Radicado: 11001-03-15-000-2025-01434-00 Demandante: Erick José Urueta Benavides 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01434-00 Demandante ERICK JOSÉ URUETA BENAVIDES Demandada CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Temas Acción de tutela.

Petición de consulta. Función consultiva que ejerce la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Erick José Urueta Benavides, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de marzo de 20251, el señor Erick José Urueta Benavides, en nombre propio y en calidad de presidente de la Veeduría a la Rama Judicial de Cartagena, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «1.

AMPARAR mis derechos fundamentales A LA PETICION E INFORMACION EN EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL Y CIUDADANO COMO VEEDURIA CIUDADADA ESPECIALIZADA, DEBIDO PROCESO EN TRAMITE DE SOLICITUD DE CONSULTAS ANTE LAS AUTORIDADES PUBLICAS POR CIUDADANOS, SINDICALISTA Y VEEDOR, consagrados en la Constitución Nacional de Colombia. 2. ORDENAR, a la CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, que proceda a darle tramite a mi consulta, teniendo en cuenta que si es competente según lo expuesto por mi o en su defecto de traslado a las entidades que son competentes para darle respuesta a esta petición en forma de consulta. 3.

PREVENIR, a las accionadas para que en el futuro no incurra en estos errores que van en detrimentos de nuestra CONSTITUCION NACIONAL y nuestro ESTADO SOCIAL DE DERECHO, pues esto conlleva a un desgaste de nuestro aparato judicial y carga laboral innecesaria. 4. CUALQUIER, otro derecho fundamental que pudiere resultar violado por la omisión de la entidad accionada».

(sic para toda la cita) 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 5 de marzo de 2025, el señor Erick José Urueta Benavides presentó la siguiente solicitud ante el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: 1 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01434-00 Demandante: Erick José Urueta Benavides 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «En mi calidad de VEEDOR, SINDICALISTA, CIUDADANO EN EJERCICIO Y DEFENSOR Y ACTIVISTA DE DERECHOS HUMANOS, concurro a ustedes a elevar consulta, de acuerdo a lo contemplado en la normatividad reglamentaria y de acuerdo a los siguientes: 1- Puede un funcionario de LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN nombrado en una ALCALDÍA, en el cargo de ASESOR DEL JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE JURÍDICA DE LA ALCALDÍA, entregarse funciones adicionales para ser el FUNCIONARIO DE JUZGAMIENTO DISCIPLINARIO y conocer todos los PROCESOS DISCIPLINARIOS que pasan de la OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO ETAPA INSTRUCCIÓN a donde este funcionario, para ejercer el JUZGAMIENTO DISCIPLINARIO; muy a pesar de que las APELACIONES en SEGUNDA INSTANCIA, de sus decisiones son conocidas para revisión de su JEFE, que es el DIRECTOR DE LA OFICINA ASESORA DE JURÍDICA, quien además antes de que lo nombraran DIRECTOR DE LA OFICINA JURÍDICA era abogado de muchos de los disciplinados, que hoy están en la etapa de JUZGAMIENTO DISCIPLINARIO para tomar decisiones, ante ese funcionario de JUZGAMIENTO.

En pocas palabras, puede este funcionario de LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN nombrado en una ALCALDÍA, en el cargo de ASESOR DEL JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE JURÍDICA DE LA ALCALDÍA, ser el JUZGADOR DISCIPLINARIO estando subordinado al JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE JURÍDICA DE LA ALCALDÍA, quien es quien revisa las decisiones que se apelan ante el funcionario de JUZGAMIENTO y además dicho JEFE fue ABOGADO de muchos disciplinados, que hoy esperan ser juzgados por este funcionario». 2.2.

Mediante Oficio OFI-INT-2025-876 de 10 de marzo de 2025, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil dio respuesta a la solicitud explicándole al peticionario que solo el Gobierno Nacional tiene potestad de ejercer la función consultiva ante el Consejo de Estado, es decir el señor presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos.

De manera que estas son las únicas autoridades con vocación para elevar consultas ante el Consejo de Estado sobre temas de la Administración. Por tal motivo, indicó que «la Sala de Consulta y Servicio Civil, no puede conceptuar sobre asuntos que le propongan los particulares, ni entidades no comprendidas en el ámbito de su competencia». 3.

Fundamentos de la acción El accionante consideró vulnerado su derecho de petición, debido a que el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil se negó a «absolver la consulta en términos del derecho de petición, tal y cual como lo estipula LEY 1755 DE 2015 ARTICULO 14». Asimismo, manifestó que tal autoridad desconoció el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, según el cual el funcionario sin competencia que recibe la petición debe remitirla a quien le corresponda resolverla. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 14 de marzo de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Erick José Urueta Benavides contra el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil; y se ordenó efectuar las notificaciones pertinentes. 4.2. El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil sostuvo que, de conformidad con los artículos 237 superior, 38 de la Ley 270 de 1996 y 112 de la Ley 1437 de 2011, solamente le está permitido absolver las consultas formuladas por el Gobierno Nacional a través de sus ministros y directores de departamento administrativo.

Por lo tanto, consideró que la respuesta otorgada a la consulta formulada por el señor Erick José Urueta Benavides se encuentra ajustada a derecho. En consecuencia, dada la falta de vulneración o amenaza alguna a los derechos fundamentales del actor, solicitó negar las pretensiones. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01434-00 Demandante: Erick José Urueta Benavides 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar si la autoridad accionada vulneró derechos fundamentales al señor Erick José Urueta Benavides. 3.

Análisis del caso 3.1. De conformidad con el artículo 2372 de la Constitución Política le corresponde al Consejo de Estado actuar como máximo cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Esta función es ejercida a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil, tal como lo prevé el artículo 38 numeral 1° de la Ley 270 de 19963 y el artículo 37 del Acuerdo No. 080 de 20194 (Reglamento Interno).

En concordancia con tales normas, el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021) establece que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es el cuerpo supremo consultivo del Gobierno en temas relacionados con la administración. Veamos: «La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados.

Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. (…)». Los conceptos que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil se dictan para absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo; y como lo establece la norma, tales conceptos no son vinculantes.

Teniendo en cuenta el marco normativo expuesto, pueden extraerse como elementos de la función consultiva, los siguientes: 2 Constitución Política. Artículo 237: «Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen». 3 Ley 270 de 1996.

Artículo 38: «La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional». 4 Acuerdo 080 de 2029. Artículo 37.- Integración y funciones de la sala de consulta y servicio civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados.

Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales. Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. […] Radicado: 11001-03-15-000-2025-01434-00 Demandante: Erick José Urueta Benavides 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) La titularidad se encuentra adjudicada por la Constitución y la ley a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

(ii) El destinatario es el Gobierno Nacional. (iii) El ámbito en el que se desarrolla, se circunscribe a asuntos de administración, por tal motivo, la función consultiva ha sido considerada como una herramienta constitucional de colaboración interinstitucional, orientada a que el Gobierno Nacional pueda contar con un criterio jurídico objetivo e independiente para el mejor cumplimiento de las tareas administrativas a su cargo.

En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con base en el ordenamiento vigente, conceptúa jurídicamente sobre asuntos o materias administrativas que el Gobierno debe resolver dentro de su autonomía para la buena marcha de la Administración. Los conceptos que expiden en ejercicio de la función consultiva no son vinculantes, además, porque que no son dictados en ejercicio de la función judicial y tampoco contienen la voluntad de la administración o la manifestación de alguna función administrativa; en otras palabras, debido a que no son providencias judiciales ni actos administrativos propiamente dichos, son la manifestación de las opiniones técnico-jurídicas de una autoridad investida de funciones asesoras o consultivas5.

Se ha dicho que no son actos administrativos porque no contienen la expresión de la voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de función administrativa, así como tampoco modifican el ordenamiento jurídico, es decir, que no crean, extinguen o modifican ninguna situación jurídica específica. Súmese a lo expuesto que los conceptos que emite la autoridad demandada no están dotados de los atributos propios de un acto administrativo, esto es, la presunción de legalidad, la ejecutividad, la ejecutoriedad, la impugnabilidad y la revocabilidad.

En consecuencia, no pueden recibir aquella denominación y, mucho menos, puede pensarse que produzcan los mismos efectos jurídicos de un acto administrativo. De lo anterior, se puede concluir que (i) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es el máximo órgano consultivo del Gobierno Nacional; (ii) a este órgano consultivo se le pueden solicitar, entre otras cosas, conceptos generales o particulares;

(iii) la legitimidad en la causa por activa para solicitar aquellos referidos conceptos la tienen los Ministros del despacho y los Directores de Departamento Administrativo; (iv) los conceptos previamente referidos no son providencias judiciales y tampoco actos administrativos, y (v) estos conceptos no son vinculantes para la entidad que lo solicita y, mucho menos, para los particulares. 3.2.

Con base en lo expuesto, la Sala no advierte la trasgresión de derechos fundamentales del accionante, pues mediante Oficio OFI-INT-2025-876 de 10 de marzo de 2025, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado le informó que, con base en el marco constitucional y legal, la facultad de presentar consultas ante el Consejo de Estado recae exclusivamente en el Gobierno Nacional.

Veamos: «me permito informarle que de conformidad con lo establecido en el artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en concordancia con el artículo 115 de la Constitución Política, la función consultiva del Consejo de Estado, está atribuida en forma exclusiva y excluyente a esta Sala y a ella accede solamente, como lo señalan las normas antes citadas, el Gobierno Nacional, esto es, el señor Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los Departamentos Administrativos, como únicas autoridades con vocación para elevar consultas sobre temas de la Administración. Por tal motivo, la Sala de Consulta y Servicio Civil, no puede conceptuar sobre 5 Cfr. STASSINOPOULOS, Michel D. Tratado de los Actos Administrativos.

Traducción de Mario Rodríguez Monsalve. Página 112. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01434-00 Demandante: Erick José Urueta Benavides 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asuntos que le propongan los particulares, ni entidades no comprendidas en el ámbito de su competencia. Lo anterior, sin perjuicio de que Usted pueda acudir ante las autoridades habilitadas legalmente para formular consultas ante esta Corporación, para que sean estas quienes hagan la presentación de la misma».

Asimismo, se acreditó que el 10 de marzo de 2025 tal oficio le fue notificado al accionante a través del correo electrónico que aquel proporcionó. Por consiguiente, se corrobora que en el caso no se transgredieron derechos fundamentales al accionante, en tanto que la autoridad accionada otorgó una respuesta, la cual puso en conocimiento del accionante y que se ajusta a las normas que rigen el ejercicio de la función consultiva de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Lo anterior en consideración a que el único legitimado para formular consultas ante dicha Sala es el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. Justamente por la naturaleza de la función consultiva que ejerce el Consejo de Estado, a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil, que difiere de la actuación administrativa propiamente dicha, no le son aplicables las reglas previstas en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, concretamente el artículo 21 de dicho estatuto, pues no se trata del supuesto del funcionario sin competencia para resolver una petición; sino de la falta de legitimación del actor para formular la consulta a que se refiere el escrito del 5 de marzo de 2025. 3.3.

Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones formuladas por el señor Erick José Urueta Benavides, al no advertir trasgresión alguna a sus derechos fundamentales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Negar las pretensiones formuladas por el señor Erick José Urueta Benavides, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador