www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructor del SENA – confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 29 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES Demanda 2. El actor presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio n.º 11-2-2019-022279 del 1.º de abril de 2019, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre los años 2011 y 2018, así como el pago de las acreencias laborales y prestacionales derivadas de dicha vinculación, período en el que se desempeñó como instructor. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales dejados de percibir, incluidos salarios, prestaciones sociales, cesantías e intereses sobre estas, vacaciones, primas de servicios, de navidad y de mitad de año, así como los valores correspondientes a la dotación y la indemnización moratoria establecida en la Ley 244 de 1995;
(ii) la devolución de las sumas desembolsadas por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social y a la respectiva caja de compensación familiar; (iii) el reintegro de los montos descontados por retención en la fuente y por concepto del impuesto de industria y comercio (ICA); (iv) la indexación de todas las sumas que le sean reconocidas; y (v) la condena en costas a la parte demandada.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1 teniendo en cuenta que entre 2011 y 2018 celebró múltiples contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, los cuales desarrolló bajo una continuada subordinación y dependencia, evidenciada en el cumplimiento del horario laboral y en la sujeción a las órdenes e instrucciones impartidas por el coordinador del área. 5.
Afirmó que desempeñó funciones misionales, permanentes y propias del SENA, dentro de sus instalaciones y con los medios proporcionados por dicha entidad, tales como equipo de cómputo, línea telefónica, mobiliario y oficina. Asimismo, señaló que, como condición previa para recibir la contraprestación económica por sus servicios, debía presentar informes de gestión y acreditar su afiliación al Sistema de Seguridad Social.
Contestación de la demanda 6. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: (i) la relación que surgió entre las partes fue contractual y se entabló de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo que no existió vínculo laboral ni hay lugar a declarar que tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales;
(ii) la remuneración se pactó a título de honorarios; (iii) no existió continuidad en la prestación del servicio, dado que en cada contrato se estableció expresamente su duración; (iv) el señor Prieto Vargas contó con autonomía técnica para desarrollar sus actividades profesionales; y (v) en el expediente no obra prueba que acredite el elemento de subordinación. 7.
En ese contexto, propuso las siguientes excepciones: legalidad del acto administrativo demandado; prescripción; cobro de lo no debido; inexistencia de la obligación y la genérica. La sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia del 29 de abril 2021 negó las pretensiones de la demanda. 9.
Expuso como argumento principal que, aunque en el expediente consta que entre 2011 y 2018 el señor Prieto Vargas suscribió diversos contratos con el SENA, mediante los cuales prestó servicios como instructor y recibió por ello una retribución, no se allegaron pruebas suficientes que permitieran establecer con certeza la existencia de una subordinación continuada, condición indispensable para configurar una relación laboral. 10.
En particular, el Tribunal estableció que la intensidad horaria de 160 horas mensuales reportada por el actor y los testigos resultaba inferior a las 42.5 horas 1 Artículos 2, 4, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 128 de la Constitución Política; Ley 80 de 1993; Decretos 1042 de 1978, 1750 de 2003, y 4171 de 2014. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 semanales (equivalentes a 170 horas mensuales) exigidas para los instructores de planta del SENA, conforme al Decreto 249 de 2004. 11.
Así mismo, evidenció la ausencia de reportes de horas en el sistema Sofía Plus, plataforma oficial de la entidad para el registro de actividades de formación, lo que constituyó un factor determinante en la imposibilidad de probar la intensidad horaria en los contratos de prestación de servicios cuya «duración era en meses y días». 12.
El Tribunal declaró no probada la tacha formulada contra los testigos Ángel Oswaldo Pérez Lasprilla y Fernando Marín Hernández, pues a pesar de que promovieron demandas contra el SENA por los mismos hechos, esta circunstancia no era determinante para desestimar la credibilidad de sus testimonios, sino que correspondía realizar una valoración más estricta de las pruebas conforme a las reglas de la sana crítica. 13.
En ese sentido, al analizar el acervo en conjunto concluyó que, si bien las declaraciones coincidieron en que el actor (i) estaba sujeto a un horario, (ii) debía acatar eventuales instrucciones de los coordinadores, y (iii) requería autorización para ausentarse, estos elementos no eran suficientes para acreditar una continuada subordinación. 14.
Al respecto, determinó que la rendición de informes y la recepción de directrices formaban parte de la supervisión inherente a los contratos de prestación de servicios, y no desvirtuaba la autonomía propia de dicha modalidad contractual. Recurso de apelación 15. El apoderado del actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que existió una indebida valoración probatoria por parte del a quo, pues en el expediente se encontraba plenamente demostrada la relación laboral encubierta que existió entre el señor Prieto Vargas y el SENA. 16.
En concreto, argumentó que aunque el Tribunal reconoció que el actor prestó de manera personal sus servicios como instructor y percibió una remuneración por ejecutar dicha labor, no valoró de manera integral la continuada subordinación que existió en la prestación del servicio, evidenciada en: (i) que desarrolló funciones idénticas a las asignadas a los instructores de planta;
(ii) «la intensidad académica»; (iii) supervisión constante del coordinador del área; (iv) imposición de un horario; (v) asignación de «guías de formación a impartir»; y (vi) cumplimiento de reglamento, manuales, procedimientos y protocolos de la entidad. 17. Adicionalmente, solicitó revocar la condena en costas, en tanto no se encontraba probada su causación por parte de la entidad demandada y el demandante no cuenta con los medios económicos para sufragar dicho gasto.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Intervención en segunda instancia 18. Mediante auto del 26 de enero de 2023, se admitió el recurso de apelación. 19.
En sus alegatos, la entidad accionada solicitó confirmar la sentencia de primera instancia debido a que el actor no cumplió con su carga de demostrar el elemento de la continuada subordinación. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 20. La Sala debe definir si la providencia objeto de reproche incurrió en los yerros que le endilgó la parte actora.
En ese sentido, se deberá establecer si (i) el Tribunal realizó una indebida valoración de las pruebas relativas a la continuada subordinación en la prestación del servicio; y (ii) la condena en costas impuesta en primera instancia se ajustó a derecho. El caso concreto 20. De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, el actor suscribió los siguientes contratos de prestación de servicio con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 2: Núm. de contrato Duración Objeto Valor total 0746 y adición 12/07/11 al 21/12/11 600 horas + 55 horas adicionadas Instructor del centro de servicios financieros. $12.874.800 + $1.180.190 adicionados 0200 y adición 26/01/12 al 10/07/12 550 horas + 200 horas adicionadas Instructor del centro de servicios financieros. $11.495.000 + 4.180.000 adicionados 0952 11/07/12 al 10/12/12 Instructor del centro de servicios financieros. $14.960.000 0986, adición y prórroga 21/01/13 al 29/11/13 + 15 días + 9 días adicionados Instructor del centro de servicios financieros. $31.742.128 + $1.540.880 + $924.528 adicionados 0759, adición y prórroga 16/01/14 al 30/08/14 + 3 meses y 13 días adicionados Instructor del centro de servicios financieros. $23.806.500 + $10.792.280 adicionados 2357, adición y prórroga 26/01/15 al 25/10/15 + 1 mes y 19 días adicionados Instructor del centro de servicios financieros. $29.424.834 + $5.340.062 adicionados 2684, adición y prórroga 01/02/16 al 30/09/16 + 2 meses y 11 días Instructor del centro de servicios financieros. $26.940.080 + $7.969.774 2 Folios 1 a 9, índice 2 del aplicativo SAMAI.
Certificación expedida el 1º de junio de 2020 por la directora del Centro de Servicios Financieros del SENA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1683, adición y prórroga 25/01/17 al 09/12/17 + 9 días adicionados Instructor del centro de servicios financieros. $36.419.618 + $462.471 adicionados 3633, adición y prórroga 25/01/18 al 29/10/18 +28 días + 14 días adicionados Instructor del centro de servicios financieros. $32.153.319 + 3.334.418 + 1.667.209 adicionados 21.
Del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales y testimoniales), la Sala concluye el elemento de la continuada subordinación y dependencia no se encuentra probado por las siguientes razones: 22. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en los contratos de prestación de servicios está ínsito el principio de coordinación que implica un control de las tareas que desarrolla el contratista en aras de lograr la ejecución eficiente y eficaz del contrato3. 23.
Por su parte, la subordinación puede manifestarse de diferentes maneras, según el servicio de que se trate, y puede implicar el cumplimiento de órdenes, jornadas u horarios de trabajo, modos de hacer las actividades y las cantidades en que deben realizarse, la determinación de protocolos de organización y el sometimiento al poder disciplinario, siempre que se demuestre la continuada subordinación4. 24.
En el presente asunto, no se controvierte que el accionante prestó sus servicios de manera personal y a cambio de una remuneración (bajo la modalidad de honorarios) en el marco de múltiples contratos de prestación de servicios, elementos que se encuentran suficientemente acreditados con el material probatorio recaudado. En consecuencia, el debate se centra en establecer si el actor desarrolló sus funciones bajo una continuada subordinación o no, al ser además el único elemento que fue objeto de apelación. 25.
Cabe reiterar que, tal como lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 1997 el elemento esencial que distingue el contrato laboral del contrato de prestación de servicios es la existencia de subordinación continuada, lo cual resulta compatible con la naturaleza propia de los contratos estatales, que por regla general son onerosos y celebrados en atención a la persona del contratista (intuito personae). 26.
En relación con el acervo probatorio, se advierte que en el trámite de primera instancia se practicaron los testimonios de Ángel Oswaldo Pérez 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001233900020160006201 (2794-2019), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001233300020130114301 (1317-2016).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Lasprilla5 y Fernando Marín Hernández6, quienes indicaron que el actor prestó servicios como instructor del área de servicios financieros entre 2011 y 2018, bajo una carga horaria mensual de 160 horas definida por la coordinación del área. 27.
Los declarantes mencionaron que durante ese periodo desempeñaron las mismas funciones, razón por la cual, compartieron tiempo con el actor en las instalaciones de la entidad. 28. En particular, el señor Pérez Lasprilla mencionó que la coordinación de banca ejercía un control constante sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales.
Además, precisó que en caso de necesitar ausentarse, el señor Prieto Vargas debía solicitar permiso, y que para recibir el pago de honorarios, tenía que presentar un informe que acreditara el desarrollo de las actividades pactadas. 29. Por su parte, el señor Marín Hernández afirmó que existían empleados de planta con idéntica intensidad horaria y funciones a las desarrolladas por el actor.
Así mismo, manifestó su desconocimiento respecto a llamados de atención o investigaciones disciplinarias adelantadas contra el demandante. 30. De los anteriores relatos, se evidencian algunos indicios de la existencia de una relación laboral encubierta, como la imposición de un horario, un lugar de trabajo y un supervisor inmediato.
No obstante, tales elementos no resultan suficientes ni concluyentes para llevar a esta Sala al convencimiento de que se desnaturalizó el vínculo contractual, puesto que no se demostró que las funciones desempeñadas por el señor José Francisco Prieto Vargas hayan estado sometidas a una continuada subordinación, elemento que consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 31.
En cuanto a la imposición de un horario, si bien está demostrado que el actor ajustaba su actividad al cronograma académico definido por la entidad, debe resaltarse que para esta Sala el cumplimiento de un horario en su análisis particular y aislado, no configura el elemento de subordinación propio de una relación laboral encubierta, pues ello debe entenderse en los contratos de prestación de servicios como un parámetro que guarda relación con la coordinación de actividades entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido7. 32.
La misma conclusión merece la exigencia de presentar informes mensuales como condición para el pago de los honorarios, pues propende al 5 Prestó sus servicios como instructor en el centro de servicios financieros entre 2011 y 2018. 6 Prestó sus servicios como instructor en el centro de servicios financieros entre 2005 y 2017. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de octubre de 2022, expediente 25000234200020130457501 (2611-2016), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 cumplimiento eficiente y eficaz de las tareas pactadas8, y por ello, dentro de las obligaciones contractuales con la entidad accionada expresamente se estableció la de «presentar informes mensuales de la ejecución del contrato». 33.
En relación a la carga horaria, como lo señaló el a quo, el Decreto 249 de 2004 establece una jornada de 42.5 horas semanales para los instructores de planta. Este parámetro no fue exigido ni cumplido por el demandante, quien acreditó una dedicación menor; por tanto, no es posible equiparar su situación con la de los servidores públicos de planta, y, en todo caso, la intensidad horaria, por sí sola, no implica un claro direccionamiento de la manera de prestar el servicio. 34.
Adicionalmente, no obra en el expediente prueba alguna que demuestre la imposición «de reglamentos, manuales, procesos, procedimientos, protocolos, y metodología» que limitaran su autonomía o afectaran la libertad de cátedra, circunstancia que habría permitido inferir algún grado de dirección sobre su actividad como instructor. 35.
Aunque el señor Pérez Lasprilla hizo referencia a la existencia de guías de formación como insumo para el desarrollo de las actividades, no indicó restricciones en cuanto a las condiciones de tiempo, modo o lugar que limitaran la autonomía del contratista. Igualmente ocurre con el control permanente del coordinador del área, pues los testigos dieron cuenta que obedecía a la necesidad de garantizar el cumplimiento del objeto contractual, y por tanto, no configura una subordinación que desnaturalice la independencia del contratista. 36.
Tampoco allegó al proceso las mencionadas guías ni los correos en los que se pudiera constatar el claro direccionamiento de las actividades por parte de la entidad. 37. En ese orden de ideas, la Sala encuentra acertado el análisis efectuado por el Tribunal, al concluir que no se configuró una relación laboral encubierta ante la ausencia del elemento determinante de la continuada subordinación. 38.
Ahora bien, en relación con la condena en costas impuesta en primera instancia, se advierte que esta fue proferida mediante sentencia del 29 de abril de 2021, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el inciso 2° del artículo 188 del CPACA y estableció que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. 39.
En el caso concreto, no se observa que la demanda careciera de fundamento legal de manera evidente; por el contrario, el actor sustentó sus pretensiones a partir de argumentos jurídicos razonables, estructurados y 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de octubre de 2023, expediente 13001233300020140054101 (1611-2020), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 vinculados al marco normativo aplicable, por lo que no puede calificarse su actuación como temeraria o infundada. 40.
En consecuencia, la Sala revocará el ordinal tercero de la decisión adoptada por el Tribunal en lo relativo a las costas procesales, con el fin de exonerar al demandante de la condena impuesta por este concepto. Condena en costas 21. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 22. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA.
En este, se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible. Tal situación acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 23.
En el presente caso, la parte actora ejerció su defensa con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el ordinal tercero de la parte resolutiva del fallo emitido el 29 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, no se impondrá condena en costas de primera instancia.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 5000-23-42-000-2019-01506-01 (4477-2022) Demandante: José Francisco Prieto Vargas consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.