CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: CLAUDIA CECILIA BALLÉN BENITEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D” Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate probatorio y jurídico del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 23 de mayo de 2024, mediante la cual la Sección Quinta de esta Corporación declaró la improcedencia de la acción de tutela1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 12 de abril de 2024, la señora Claudia Cecilia Ballén Benítez, a través de 1 Que ingresó para fallo el 20 de junio de 2024 (índice 3 de Samai).
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela apoderado, presentó acción de tutela contra el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y a la seguridad social.
Hechos relevantes 2. La señora Claudia Cecilia Ballén Benítez solicitó al Ejército Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por cuanto su hijo se encontraba prestando el servicio militar y falleció el 19 de abril de 2011, en desarrollo de esa actividad. 3. La petición formulada fue negada por el Ejército Nacional, a través de la Resolución No. 6431 de 2020, con fundamento en que el deceso no ocurrió en combate y, por ende, no había lugar al reconocimiento de la prestación reclamada.
El acto en mención fue confirmado en su integridad, mediante la Resolución No. 4709 de 2021. 4. Los mencionados actos administrativos fueron demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento en primera instancia correspondió al Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones.
La providencia en mención fue apelada por la demandante y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 26 de octubre de 2023. Pretensiones 5. La demandante solicitó lo siguiente: Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela 1.
PRIMERO. REVOCAR las sentencias proferidas en primera y en segunda instancia por el Juzgado Cincuenta Y Cuatro (54) Administrativo Del Circuito Judicial De Bogotá D.C. el día 5 de mayo de 2023 y el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Segunda Subsección “D” del día 26 de octubre de 2023, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente.
SEGUNDO. CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso, a la dignidad humana y a la igualdad de la señora CLAUDIA CECILIA BALLEN BENÍTEZ.
TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS las Resoluciones N°6431 del 27 de noviembre de 2020 y N°4709 de 2 de junio de 2021, expedidas por el Ministerio De Defensa Nacional - Secretaría General, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora CLAUDIA CECILIA BALLEN BENÍTEZ, con ocasión del deceso de su hijo JUAN SEBASTIÁN SOLORZANO BALLEN.
(Q.E.P.D.), soldado conscripto del Ejército Nacional.
CUARTO. ORDENAR a la Nación ‒ Ministerio de Defensa Nacional RECONOCER la pensión de sobrevivientes de la señora CLAUDIA CECILIA BALLEN BENÍTEZ, a la cual tiene derecho por el fallecimiento de su hijo JUAN SEBASTIÁN SOLORZANO BALLEN. (Q.E.P.D.), en los términos de los artículos 46. a), 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, por ser la ley más favorable en este caso.
QUINTO. ORDENAR al Ministerio de Defensa Nacional -Dirección de Prestaciones Sociales-, que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la decisión, expida la resolución con la cual reconozca la pensión de sobrevivientes en favor de la señora CLAUDIA CECILIA BALLEN BENÍTEZ.
SEXTO. ORDENAR al Ministerio de Defensa Nacional -Dirección de Prestaciones Sociales-, que, en el término de diez (10) días siguientes efectúe el pago correspondiente, de conformidad con los lineamientos legales y jurisprudenciales que regulan la materia y que fueron reiteradas en la presente tutela.
SÉPTIMO. ORDENAR que la prestación reconocida se pague desde el momento de la causación del derecho, es decir desde el día 19 de abril de 2011 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela fecha del lamentable deceso del señor JUAN SEBASTIÁN SOLORZANO BALLEN.
OCTAVO. ORDENAR que la prestación reconocida incluyendo la suma adeudada a la accionante por concepto de retroactivo pensional, sin perjuicio de que se aplique el fenómeno de la prescripción trienal consagrada en el artículo 488 del Código Sustantivo de Trabajo, teniendo en cuenta que operó la interrupción de ese plazo extintivo de derechos, con la primera petición de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
NOVENO. DESCONTAR De la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes, en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que cobija tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional.
DÉCIMO. En lo que respecta al monto de la pensión y el ingreso base de liquidación deberán tenerse en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 48 de la ley 100 de 1993.
DÉCIMO PRIMERO. DECLARAR que el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL, son patrimonialmente responsables de todos los daños y perjuicios, tanto morales como materiales, ocasionados a la señora Claudia Cecilia Ballén Benítez, se entiende que la responsabilidad estatal se estructura bajo las cargas públicas porque se actúa en cumplimiento de un mandato constitucional como lo hizo el soldado bachiller Juan Sebastián Solorzano (QEPD) y por lo tanto esta persona quedó sometida al Imperium del Estado, surgiendo entonces el deber correlativo de éste de responder por los daños que pueda sufrir mientras esté bajo su protección.
DÉCIMO SEGUNDO. – Se proteja los derechos adquiridos por el soldado bachiller JUAN SEBASTIÁN SOLORZANO BALLEN. (QEPD) y la transmisión de sus derechos laborales causados ante el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA, a favor de la señora Claudia Cecilia Ballén Benítez en calidad de madre.
DÉCIMO TERCERO. - DECLARAR que positiva y COLPENSIONES violaron el debido proceso por cuanto no reconocieron los derechos adquiridos del soldado bachiller JUAN SEBASTIÁN SOLORZANO BALLEN (Q.E.P.D.), teniendo en Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela cuenta que dichas resoluciones se basan en un principio de favorabilidad argumentando que existen dos régimen de seguridad social y al soldado Solorzano Ballen le es favorable la aplicabilidad de la Ley 100 de 1993, la cual es excluyente y no garante de sus derechos como verdadero empleado público, ligado al Estado mediante una relación de derecho público, con régimen laboral, salarial y prestacional regulado, de tal forma se configura un vínculo jurídico, haciéndolo beneficiario del régimen especial para las Fuerzas Militares.
Fundamentos de la demanda de tutela 6. La accionante sostuvo que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto aplicó de manera equivocada la norma para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, en tanto se debía acudir a las disposiciones contenidas en la Ley 447 de 1998 y no en la Ley 100 de 1993, en consideración a que el deceso de su hijo se presentó durante la prestación del servicio militar obligatorio y, por ende, tenía derecho a recibir su pago, en garantía de los principios de solidaridad y proporcionalidad. 7.
A pesar de que no se invocó de manera precisa y directa la causal de procedencia de tutela contra providencias judiciales, la interpretación de la demanda permite inferir que se alegó un defecto sustantivo por la indebida aplicación normativa y el desconocimiento del precedente, en la medida en que se hizo referencia al régimen pensional de las fuerzas militares y a pronunciamientos del Consejo de Estado sobre el particular.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela Trámite en primera instancia 8. Mediante auto del 17 de abril de 20242, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar al Juez 54 Administrativo de Bogotá, a los magistrados de la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso la vinculación del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
Intervenciones 9. El Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, a través de su jueza titular, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, porque lo pretendido por la demandante fue el agotamiento de una instancia adicional para que se acceda a sus pretensiones3. 10. El Ministerio de Defensa intervino para solicitar que se niegue el amparo solicitado, en atención a que las autoridades judiciales demandadas no vulneraron los derechos fundamentales de la demandante, entre otras razones, porque las decisiones proferidas tuvieron sustento jurídico para concluir que las pretensiones formuladas en el proceso ordinario no estaban llamadas a prosperar4.
La sentencia de primera instancia 11. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de mayo de 20245, declaró improcedente la acción de tutela, en consideración a que no se 2 Índice 4 de Samai, gestión en otros despachos. 3 Índice 10 de Samai, gestión en otros despachos. 4 Índice 10 de Samai, gestión en otros despachos. 5 Índice 16 de Samai, gestión en otros despachos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela cumplió el requisito de relevancia constitucional, entre otras razones, porque no se argumentó suficientemente la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la demandante, aunado a que se evidenció que la demanda estaba dirigida a que se efectuara una nueva valoración e interpretación normativa de la controversia, lo cual no resultaba viable.
Impugnación 12. La accionante impugnó la sentencia, en los siguientes términos: GLORIA AMPARO BALLÉN ROJAS mayor de edad; domiciliada y residente en Bogotá, identificada como aparece al pie de mi firma, actuando como apoderada del demandante, presento recurso de apelación contra la sentencia de fecha veintitrés (23) de mayo de 2024 y notificada electrónicamente el veintisiete (27) de mayo de 2024, para que se revoque la sentencia teniendo en cuenta las peticiones de la tutela. 13.
La Sala procederá a resolverla, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y en atención a la naturaleza de la acción de tutela, a pronunciarse respecto de la impugnación formulada, previas las siguientes; II. C O N S I D E R A C I O N E S 14. En el presente asunto, la Subsección considera que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional. 15.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6. 16.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber7: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 17.
En el caso bajo estudio, lo primero que advierte la Sala es que la impugnación se remitió en su integridad a las manifestaciones contenidas en la demanda de tutela, de la cual se evidencia que sus pretensiones y fundamentos están ligados al reconocimiento pensional y distintas declaraciones de responsabilidad patrimonial y no al cuestionamiento de las providencias judiciales expedidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la accionante en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 6 Sentencia T–422 de 2018. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela 18.
La demanda de tutela centró su análisis en la interpretación del régimen pensional aplicable al caso del hijo de la accionante quien falleció mientras prestaba el servicio militar obligatorio; aspecto que fue decidido por el Tribunal accionado con fundamento en las siguientes consideraciones: Es así que, conforme a las mencionadas reglas de unificación y en aplicación del principio de favorabilidad, es procedente estudiar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que reclama la demandante a la luz del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, tal como lo consideró el juez de primera instancia, comoquiera que el soldado regular falleció el 19 de abril de 2011, en misión del servicio.
Así entonces, debe hacerse referencia al artículo 19 de la Ley 352 de 1997, que estableció que las personas que se encuentren prestando el servicio militar obligatorio, son afiliados no sometidos al régimen de cotización del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así:
ARTÍCULO 19. Afiliados. Existen dos (2) clases de afiliados al SSMP: a) Los afiliados sometidos al régimen de cotización: (…) b) Los afiliados no sometidos al régimen de cotización: 1. Los alumnos de las escuelas de formación de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los alumnos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, a que se refieren el artículo 225 del Decreto-ley 1211 de 1990, el artículo 106 del Decreto ley 41 de 1994, y el artículo 94 del Decreto 1091 de 1995, respectivamente. 2.
Las personas que se encuentren prestando el servicio militar obligatorio. Así las cosas, el señor JUAN SEBASTIÁN SOLÓRZANO BALLÉN (q.e.p.d.), era un afiliado no cotizante del sistema de seguridad social de las fuerzas militares y beneficiario por favorabilidad de la Ley 100 de 1993, con relación a la pensión de sobrevivientes; sin embargo, al haber computado un tiempo de servicio de 8 meses y 22 días, es decir, 37,4 semanas de cotización, no alcanzó a satisfacer el tiempo mínimo de afiliación exigido por el artículo 46 de la norma en comento, que exige 50 semanas dentro de los últimos tres años anteriores al fallecimiento.
Por consiguiente, a sus beneficiarios no les asiste el derecho deprecado, haciéndose innecesario examinar el cumplimiento de los demás requisitos legales para acceder a la mencionada prestación. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela 19.
El razonamiento transcrito estuvo precedido de un recuento normativo y jurisprudencial relacionado con el régimen pensional aplicable a las personas que prestan su servicio militar obligatorio y fallecen en simple actividad, motivo por el cual resulta evidente que la sentencia censurada no fue caprichosa ni irracional sino que, por el contrario, aplicó la normativa más favorable a la parte demandante la cual, no daba lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 20.
En las condiciones señaladas, se observa que la demanda de tutela contiene argumentos idénticos a los expuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual implica que fue formulada con el propósito de que el Juez Constitucional actúe como si fuera una instancia más del proceso ordinario. Por consiguiente, tal como lo sostuvo la primera instancia, la acción de tutela es improcedente por cuanto este mecanismo está reservado para controvertir actuaciones ostensiblemente arbitrarias e ilegítimas de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. 21.
Adicionalmente, se advierte que la ausencia de impugnación y su remisión expresa al contenido de la demanda de tutela, impide a la Sala efectuar un estudio diferente dirigido al razonamiento de la sentencia de primera instancia, motivo por el cual se examinó nuevamente el escrito inicial y se concluyó que lo pretendido por la parte accionante es la realización de un análisis que era propio del juez natural de la causa y que se concretó en una providencia judicial que atendió a los criterios normativos y jurisprudenciales aplicables a la controversia. 22.
Lo expuesto, para concluir que en este caso la acción de tutela fue empleada para reabrir el debate jurídico bajo el amparo de una supuesta violación de derechos fundamentales que realmente no se concretó, en tanto el tribunal demandado tuvo Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela en cuenta la normativa aplicable para el estudio de legalidad de los actos administrativos demandados.
Asunto distinto es que no se resolvió la controversia de la forma pretendida por la demandante, sin que ello implique que la sentencia censurada incurrió en vía de hecho ni en alguna de las causales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. 23. En estas condiciones, como la demanda de tutela evidencia la insistencia de la demandante para que se realice un análisis jurídico e interpretativo que concluya que se vulneraron sus derechos fundamentales, resulta necesario señalar que este mecanismo de amparo constitucional no procede para ventilar ese tipo de inconformidades, dado su carácter residual y subsidiario. 24.
En virtud de lo anterior, se confirmará la sentencia impugnada, en tanto resulta evidente, tal como lo sostuvo la Sección Quinta de esta Corporación, que lo pretendido por la demandante es el análisis de la controversia en una instancia adicional, con el fin de que se acceda a las peticiones elevadas en el marco de un proceso ordinario, lo cual no resulta viable desde la óptica de la naturaleza y la finalidad de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01788-01 Accionante: Claudia Cecilia Ballén Benítez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF