) designada en la escuela urbana Campo Nuevo desde el 26 de marzo de 1993 hasta 30 de agosto de 1994; ii) su nombramiento fue objeto de incorporación en la misma escuela mediante Decreto 00196 de 06 de diciembre de 1994 suscrito por el alcalde del municipio de San Marcos – Sucre, con efectos fiscales a partir del 1° de septiembre de 1994; y iii) luego fue trasladada a la institución educativa María Inmaculada, del mismo municipio hasta por lo menos a la fecha de la reclamación administrativa, esto es, el 03 de septiembre de 2015, de forma continua.
Pues bien, para la Sala resulta claro que la docente tuvo un vínculo durante este periodo, de carácter territorial, dado que, por un lado, el acto fue suscrito por el alcalde de San Marcos, de manera autónoma, sin intervención alguna del Ministerio de Educación o delegado de esta cartera y tampoco se indicó en el acto de 17 Certificado de tiempo de servicios de fecha 05 de febrero de 2019 visible en la página 6 del archivo 33AnexosAudienciaPruebas.pdf del expediente digital 18 Pagina 23 del archivo 02AnexosDemanda.pdf del expediente digital Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia designación que actuara por instrucciones de dicho ministerio; y por otro lado, por cuanto pese a que se profirió en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado, que la plaza ocupada por la señora Jarava de la Ossa haya sido de aquéllas nacionalizadas, como tampoco se avizora que los recursos sean de aquéllos que a la luz del artículo 6 de la ley 43 de 1975, para atender el proceso en cita fueran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional.
De manera que se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que dispone: «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», En esa línea de consideraciones, esta Corporación tendrá en cuenta, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a la actora, el tiempo servido como docente territorial desde el 26 de marzo de 1993 hasta el 03 de septiembre de 201519 (22 años, 5 meses y 8 días). 76.
En ese orden de ideas, contrario a lo expuesto por la entidad recurrente, el actor no prestó servicio docente nacional, toda vez que como quedó expuesto, a partir de los actos de nombramiento y posesión se logra establecer que se trató de un servicio territorial. 77. Así las cosas, logra acreditar un total de 28 años, 10 meses y 24 días de servicio como docente territorial y nacionalizada, por lo que hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia, como se describe a continuación: Extremos temporales Tiempo servido Tipo de nombramiento Desde el 08 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1981 1 año, 11 meses y 23 días Territorial Desde el 03 de junio de 1985 hasta el 29 de julio de 1985 1 mes y 26 días Territorial Desde el 20 de enero de 1988 hasta el 18 de mayo de 1992 4 años, 3 meses y 28 días Territorial/Nacionalizado Desde el 26 de marzo de 1993 hasta el 03 de septiembre de 2015 22 años, 5 meses y 8 días Territorial 19 Fecha de la reclamación administrativa Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Total, tiempo servido: 28 años, 10 meses y 25 días 78.
En esa línea de consideraciones, el actor alcanzó los 20 años de servicios el 8 de octubre de 2006, y los 50 años de edad los cumplió el 15 de septiembre de 2005, por lo que en la primera fecha adquirió el estatus pensional, más no el 15 de septiembre de 2008 como lo dispuso el tribunal. En ese orden, correspondería modificar el numeral tercero de la sentencia, sin embargo, ello no es posible dado que se agravaría la situación de la entidad que funge como apelante único. 79.
En punto a la prescripción, es necesario resaltar que, contrario a lo estimado por el a quo, el derecho se hizo exigible a partir del 8 de octubre de 2006, por tanto, la actora tenía hasta el 8 de octubre de 2009 para presentar la reclamación administrativa, lo cual hizo el 23 de junio de 2010, es decir interrumpiendo la prescripción; luego presentó una segunda reclamación el 3 de septiembre de 201520, la cual dio origen a los actos cuya nulidad se revisa en este asunto, y la demanda la radicó el 12 de septiembre de 2017, es decir, dentro del término de 3 años contados a partir de la segunda reclamación, por lo que se encuentran prescritas la mesadas causadas con anterioridad al 3 de septiembre de 2012, más no al 15 de septiembre como lo dispuso el a quo, sin embargo no es posible modificar dicho aspecto en garantía del principio de la no reformatio in peius. 2.6.
De la condena en costas de primera instancia 80. En atención a que la parte demandada eleva su inconformidad frente a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia, pasa a resolverse al respecto. 81. Se rememora que en el recurso se aduce que en el caso objeto de litigio existió por parte de la entidad demandada buena fe y que las razones que han motivado la oposición tienen que ver precisamente con las discrepancias que se han presentado en la documentación aportada para obtener la prestación reclamada. 82.
Pues bien, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 83.
Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera 20 Conforme da cuenta la petición y el acto que resolvió la misma Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio.
Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. 84.
Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. 85.
Posteriormente, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 86. Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal, teniendo en cuenta que la sentencia se dictó el 04 de noviembre de 2021, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021. 87.
Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no tuvo en cuenta la última disposición en cita, y por el contrario únicamente se limitó a citar el artículo 188 del CPACA, y los artículos 365 y 366 del CGP, concluyendo que, dado que la parte actora resultó vencida, debía ser condena en costas y en agencias en derecho. 88.
De manera que, realizada la valoración en atención a lo dispuesto en el citado artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se advierte la carencia de fundamento legal por parte de la entidad al momento de contestar la demanda, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia, y por tanto resulta procedente revocar el numeral segundo de la sentencia. 2.6.
Conclusión 89. La señora María Teresa Jarava de la Ossa cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término de 20 años, con una vinculación como docente del orden nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como las demás exigencias para ser acreedor de la pensión gracia, por tanto, esta Sala confirmará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió a las pretensiones, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. No obstante, como se mencionó se revocará la condena en costas.
Radicado: 70001 23 33 000 2017 00344 01 (5650-2022) Demandante: María Teresa Jarava de la Ossa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.7. Condena en costas en segunda instancia 90. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la existencia de carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la entidad con el recurso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se estima que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 91.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia del 04 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, conforme la motivación de esta providencia, que condenó en costas a la parte demandada.
En su lugar, se ordena abstenerse de condenar en costas de primera instancia a la parte demandante de acuerdo con lo explicado previamente.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, por lo ya expuesto.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.