Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante SANDRA VIVIANA ALFARO YARA Y OTRO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencias proferidas en incidente de desacato.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: la subsidiariedad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de abril de 20241, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la señora Patricia Tobón Yagarí en calidad de directora general de dicha entidad instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al buen nombre.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «PRIMERO: AMPARAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre, y patrimonio de las suscritas. SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, inaplicar las sanciones impuestas a las suscritas, a través de autos fechados del 14 de septiembre de 2023 - 27 de octubre de 2023 y 28 de noviembre de 2023, confirmadas en autos de fechas 21 de septiembre de 2023 - 03 de noviembre de 2023 y 05 de noviembre de 2023, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, consistentes en multa de un (1) S.M.M.L.V., contra las suscritas.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional. 1 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: ORDENAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa, que las mismas se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Hechos relacionados con la acción de tutela Nro. 05001-33-33-035-2023-00233- 00/01 2.1. El señor Oliverio de Jesús Morales Betancur interpuso acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, bajo el radicado Nro. 05001-33-33-035-2023- 00233-00, autoridad que, mediante sentencia de 16 de junio de 2023 desestimo las pretensiones del actor, por considerar que en el caso se configuró el hecho superado. 2.2.
El señor Oliverio de Jesús Morales Betancur interpuso recurso de impugnación contra la providencia de primera instancia. 2.3. En fallo de 2 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad revocó la sentencia de primera instancia y en consecuencia amparó el derecho fundamental de petición del señor Oliverio de Jesús Morales Betancur.
Fundamentó tal decisión en que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas transgredió el derecho fundamental de petición al no informarle al accionante una fecha probable de pago de la indemnización administrativa. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «SEGUNDO: se ORDENA a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, suministre una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición elevada por el señor OLIVERIO DE JESÚS MORALES BETANCUR, indicando un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa que le fue reconocida mediante la Resolución Nro. 04102019- 487807 de fecha trece (13) de marzo de 2020».
Hechos relativos al Incidente de desacato Nro. 05001-33-33-035-2023-00233-02 2.4. El señor Oliverio de Jesús Morales Betancur promovió incidente de desacato, por considerar que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Víctimas no había acatado la orden de tutela contenida en la sentencia del 2 de agosto de 2023. 2.5.
Mediante auto de 14 de septiembre de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín sancionó por desacato a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente porque no encontró acreditado el cumplimiento de la orden de tutela. Mediante auto de 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad confirmó la sanción impuesta a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí. 2.6.
En memorial de 28 de septiembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas le solicitó al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín declarar la imposibilidad de cumplir la orden e inaplicar la sanción, debido a que el método técnico de priorización arrojó como resultado que el señor Oliverio de Jesús Morales Betancur no cumple con los criterios para ser priorizado.
Explicó que la indemnización administrativa se entrega en el marco del sistema de priorización que introdujo la Resolución 1049 de 2019, es decir luego de efectuar el método técnico de priorización. Dicha metodología antepone a las personas que presentan una condición de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad o a aquellas que después de la aplicación del método técnico de priorización pueden ser indemnizados conforme al presupuesto que se destinó en cada vigencia presupuestal. 2.7.
En auto de 10 de octubre de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción presentada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, porque consideró que no está llamado a desconocer las órdenes proferidas por su superior, menos aun cuando este optó por amparar los derechos fundamentales del accionante.
Incidente de desacato Nro. 05001-33-33-035-2023-00233-03 2.8. El señor Oliverio de Jesús Morales Betancur presentó nuevamente incidente de desacato. 2.9. En auto de 27 de octubre de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín sancionó nuevamente por desacato a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente. 2.10.
En memorial de 30 de octubre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas le solicitó al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín lo siguiente: «1. Dar por superado el hecho causante que dio origen a la acción de tutela. «2. Dar por cumplida la orden Judicial impuesta por su despacho en fallo de tutela a esta Entidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «3. Inaplicar, inejecutar y/o revocar las sanciones impuestas el pasado 27 de octubre de 2023 y el 14 de septiembre de 2023, oficiando para ello al abogado ejecutor para que finalice el proceso de cobro coactivo. «4.
Sírvase decretar la nulidad de lo actuado en el trámite incidental al haber vinculado y sancionado a la Doctora María Patricia Tobón Yagarí a pesar de tener pleno conocimiento que no es la funcionaria competente para acreditar el pago de la tutela». Fundamentó tal solicitud en que no le era posible establecer una fecha de pago. Explicó que el orden de pago se determina conforme al método técnico de priorización, que es un proceso técnico que establece los criterios y lineamientos para priorizar el desembolso y cuya regulación se encuentra en la Resolución Nro. 01049 del 15 de marzo de 2019.
Sostuvo que antes de que existiera ese método, «la Unidad para las Víctimas otorgaba turnos y fechas de pago para llevar un orden, sin embargo, muchos de estos turnos no pudieron cumplirse por falta de capacidad presupuestal, lo que dio origen a la interposición de varias acciones constitucionales que ordenaban el pago de los recursos de manera inmediata y en virtud del incumplimiento de las órdenes a la imposición de sanciones de multas y arrestos en contra de funcionarios de la entidad y aun así no era posible cumplir el pago de los recursos».
Asimismo, informó que en respuesta Lex 7673830 le comunicó al señor Oliverio de Jesús Morales Betancur que el 25 de agosto de 2023 se aplicó el método técnico de priorización a su caso y se concluyó que no era procedente entregar de manera priorizada en esa vigencia la indemnización ya reconocida. Además, se le informó que en el transcurso del año 2024 se realizará nuevamente el método e informará el resultado de este proceso. 2.11.
Mediante providencia de 3 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad confirmó el auto de 27 de octubre de 2023, porque consideró que en la respuesta otorgada por la entidad no se estipuló un plazo razonable para el pago de la indemnización administrativa. 2.12. En escrito de 7 de noviembre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó la inaplicación de las sanciones impuestas. 2.13.
En auto de 9 de noviembre de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de las sanciones, bajo el argumento de que las órdenes de tutela son de inmediato cumplimiento dentro del término concedido a la entidad para tal fin y que en el caso ya estaba vencido el término otorgado a la Unidad de Víctimas para dar cumplimiento.
Además, señaló que la sanción se sustenta en decisiones que fueron consultadas y confirmadas por el superior, sin que se haya acreditado el cumplimiento. Finalmente, manifestó que, si bien la Corte Constitucional ha emitido pronunciamientos sobre los parámetros para la inaplicación de sanciones por desacato, lo cierto es que en tales oportunidades se trataba de una situación coyuntural de una entidad en la que existía imposibilidad fáctica de cumplir con las órdenes de tutela y a un estado de cosas inconstitucional.
Incidente de desacato Nro. 05001-33-33-035-2023-00233-04 2.14. El señor Oliverio de Jesús Morales Betancur presentó de nuevo incidente de desacato. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.15.
En auto del 28 de noviembre de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín sancionó a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente. En providencia de 5 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad confirmó la sanción. 2.16.
En auto del 11 de diciembre de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín negó las solicitudes de inaplicación de las sanciones, por las mismas razones expuestas en decisiones previas proferidas en el mismo sentido. 2.17. En memorial de 16 de enero de 2024, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas insistió en su solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas, debido a que «existe una imposibilidad jurídica y material para señalar una fecha exacta o siquiera probable para el pago de la medida de indemnización administrativa en favor del accionante toda vez que no cuenta con criterios de priorización para acceder al pago y por lo tanto deberá esperar al resultado favorable de la aplicación del método técnico de priorización como lo establece el procedimiento administrativo que regula la materia».
En escrito de 27 de marzo de 2024, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV en adelante) reiteró la solicitud de inaplicación de las sanciones. 2.18. En auto de 3 de abril de 2024, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín dispuso atenerse a lo dispuesto en autos previos con relación a la solicitud de inaplicación de la sanción, en razón a que persiste el incumplimiento de la orden. 3.
Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, las tutelantes argumentaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por las razones que a continuación se expondrán. 3.1.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente: la parte actora consideró que se incurrió en tal defecto, porque no se tuvo en cuenta la Sentencia SU-034 de 2018 que señala las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial las órdenes relacionadas con el pago de la indemnización administrativa a víctimas. 3.2.
Defecto fáctico: las accionantes consideraron que en el caso se presenta ese vicio, porque las autoridades judiciales accionadas valoraron arbitraria, irracional y caprichosamente las pruebas del expediente. Específicamente, consideraron que no se tuvieron en cuenta las explicaciones sobre el procedimiento establecido en la Resolución 01049 de 2019 para realizar la entrega de la indemnización administrativa, el acto administrativo que resolvió el reconocimiento de la medida indemnizatoria, el oficio de no favorabilidad del señor Oliverio de Jesús Morales Betancur, el informe de cumplimiento en el cual se manifestó el resultado del método técnico de priorización y la Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imposibilidad de establecer plazos aproximados. 3.3.
Desconocimiento del precedente constitucional: manifestaron que en la Sentencia T-351 de 2011 la Corte Constitucional explicó que «el sentido, alcance y fundamento normativo de obligatoriedad de los pronunciamientos de la Corte Constitucional varía según se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión de tutelas. No obstante, ambos tienen en común, que se deben acatar (i) para garantizar el carácter normativo de la Constitución como norma de normas, en tanto la Corte Constitucional es el intérprete autorizado de la Carta, y (ii) para unificar la interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad». 3.4.
Violación directa de la Constitución: la parte actora sostuvo que las providencias atacadas vulneran los principios del debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, pues desconocen el Auto A- 206 de 2017 de la Corte Constitucional y el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa previsto en la Resolución 1049 de 2019. 3.5.
Otros cargos: las accionantes insistieron en la imposibilidad material de cumplir el fallo, pues la entrega de las medidas de reparación, atención y asistencia deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, motivo por el cual no es viable indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo ni asignar una fecha de pago.
Justamente, atendiendo a ese contexto, el método técnico de priorización es la herramienta idónea para determinar el orden de pago. Explicaron que la Unidad de Víctimas depende del presupuesto anual para saber las víctimas que serán priorizadas y las que salgan favorables luego de la aplicación del método técnico de priorización. Por consiguiente, resaltaron que «no hay manera de saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas para pago, por ende, no se puede asignar una fecha de pago cuando no es seguro si financieramente la Unidad pueda asumir dicho pago».
Enfatizaron que a la Unidad no le es posible presupuestalmente indemnizar a más de 9.237.051 víctimas al tiempo, más aún si se considera que la Unidad se encuentra en una crisis presupuestal reconocida por la Corte Constitucional en el Auto A-206 de 2017. Las accionantes trajeron a colación la sentencia del 11 de febrero de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado2, en la cual se hizo un recuento jurisprudencial sobre la necesidad de la UARIV de establecer criterios de priorización internos, dada la cantidad de víctimas del conflicto armado.
Frente a la naturaleza de la sanción del incidente de desacato, sostuvieron que su fin es promover el cumplimiento de las órdenes judiciales. También se refirieron a que la responsabilidad en trámites de desacato es subjetiva, en atención a que se deben analizar si concurren situaciones dolosas que avalen la imposición de una sanción o si, por el contrario, determinadas circunstancias justifican el retraso en el cumplimiento.
E indicaron que en el caso no se tuvieron en consideración todas las actuaciones desarrolladas para dar cumplimiento en la medida de lo posible y bajo el marco legal aplicable. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2020-04776-00, CP. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a la Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, señalaron que los jueces de tutela de primera instancia están facultados para modular el cumplimiento del fallo sobre el pago de la indemnización administrativa, sopesando los informes allegados por la entidad.
En su criterio, las autoridades judiciales pasaron por alto que en el caso no existe negligencia alguna, así como la situación coyuntural del estado de cosas inconstitucional en lo relativo a indemnizaciones de víctimas del conflicto armado. Finalmente, concluyeron que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales porque, a pesar de que la UARIV presentó informes reiterados sobre la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela, no ha sido posible obtener el levantamiento de la sanción. 4.
Trámite e intervenciones 4.1. Mediante auto de 30 de abril de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín; se dispuso notificar en calidad de tercero al señor Oliverio de Jesús Morales Betancur; se negó la medida provisional solicitada por la parte actora; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín indicó que se han proferido al menos tres sanciones contra las ahora accionantes, pues a la fecha no han acreditado el cumplimiento de la orden. Por consiguiente, aseguró que de su parte no existe vulneración alguna, ya que las decisiones judiciales controvertidas dan cuenta del incumplimiento de la orden de tutela impartida.
Informó que se está tramitando una acción de tutela por similares hechos, que actualmente se encuentra para resolver impugnación, en la que las funcionarias sancionadas de la UARIV están inconformes con la imposición de multas sucesivas; tal acción fue repartida en primera instancia al consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales, bajo el radicado Nro. 11001-03-15-000-2023- 07502-00. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó que no se configura ninguno de los requisitos especiales y que realmente las accionantes están empleando la acción de tutela como una tercera instancia adicional. Indicó que solamente procede el levantamiento de la sanción una vez se acredita el cumplimiento de la decisión y que en el caso este no procede debido a que, justamente, el cumplimiento no ha sido acreditado.
Por último, precisó que es al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín al que le corresponde resolver las solicitudes elevadas por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, sobre la inaplicación de la sanción. 4.4. El señor Oliverio de Jesús Morales Betancur guardó silencio en el curso del presente trámite de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional.
Por ende, para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor. Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la Sentencia SU-627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato.
Sobre este evento señaló que la acción es procedente «si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»3.
En la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato. Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales.
A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada. Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza”4. 3 Corte Constitucional.
Sentencia SU-627 de 2015. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato.
Por ende, indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.
En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo. 3.
Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se satisfacen los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales proferidas en el curso de un incidente de desacato. De superar el anterior estudio, se analizará si en el incidente de desacato Nro. 05001-33-33-035-2023-00233-02/03/04 el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en los defectos propuestos por la parte actora.
A su vez, se precisa que no se efectuará análisis alguno sobre la actuación temeraria porque la acción de tutela Nro. 11001-03-15-000-2023-07502-00/01, a la cual se refirió el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín en su informe, hace referencia a un incidente de desacato diferente al objeto de esta acción, no relacionado con la tutela promovida por el señor Oliverio de Jesús Morales Betancur, como quiera que en tal expediente, quien figura como demandante es el señor Luis Julio González. 4.
Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
Por tanto, la acción de tutela solo procede cuando no Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela.
Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante. En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos5. Y si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa; que a pesar de existir no es idóneo, ni eficaz; que se pretende evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional.
Lo anterior, en consideración a que la finalidad de la acción de amparo es la protección de derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable.
Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. Ahora bien, al estudiar el requisito de subsidiariedad en materia de tutela contra providencia judicial, pueden suceder dos escenarios: que el proceso haya concluido o que el proceso judicial se encuentre en curso. En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela está vedada, por virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos.
Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».
Y, en la sentencia T-126 de 2019, indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional manifestó: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un 5 Corte Constitucional. Sentencia T-301 de 2009. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»6.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues de lo contrario la tutela deviene improcedente. 5. Análisis del caso 5.1. Las accionantes manifestaron que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales por la imposición de sanciones de multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente por el desacato del fallo de tutela, a pesar de que la UARIV presentó informes reiterados sobre la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de informar una fecha exacta del pago de la indemnización administrativa.
Adicionalmente, las tutelantes pusieron de presente que se solicitó al Juzgado demandado la inaplicación de las sanciones porque se cumplió con el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y en el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, es decir con el método técnico de priorización; e informaron que dicha metodología arrojó un resultado no favorable para priorizar el pago de la indemnización del señor Oliverio de Jesús Morales Betancur.
La Sala anticipa que el asunto no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues las accionantes cuentan con la solicitud de modulación de las órdenes impartidas en el fallo de tutela, para replantear el debate que dio origen a la presente acción de tutela. 5.2. Al respecto, en Sentencia T-086 de 2003 la Corte Constitucional explicó que en materia de acción de tutela existen dos partes constitutivas del fallo: (i) la decisión de amparo, es decir la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela; y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
Dicho tribunal constitucional estableció que el principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir respecto a lo decidido o sentido del fallo. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al juez que la adoptó. Sin embargo, la Corte ha explicado que, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho tutelado en el contexto particular de cada caso, «las órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución»7.
Tal interpretación se deriva del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que regula el cumplimiento del fallo de tutela, según el 6 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual «el juez (…) adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo».
Por consiguiente, la Corte Constitucional ha reiterado que el juez no pierde la competencia y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión8. Tal tribunal también ha explicado que en ocasiones el remedio dispuesto por el juez de tutela para salvaguardar un derecho no supone órdenes simples ejecutables en un breve término mediante una decisión única del destinatario de la orden, sino que implica órdenes complejas.
Estas últimas constituyen mandatos de hacer que generalmente requieren de un lapso significativo de tiempo, dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que involucran el concurso de diferentes autoridades, representan un gasto considerable de recursos, implican la ejecución de una determinada política pública, entre otros9.
En suma, las órdenes de naturaleza compleja son aquellas que conllevan «un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»10. En el marco de esas órdenes, el precedente constitucional habilita al juez para que module la orden en uno de sus aspectos accidentales, es decir en las condiciones de tiempo, modo y lugar, con el propósito de hacer posible el cumplimiento.
Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela tiene la facultad de modular las órdenes impartidas (i) cuando la orden, en los términos en que fue proferida, nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (ii) cuando el cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (iii) cuando es evidente que será imposible cumplir la orden11.
La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el juez puede ajustar o modular de manera excepcional las órdenes de tutela, siempre que: (i) se cumpla alguno de los tres supuestos mencionados en el párrafo anterior; (ii) se tomen medidas encaminadas a lograr el sentido original de la orden impartida, pues el principal límite para el juez de tutela al modular la orden es lograr que las nuevas medidas mantengan el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo;
(iii) la modulación no genere un cambio absoluto en la orden original; (iv) la modificación busque la menor reducción de la protección concedida y en caso de que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial el juez debe conceder una medida compensatoria; y (v) que se trate de órdenes de naturaleza compleja. 8 Corte Constitucional.
Sentencia T-086 de 2003. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tras verificar el expediente, la Sala encuentra que las tutelantes no han solicitado la modulación de la orden impartida en la sentencia de segunda instancia, consistente en suministrar «una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición elevada por el señor OLIVERIO DE JESÚS MORALES BETANCUR, indicando un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa que le fue reconocida mediante la Resolución Nro. 04102019- 487807 de fecha trece (13) de marzo de 2020».
Si bien en los escritos allegados en el curso de los incidentes de desacato mencionan la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden impartida y la solicitud de inaplicar la sanción, lo cierto es que no han solicitado la modulación de la orden. La Sala considera que la solicitud de modulación de las órdenes del fallo de tutela, a partir de las pautas jurisprudenciales presentadas, es idónea y eficaz para resolver los cargos relacionados con la imposibilidad de dar cumplimiento a la sentencia. Por ende, es el juez de tutela de primera instancia a quien le corresponde evaluar, a partir de las pruebas y argumentos que presente la UARIV, la procedencia de modular las órdenes y, en consecuencia, inaplicar la sanción en virtud de dicha modulación. Para tal ejercicio, será labor del juez tener en consideración «la problemática estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado»12.
Por último, en otros casos de iguales condiciones fácticas13, esta Sección resolvió la solicitud de amparo constitucional en el mismo sentido. 6. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que en el caso no se satisface el requisito de subsidiariedad, ante la posibilidad de elevar solicitud de modulación de los efectos de la sentencia, a fin de que sea el juez de tutela de primera instancia quien determine si hay lugar a modificar la orden de tutela impartida.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela propuesta por las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 13 Consejo de Estado. Sentencia del 26 de octubre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03121-01, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; Sentencia del 16 de noviembre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03750-01, CP.
Milton Chaves García; Sentencia del 1° de febrero de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2023-06860-00, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; y Sentencia del 16 de mayo de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2024-01754- 00. CP. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02001-00 Demandante: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada esta decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Ausente en comisión STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (E) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador