1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: ANA MERCEDES HERNÁNDEZ MEZA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. IMPUGNACIÓN TUTELA-Debe dirigirse a aspectos contenidos en la solicitud y la providencia impugnada. La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 18 de septiembre de 2023, por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 14 de agosto de 2023, Ana Mercedes Hernández Meza, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que alegó vulnerados por el Juez Cuarto Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir las sentencias del 30 de junio de 2022 y del 21 de noviembre de siguiente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Universidad del Atlántico. 1 Identificado con número de radicado: 08001-33-33-004-2021-00039-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se profiera una sentencia en reemplazo. 2.
Hechos relevantes La señora Ana Mercedes Hernández Meza presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad del Atlántico para que se declarara la nulidad del oficio n°. 20206040142601 del 3 de septiembre de 2020 que le negó la existencia de un contrato realidad y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales desde el 27 de noviembre de 2013 hasta el 18 de diciembre de 2019.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Cuarto Administrativo de Barranquilla que por sentencia del 30 de junio de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación. El 21 de noviembre siguiente, el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia que confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que no se configuraban todos los elementos para acreditar la existencia de un contrato realidad entre la Universidad del Atlántico y la parte demandante. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, al incurrir en: (i) Defecto fáctico: al estimar que no se tuvieron en cuenta las pruebas documentales allegadas y un interrogatorio de parte, que demostraban que la solicitante cumplía horario, recibía órdenes de sus superiores, asistía a capacitaciones, debía pedir permiso para ausentarse y tenía compañeros de trabajo que desempeñaban el mismo cargo pero en la planta de personal, elementos constitutivos de la existencia de una relación laboral.
Sostuvo, que tampoco se valoraron en debida forma, el manual de funciones de la universidad que acredita que la actora desempeñó un cargo propio de la planta de personal y los contratos de prestación de servicios en los que se pactó una remuneración por los servicios prestados con la obligación de cuidar las 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia herramientas propias del servicio y, el deber de permanencia de la actora en las instalaciones de la universidad durante la prestación del servicio.
Señaló que lo anterior permite advertir que la accionante ejecutaba las funciones bajo una relación de subordinación respecto del empleador y no de coordinación. (ii) Defecto sustantivo: al considerar que el Tribunal accionado aplicó de manera equivocada el concepto de “coordinación administrativa”, pues en el caso concreto existía una relación de subordinación. (iii) Desconocimiento del precedente: pues a su juicio, el fallo reprochado desconoció la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 30 de octubre de 2020 Rad. n°. 11001-03-15-000-2021-05261-01, según la cual “la imposición de turnos, la entrega de herramientas para laborar, la existencia del cargo desempeñado en la planta de personal y el pago regular, periódico y mensual en el marco de los contratos de prestación de servicios, obedecían a elementos propios de la coordinación mas no de la subordinación”. 4.
Trámite procesal El 17 de agosto de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Universidad del Atlántico en calidad de tercero con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. El Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla aportó copia digital del expediente ordinario.
Los demás guardaron silencio. Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la solicitud de amparo, pues consideró que no se vulneraron los derechos alegados. Estimó que la solicitud no solo no cumple con la debida carga argumentativa, sino que, además, la petición de amparo pretende reabrir el debate jurídico ya resuelto en el proceso ordinario.
Señaló que en este caso la solicitud de tutela no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, pues el reproche sobre el presunto desconocimiento del precedente no fue alegado ante el juez ordinario. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia Agregó, que contrario a lo señalado por el actor la sentencia que alega como desconocida no es de unificación y por tanto, no es vinculante para el caso.
Por último, concluyó que la acción de tutela es una mera inconformidad del accionante quien no resultó favorecido con la decisión del juez natural. La solicitante impugnó. Esgrimió que, aunque las decisiones que fueron mencionadas en la solicitud de tutela no fueron alegadas en el ordinario, es claro que, al ponerlas de presente, existe una disparidad de criterios, pues el Tribunal accionado toma decisiones diferentes ante casos iguales.
Agregó que el fallo reprochado desconoce la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado Rad. n°. 05001-23-33-000- 2013-01143-01 del 9 de setiembre de 2021 por la cual se estimó que el tiempo de duración de un contrato de prestación de servicio es un fuerte indicio de la existencia de contrato realidad “enmascarado” por la forma establecida en la Ley 80 de 1993.
CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juez Cuarto Administrativo de Barranquilla, esta Sala solo analizará la sentencia del 21 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 18 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A, que declaró improcedente el amparo. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que no se acreditó la existencia de una verdadera relación laboral entre la actora y la Universidad del Atlántico, de cara a la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 27 de noviembre de 2013 hasta el 18 de diciembre de 2019.
Estimó que en el caso no se probó la continua subordinación y dependencia con la entidad, lo cual resulta un elemento esencial y diferenciador entre un contrato de prestación de servicios y un contrato de trabajo. Consideró que como la actora celebró los contratos con una unión temporal, y esta asociación es propia de la contratación estatal, es claro que la relación no fue directa con la universidad y por ello el caso dista de la naturaleza propia de los contratos laborales que celebra la demandada con sus empleados de planta.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante pretenden reabrir el debate jurídico ya surtido en el proceso ordinario, pues se trata de los mismos 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia planteamientos expuestos en el proceso ordinario, esto es la declaración de un contrato realidad.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. De manera que, aunque la accionante alega un defecto fáctico por la indebida valoración de algunas pruebas tales como los contratos de prestación de servicios celebrados por la actora, la Sala considera que esa inconformidad ya fue resuelta de forma razonable por el Tribunal en el fallo reprochado así: «(…) Considera la Sala que, conforme a las certificaciones, copia de los contratos referenciados, de los registros presupuestales de los contratos, actas de inicio, recibos a satisfacción, informes de avances y actas de liquidación de los contratos; así como estudios previos para la contratación de servicios profesionales, certificados de disponibilidad presupuestal y cuenta de cobro, evidencian que en este caso en particular no se configuró la existencia de una relación laboral en razón a que, tal y como lo indicó el a quo, la señora Ana Mercedes Hernández no logró demostrar en el paginario los elementos sustanciales necesarios para que esta jurisdicción declarara una verdadera relación laboral en virtud del principio de primacía de realidad material sobre las formas, que se desprende del artículo 53 de nuestra Carta Magna, habida consideración a que su vínculo se originó y desarrolló como el de una contratista y no como una verdadera servidora de la entidad, más aun teniendo en cuenta que la contratación se realizó con una unión temporal, la cual difiere con la forma de asociación propia a la de la Universidad del Atlántico.» Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. La actora también esgrimió una presunta configuración de un defecto sustantivo, pues estima que el Tribunal accionado aplicó de manera equivocada el concepto de “coordinación administrativa” en el caso.
Sobre el particular, la Sala considera que este reparo tampoco es procedente pues, la accionante no cumplió con la respectiva 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia carga argumentativa para justificar de manera suficiente la configuración del defecto alegado.
De ahí que la discusión está motivada en el desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural. La vulneración debe estar justificada con la carga argumentativa mínima suficiente que permita al juez de tutela valorar la procedencia de la solicitud, en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado.
Por otro lado, también reprochó que el Tribunal incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente al no adoptar el criterio jurisprudencial que se fijó en la sentencia de unificación Rad. n°. 11001-03-15-000-2021-05261-01, la Sala advierte que esta no es vinculante para el caso, ya que al tratarse de una sentencia de tutela, y no de unificación como lo afirmó la solicitante, los efectos de esa providencia son inter partes y su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces5.
Por último, en memorial de impugnación la actora señaló que el fallo reprochado desconoce la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado Rad. n°. 05001-23-33-000- 2013-01143-01 del 9 de setiembre de 2021 por la cual se estimó que el tiempo de duración de un contrato de prestación de servicio es un fuerte indicio de la existencia de contrato realidad “enmascarado” por la forma establecida en la Ley 80 de 1993.
Como la solicitud de estudiar dicha sentencia no fue formulada en el escrito de tutela, no será objeto de estudio por Sala, en la medida que se trata de argumentos interpuestos solo hasta esta instancia y las demás partes vinculadas al trámite no tuvieron oportunidad de pronunciarse, en esa medida, se puede ver afectado su derecho al debido proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 5 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-04360-01 Solicitante: Ana Mercedes Hernández Meza Acción de tutela – Segunda instancia PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Ana Mercedes Hernández Meza contra el Tribunal Administrativo de Atlántico y el Juez Cuarto Administrativo de Barranquilla.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ