Radicado: 11001-03-27-000-2025-00037-00 (30199) Demandante: Carlos Javier Soler Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Radicación: 11001-03-27-000-2025-00037-00 (30199) Demandante: CARLOS JAVIER SOLER PARRA Norma demandada: DECRETO 0572 DE 28 DE MAYO DE 20251 AUTO El Magistrado Sustanciador, en cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales, procede a decidir sobre la admisión de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES El ciudadano Carlos Javier Soler Parra señala que, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, presenta demanda contra el Decreto 0572 de 28 de mayo de 2025, expedido por el Gobierno Nacional, cuyo contenido completo se puede consultar en el enlace https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%200572%20DEL%2028%20DE %20MAYO%20DE%202025.pdf.

II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad El artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. De igual modo, indica que también podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades y organismos distintos del Gobierno Nacional2. 1 Por el cual se sustituyen el artículo 1.2.4.4.1. del Capítulo 4 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, los artículos 1.2.4.6.7. al 1.2.4.6.9. del Capítulo 6 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el inciso 3 y el literal i) del artículo 1.2.4.9.1. del Capítulo 9 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el artículo 1.2.4.10.8. del Capítulo 10 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 y el artículo 1.2.6.8. del Título 6 de la Parte 2 del Libro 1 y se adiciona un parágrafo al artículo 1.2.4.2.83. del Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria, en lo relacionado con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar retención en la fuente. 2 El inciso segundo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 fue declarado exequible, “bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de Radicado: 11001-03-27-000-2025-00037-00 (30199) Demandante: Carlos Javier Soler Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El Consejo de Estado ha precisado en su jurisprudencia que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad se sujeta a los siguientes criterios3: “(…) En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica (…)”. Esa interpretación judicial del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 fue demandada ante la Corte Constitucional, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, que por medio de sentencia C-060 de 2023 declaró su exequibilidad.

En esa decisión se destacó que la nulidad por inconstitucionalidad no está desprovista del cumplimiento de cargas procesales, en tanto estándares mínimos que permitan que se dé un pronunciamiento de fondo, “siempre que esos requisitos no obstaculicen el acceso a la administración de justicia, garanticen el debido proceso, sean razonables y no contravengan o excedan la ley o la Constitución”.

De igual manera, sostuvo que esas cargas procesales deben ser cumplidas de manera coherente con las previstas en la Constitución y la ley, así: “(i) que la disposición acusada sea dictada por el Gobierno Nacional en ejercicio de una expresa atribución constitucional; (ii) que el acto acusado sea un reglamento constitucional autónomo, esto es, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución; y (iii) que las normas constitucionales que son empleadas como parámetro de control no sean objeto de desarrollo legal”.

En esa decisión se indicó que la acción de nulidad por inconstitucionalidad “debe plantear un verdadero debate constitucional; dar aplicación a los postulados superiores y tener la Constitución como parámetro de validez”, a lo que agregó que “las cargas examinadas en la interpretación del Consejo de Estado no desconocen los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues (…) la existencia de una distribución de los tipos de decretos a controlar entre las vías procesales de la nulidad simple y la nulidad por inconstitucionalidad, en atención a carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material de ley”. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de junio de 2018, rad. 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicado: 11001-03-27-000-2025-00037-00 (30199) Demandante: Carlos Javier Soler Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la naturaleza de los actos demandados, no atenta contra la Constitución. Además, las cargas o criterios integrados en la interpretación judicial demandada tampoco lesionan estos derechos, pues permiten reconocer el camino procesal a seguir para el ejercicio del control de constitucionalidad -aplicando criterios de competencia de acuerdo con la naturaleza del acto y desarrollo directo o indirecto de la Constitución, pero no cierran en acceso del ciudadano al control de las normas, ni tornan inoperante un mecanismo de control de constitucionalidad”.

En definitiva, la Corte Constitucional sostuvo que “las cargas relativas a la tipología de las normas objeto de control y la exigencia de contraposición directa entre la Constitución y la disposición atacada, permiten determinar si el control se deberá realizar en desarrollo de las atribuciones del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo -numeral 1° del Art. 237 CP- (nulidad simple) o si, por el contrario, deben encausarse por vía de la competencia residual en materia de constitucionalidad, que se atribuye a esa corporación judicial en el numeral 2° del Art. 237 CP (nulidad por inconstitucionalidad)”. 2.

Fundamentos de la demanda El señor Carlos Javier Soler Parra afirma que demanda el Decreto 0572 de 2025, al considerar que “viola directamente los artículos 150 numeral 12, 189 numeral 11 y 338 de la Constitución Política, los cuales establecen que únicamente el Congreso de la República tiene la competencia para establecer tributos, definir sus elementos esenciales, como base gravable, las tarifas y los sujetos pasivos”.

A su juicio, la normativa demandada modifica elementos esenciales del tributo, en particular, (i) el hecho generador, “al redefinir las condiciones de la retención”, (ii) la base gravable, “al modificar los rangos de ingresos y aplicar una tarifa anticipada” y (iii) los sujetos pasivos, “al incluir nuevas categorías sin mediación legal”, lo que constituye “una usurpación de funciones legislativas por parte del Poder Ejecutivo”.

Agrega que también se desconoce el principio de progresividad y se incurre en una carga regresiva, “al anticipar el pago del impuesto por medio de la retención, afectando de manera directa el ingreso disponible de la clase media, empleados formales, emprendedores y pequeños empresarios”. Asimismo, indica que el nuevo esquema impacta negativamente la canasta familiar al reducir el ingreso neto de los hogares y pone de presente que la retención en la fuente “que debería ser un mecanismo de recaudo anticipado y no de imposición autónoma, se convierte aquí en una verdadera reforma tributaria encubierta por decreto, sin la participación del Congreso ni estudio técnico público”, lo que desconoce el principio de reserva de ley en materia tributaria.

Asevera que el Decreto 0572 de 2025 adolece de un vicio de procedimiento que conlleva su inconstitucionalidad, toda vez que el trámite para crear, modificar o suprimir tributos está reservado al Congreso de la República de conformidad con el artículo 150-11 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 338 superior. Por último, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del Decreto 0572 de 2025, en razón a que viola directamente el artículo 338 de la Carta Política, al modificar los elementos esenciales del tributo, afecta de manera grave, directa e inmediata “al bolsillo de millones de colombianos con ingresos formales”, por el Radicado: 11001-03-27-000-2025-00037-00 (30199) Demandante: Carlos Javier Soler Parra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 “posible colapso de estructuras contables de pequeñas empresas ante una implementación improvisada” y por la “urgencia de preservar el principio constitucional de legalidad y evitar daños irreparables”. 3.

Caso concreto Revisada la demanda, el Magistrado sustanciador concluye que el Decreto 0572 de 2025 es un acto administrativo de carácter general que no se encuentra en los supuestos que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, es decir, no se dictó en ejercicio de una expresa atribución constitucional sin una ley previa, ni corresponde a un reglamento constitucional autónomo.

En esas condiciones, el medio de control adecuado para cuestionar la legalidad del Decreto 0572 de 2025 es el de nulidad simple de conformidad con lo previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual se inadmitirá la demanda con el fin de que el demandante la adecúe a partir de los requisitos señalados en el artículo 162 del CPACA y 229 de ese mismo estatuto procesal en relación con la procedencia de las medidas cautelares.

En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE Primero.- Inadmitir la demanda presentada por el señor Carlos Javier Soler Parra contra el Decreto 0572 de 2025, “Por el cual se sustituyen el artículo 1.2.4.4.1. del Capítulo 4 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, los artículos 1.2.4.6.7. al 1.2.4.6.9. del Capítulo 6 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el inciso 3 y el literal i) del artículo 1.2.4.9.1. del Capítulo 9 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el artículo 1.2.4.10.8. del Capítulo 10 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 y el artículo 1.2.6.8. del Título 6 de la Parte 2 del Libro 1 y se adiciona un parágrafo al artículo 1.2.4.2.83. del Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria, en lo relacionado con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar retención en la fuente”, de conformidad con las razones expuestas en esta decisión. Segundo.- Conceder al demandante el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, con el fin de que subsane la demanda conforme a las consideraciones expuestas, so pena de que si no se hiciere en dicho plazo se rechazará. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.

Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx