CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 25 de agosto de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020190076200. No. Interno: 5727-2019. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Demandada: Héctor Lelio Arévalo Antonio. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición del Decreto 1835 de 1994. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión de fecha 30 de septiembre de 20142 a través del cual, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá de fecha 22 de febrero de 20133 que ordenó reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio en cuantía equivalente «al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de riesgo, teniendo en cuenta en forma proporcional la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios prestados, esto es, del 3 de mayo de 2010 al 2 de mayo de 2011, efectiva a partir del 3 de mayo de 2011, aplicando los reajustes legales sobre las sumas resultantes». 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 29 de julio de 2022, folio 245. 2 Ver fallo que obra a folios 183 a 192 del expediente. 3 Ver fallo que obra a folios 154 a 165 del expediente.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 2 De la acción de revisión4. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: «ARTÍCULO 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicable» Negrillas fuera de texto. 3.
La UGPP alega que las sentencias cuestionadas reconocieron un derecho que excede lo debido de acuerdo con la ley, lo que a su vez comporta una vulneración de su derecho al debido proceso al ordenar la reliquidación de la pensión de vejez del accionado por cumplir con los requisitos del régimen de transición establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 aplicando en el ingreso base de liquidación el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en su último año de servicio en aplicación de lo dispuesto en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y la Ley 860 de 2003, desconociendo los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional5 para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia6, los cuales han señalado que será el establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 4 Folios 1 a 10 del expediente. 5 Corte Constitucional: C-168 de 1995;
C-258 de 2013; SU-230 de 2015; SU-247 de 2016; SU-210 DE 2017; SU-395 de 2017; SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018. 6 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 3 Contestación de la acción extraordinaria de revisión. 4.
El señor Héctor Lelio Arévalo Antonio una vez notificado del auto admisorio de la demanda7 se abstuvo de pronunciarse al respecto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 5. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta8 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 ibídem9.
Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 200310 y el Acuerdo 080 de 201911.
Problema jurídico. 6. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en descongestión de fecha 30 de septiembre de 2014 a través de la cual, confirmó el fallo proferido por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá de fecha 22 de febrero de 2013 que accedió a las pretensiones del accionado para obtener la reliquidación de su 7 Conforme lo acredita la constancia secretarial de fecha 14 de febrero de 2022, visible en el aplicativo SAMAI. 8 En fecha 7 de junio de 2018, tal como se observa en la caratula del proceso visible a folio 1 del plenario. 9 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 10 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 11 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP.
Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 4 derecho pensional, se encuentra incursa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si el reconocimiento de la pensión del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio, en su calidad de beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en su último año de servicios, desconoce los precedentes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición, comporta el pago de una mesada pensional excesiva que vulnera el debido proceso y supera lo debido de acuerdo con la ley afectando el sistema financiero pensional. 7.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido a las causales invocadas, para posteriormente, resolver el caso concreto. Análisis de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 8. La entidad actora fundó el recurso de revisión en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que disponen: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».12 12 Énfasis de la Sala.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 5 9. Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.
Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».13 10.
Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las cuales se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad del cual debe estar precedida esta actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en cuanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema de seguridad social en materia pensional. 11.
Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber. Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento». 12.
Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado14, ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Además, la acción extraordinaria en cita 13http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 14 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago.
C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 6 consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional15, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 13.
En cuanto a la utilización de las causales en materia de la acción de revisión, es pertinente traer a colación lo dispuesto en reiteradas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, al limitar la procedencia de dichas causales a aquellos casos en que la sentencia acusada resulte groseramente evidente y plenamente manifiesta la violación al debido proceso, el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida, atendiendo el siguiente derrotero: «[…] la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione e hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la Administración de Justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales»16.
Negrillas fuera de texto. 14. Dilucidado lo concerniente a utilidad y particularidades de las causales previstas en la Ley 797 de 2003 referidas a la acción de revisión, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si las providencias acusadas se encuadran en las causales a) y b) del artículo 20 de la ley en comento, así: Caso en concreto: 15.
Previo a resolver la cuestión litigiosa y teniendo en cuenta que la UGPP invocó como causales de revisión de los fallos controvertidos las previstas en los literales 15 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto. 16 Ib, en la que se indicó que la posición planteada también se encontraba en “CSJ SL, 21 en. 2006, rad. 28263;
CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 30517; CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802; y CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157, entre otras.” Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 7 a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala analizar de manera independiente cada una de ellas, así: De la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación al debido proceso. 16.
La entidad previsional accionante adujo que las sentencias objeto de la acción de revisión fueron expedidas con violación al debido proceso, porque la reliquidación del derecho pensional del accionado ordenada mediante los fallos controvertidos se efectuó desatendiendo lo planteado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior al debido conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 17.
En ese orden de ideas, debe señalar la Sala que el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, es entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como17: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas>>. 17 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 8 18. Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, a que el proceso sea público y a que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad. 19.
Puesto que la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en las sentencias cuestionadas, conformado –según su dicho– por un lapso inferior al previsto en la ley, con la inclusión de factores salariales que no debieron serle incluidos al accionado, así como el periodo que se debe tener en cuenta para su conformación. Lo anterior permite colegir a la Sala que la sustentación referida se dirige a controvertir la cuantía de la pensión reliquidada en las decisiones judiciales referidas, razón por la cual, la Sala despachará de manera desfavorable el cargo por violación al debido proceso y procederá al análisis de la segunda causal invocada por la entidad previsional.
De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 20. Al respecto, la UGPP pretende la revocatoria de la sentencia del 30 de septiembre de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual, confirmó el fallo proferido por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá el 22 de febrero de 2013 que accedió a las pretensiones del accionado para obtener la reliquidación de su derecho pensional en cuantía del 75% y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en su último año de labores, para que en su lugar, ello se realice conforme las reglas jurisprudenciales fijadas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 por la Corte Constitucional en materia de IBL en régimen de transición y se aplique un ingreso base de liquidación del 75%, teniendo como factores únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 21.
Al efecto, advierte la Sala que en los fallos controvertidos se dejó consignado que el régimen pensional aplicable al señor Héctor Lelio Arévalo Antonio es el previsto por los Decretos 1047 de 1978; que reglamentó la pensión de los Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 9 detectives de esa entidad con solo 20 años de servicio sin importar la edad y 1933 de 1989; que determinó los factores base de liquidación para las pensiones de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad.
Así mismo, que acreditó haber laborado desde el 20 de enero de 1989 y hasta el 2 de mayo de 2011 en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS como Detective Profesional 207-11, razón por la cual forzoso resulta concluir, que por haberse vinculado a esa entidad desde el año 1989 y desempeñado el cargo de Detective Profesional 207-11 es beneficiario del régimen de transición previsto por el Decreto 1835 de 1994, en razón a que al momento de entrada en vigencia del citado decreto se encontraba ejerciendo una actividad del alto riesgo, por consiguiente la normativa que gobernaba su situación pensional era el Decreto 1933 de 1989, que en su artículo 10 determinó que el régimen pensional aplicable al personal de Detectives del DAS en sus distintos grados y denominaciones, es el previsto en el Decreto 1047 de 1978. 22.
Entonces, el régimen anterior al cual se encontraba afiliado en su calidad de Detective Profesional 207-11 del Departamento Administrativo de Seguridad - DAS, es el consagrado en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, de los cuales el último señala que los empleados de esa entidad gozan de un régimen prestacional consagrado en su artículo 1° así: «ARTÍCULO 1º.- Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece…». 23.
Y en cuanto a la base de liquidación para la pensión de dichos servidores públicos, se tiene que el artículo 18 del citado decreto regula para los efectos allí previstos, los factores que han de tenerse en cuenta para su determinación en los siguientes términos: «ARTÍCULO 18. Factores para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad;
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 10 c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.» 24.
Conforme al cuerpo normativo reseñado, el Juzgado Veintisiete Administrativo del circuito de Bogotá al encontrar que el señor Héctor Lelio Arévalo Antonio es beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1835 de 1994, arribó a la conclusión que debía aplicársele la ley anterior al sistema general de pensiones, que para su caso particular dada su condición de ex detective del DAS corresponde al previsto en los Decretos 1047 de 1978 que reglamentó la pensión de los detectives de esa entidad con solo 20 años de servicio sin importar la edad y 1933 de 1989 que determinó los factores base de liquidación para las pensiones de dichos servidores.
En ese sentido, el fallo aquí cuestionado indicó lo siguiente18: «De lo anterior se colige que el accionante reúne los requisitos para gozar del régimen especial de pensiones previsto en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, teniendo derecho a que en la liquidación de la pensión, se le incluyan como factores salariales todos aquellos conceptos que participen de tal naturaleza jurídica.
En consecuencia, la accionada desconoció el régimen especial de pensión de jubilación establecido en las citadas normas y los lineamientos jurisprudenciales. Por tanto al existir norma especial para la liquidación de la pensión del demandante, debió procederse a su aplicación y no escindir el régimen para acudir a la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, como lo hizo la entidad demandada.
Así mismo, es preciso aclarar que, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 no señalan que porcentaje del promedio mensual se debe tomar como base para reliquidar el derecho pensional, ni sobre qué periodo, por lo mismo, el Juzgado aplicará lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 4ª de 1966, el cual señala que la pensión se liquidará y pagará “tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios”.
Lo anterior debido a que se encuentra sometido a un régimen normativo especial y anterior, como ya se expuso, razón por la cual no le es aplicable el porcentaje establecido en la Ley 33 de 1985. 18 Folios 154 a 165. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 11 Así las cosas, el Despacho acoge no solo el criterio jurisprudencial sino el precedente normativo al respecto, y ordenará la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados por el actor durante el último año de servicios (…).» 25.
Lo anterior fue objeto de análisis por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión en la sentencia del 30 de septiembre de 201419 al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del a quo por parte de CAJANAL EICE En liquidación, en la cual consideró lo siguiente: «(…) De los medios probatorios obrantes dentro del expediente, encuentra la Sala que el actor prestó sus servicios como Detective Profesional del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, con anterioridad a la expedición del Decreto 1835 de 1994 (20 de enero de 1989 fl.11), lo cual lo hace beneficiario del régimen de transición establecido por la Ley para este tipo de funcionarios.
Por lo anterior y en atención al marco normativo que se ha expuesto, concluye la Sala que el régimen aplicable al señor HÉCTOR LELIO ARÉVALO ANTONIO, es el anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que es el contenido en el Decreto 1835 de 1994, que establece el derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios.
(…) Como se puede observar en el recuento normativo y jurisprudencial que antecede, concluye la Sala que la pensión de jubilación del actor debe reliquidarse, teniendo en cuenta para ello, además de los factores ya reconocidos como asignación básica y bonificación por servicios prestados, valores por concepto de prima de riesgo, y la duodécima parte de las primas de servicios, navidad y vacaciones, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1933 de 1989 y demás normas concordantes, como se analizó previamente, y como lo declaró el A quo en el fallo impugnado (…)». 26.
Visto lo anterior, en lo concerniente al ingreso base de liquidación aplicado en los fallos controvertidos, se obtiene que dispusieron la reliquidación de la pensión del accionado con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio como beneficiario del régimen pensional consagrado en el artículo 10 del Decreto 1933 de 1989, directrices que fueron acogidas por la UGPP mediante la Resolución RDP 049251 del 25 de noviembre de 201520, en la que ordenó el siguiente reconocimiento pensional en favor del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio: 19 Folios 183 a 192. 20 Folios 118 a 120.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 12 «Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F EN DESCONGESTIÓN, es procedente efectuar la siguiente liquidación, así: AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 2010 Asignación básica mes. $16.050.205 $13.745.843 $13.745.843 2010 Prima de navidad $1.730.404 $1.475.650 $1.475.650 2010 Prima de servicios $1.364.600 $481.401 $481.401 2010 Prima especial de riesgo $5.617.573 $4.807.546 $4.807.546 2011 Asignación básica mes $2.547.419 $2.547.419 $2.547.419 2011 Bonificación servicios prestados $720.967 $720.967 $720.967 2007 Prima de navidad $132.670 $132.670 $132.670 2007 Prima de servicios $876.176 $876.176 $876.176 2007 Prima de vacaciones $1.080.294 $1.080.294 $1.080.294 2007 Prima especial de riesgo $891.596 $891.596 $891.596 IBL: 2.229.130 X 75.00 = $1.671.848 SON: UN MILLON SEISCIENTOS SETENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE.
(…) Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP 7296 $1.546.179 Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP 593 $125.669 […]» 27. En consecuencia, se tiene que en virtud de la sentencia cuestionada la asignación pensional del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio quedó establecida en $1´671.848, no obstante lo anterior la UGPP en su demanda y como sustento de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 señala que las sentencias ahora controvertidas al ordenar la reliquidación de su derecho pensional aplicando en el ingreso base de liquidación el 75% de lo devengado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales en aplicación de lo dispuesto en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y la Ley 860 de 2003 desconoce la normatividad y el precedente constitucional contenido en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, constituyendo en su sentir, una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, toda vez que Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP.
Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 13 contribuye a aumentar en un 46.1% la mesada pensional del accionado sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 21 de dicha ley. 28.
No obstante lo anterior y revisada la historia laboral y pensional del accionado, se evidencia que nació el 27 de septiembre de 196721 y estuvo vinculado desde el 20 de enero de 1989 y hasta el 2 de mayo de 2011 en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS como Detective Profesional 207-1122, razón por la cual colige la Sala, que es beneficiario del régimen de transición previsto por el Decreto 1835 de 199423 más no del establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 199324, en razón a que al momento de entrada en vigencia del citado decreto se encontraba ejerciendo una actividad del alto riesgo y por consiguiente, la normativa que gobierna su situación es el Decreto 1933 de 198925, que en su artículo 10 determinó que el régimen pensional aplicable al personal de detectives del DAS en sus distintos grados y denominaciones, es el previsto en el Decreto 1047 de 197826. 29.
Con fundamento en esas disposiciones le fue reconocida pensión de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL a través de la Resolución PAP 050981 del 29 de abril de 201127 con efectos a partir del 1° de agosto de 2009 y condicionada a su retiro definitivo del servicio, en cuantía de $901.133, equivalente al 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de sus últimos 10 años de labores con los siguientes factores: asignación básica y bonificación por servicios prestados. 21 Conforme lo acredita la copia de su cédula de ciudadanía visible en el cuaderno de antecedentes administrativos. 22 Conforme lo acredita la certificación visible a folio 45 del plenario suscrita por el Coordinador Grupo Administración de Personal del DAS. 23 Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos. 24 Por cuanto nació el 12 de marzo de 1964 y para el 1º de abril de 1994 no contaba con 15 años de servicios como quiera que se vinculó al DAS a partir del 16 de octubre de 1984. 25 Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. 26 Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad. 27 Visible a folios 12 a 15 del cuaderno de antecedentes administrativos.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 14 30. Sin embargo, no puede dejar pasar de manera desapercibida la Sala que la historia laboral del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio evidencia que durante su último año de labores como Detective Profesional 207-11 en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, esto es, durante el periodo transcurrido entre el 3 de mayo de 2010 y el 2 de mayo de 2011 devengó los siguientes factores como retribución de sus servicios: «Asignación básica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, factores vacaciones, prima de riesgo e indemnización vacaciones», conforme lo acredita la certificación expedida el 24 de noviembre de 2011 por el Coordinador del Grupo de Tesorería del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, visible a folios 8 y 9 del cuaderno de antecedentes administrativos. 31.
Bajo ese contexto, la Sala establece en primer lugar que, CAJANAL al reconocerle el derecho pensional al accionado omitió incluir la prima de riesgo para calcular su ingreso base de liquidación. En segundo término, que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP al dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia controvertida, esto es, al reliquidar su pensión de jubilación incluyó factores que no le correspondían, tales como: «las primas de servicios, vacaciones y navidad», y que también computó para dichos efectos los factores salariales denominados «asignación básica y bonificación por servicios prestados» los cuales se encuentran enunciados en el Decreto 1158 de 1994 y la prima de riesgo en atención a lo previsto por la Ley 860 de 200328. 32.
En ese orden y teniendo en cuenta que la prima de riesgo fue incluida por el legislador en la Ley 860 de 200329 como factor integrante del ingreso base de cotización para fines pensionales de los detectives del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, debió serle computada al accionado para dichos efectos por la entidad previsional accionante, toda vez que esa norma en el parágrafo cuarto de su artículo segundo, expresamente estableció que «el ingreso base de cotización para los servidores públicos a que se refiere este artículo, estará constituido por los factores incluidos en el Decreto 1158 de 1994, adicionado en un 40% de la prima especial de riesgo a la que se refieren los artículos 1º y 2º del Decreto 2646 de 1994». 28 Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. 29 Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 15 33. Adicionalmente, esta Sección del Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación proferida el 28 de julio de 2022 dentro del proceso 25000-23-42-000- 2013-02380-01 (2656-2014), estableció las siguientes reglas jurisprudenciales «1.
Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, este es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 2.
Los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley, es decir: - En el 40%, desde el 26 de diciembre de 2003 hasta el 30 de diciembre de 2007. - En el 50%, desde el 31 de diciembre de 2007 hasta la incorporación de los servidores del DAS a otras entidades, por disposición del Decreto 4057 de 2011. 3.
Si el empleador no cumplió la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empleado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia […]». 34.
Lo cual corresponde con la situación particular del accionado, quien como se señaló, prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS como Detective Profesional 207-11 durante el periodo transcurrido entre el 20 de enero de 1989 y el 2 de mayo de 2011, ante lo cual era imperativo incluir en su ingreso base de liquidación pensional la prima de riesgo al evidenciarse que la Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP.
Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 16 devengó por sus servicios en dicha entidad, en los porcentajes señalados por el parágrafo 4° del artículo segundo de la Ley 860 de 2003. 35. Sin embargo la UGPP, no presenta la liquidación, ni determina con claridad los porcentajes de incremento del derecho pensional del accionado atendiendo cada uno de los factores reconocidos en donde se establezca con precisión si el aumento que aduce en exceso se produjo como consecuencia de aplicar los factores que no hacen parte del enunciado del Decreto 1158 de 1994 o si se produjo al incluir los factores a los que si tenía derecho que no le fueron reconocidos en sede administrativa a pesar de haberlos devengado. 36.
En síntesis, como resultado del análisis de los hechos materia de estudio, debe decir la Sala que si bien la mesada pensional del accionado se incrementó a partir del cumplimiento de lo ordenado en las providencias controvertidas en las que se ordenó su reliquidación con factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994; también se produjo su aumento por inclusión del factor prima de riesgo al que si tenía derecho y no le fue reconocido inicialmente por el ente previsional, lo que conlleva a colegir que no está acreditado el abuso del derecho en el reconocimiento de la reliquidación de su mesada por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, máxime si se tiene en cuenta que dicho incremento obedeció a la historia laboral del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio, quien prestó sus servicios desde el 20 de enero de 1989 y hasta el 2 de mayo de 2011 en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS como Detective Profesional 207-11 y que durante su último año de servicio no desempeñó cargos de mayor jerarquía, ni fue favorecido con asensos que pudieran variar sus condiciones laborales o mejorar sus ingresos con incidencia en su historial laboral y pensional30. 37.
Teniendo en cuenta lo anterior y acudiendo al propósito por el cual el legislador creó la acción de revisión contra sentencias, encuentra la Sala que esta herramienta judicial fue establecida con el propósito de fortalecer el principio de moralidad que debe guiar la actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas. 30 Criterio que ha planteado esta Sala de decisión en recientes pronunciamientos, tales como el contenido en la sentencia proferida el 16 de junio de 2022 dentro de la acción de revisión 11001032500020200008800 (0089-2020) con ponencia de la suscrita consejera.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 17 Encontrando que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un fin constitucionalmente válido, como lo es la defensa del Tesoro Público, el cual es un bien sagrado de todos los colombianos. 38.
Lo anterior exige necesariamente que las autoridades habilitadas legalmente para su ejercicio deban llevar a cabo una ardua labor probatoria tendiente a demostrar precisamente la casual de revisión que invoquen, aportando las pruebas que acrediten los supuestos no solo de la demanda, sino particularmente de la causal propuesta, tales como el real exceso de la cuantía del derecho reconocido, el desconocimiento del ordenamiento jurídico como lo sería para el caso de la causal bajo estudio y la existencia de abuso del derecho. 39.
En ese sentido, el abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se configura cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que «para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral».
Subrayado nuestro. 40. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de la acción extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social.
No siendo esa la circunstancia acaecida en el caso bajo estudio, en la medida que la cuantía de la mesada generada en virtud de la orden impartida en las sentencias objeto de revisión no denota un valor desproporcionado en consideración a la historia laboral del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio. 41. Al respecto, se tiene que la reliquidación del monto de la pensión del señor Héctor Lelio Arévalo Antonio en cuantía del 75% con la inclusión de todos los Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP.
Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 18 factores salariales percibidos en el último año laborado en cumplimiento de los fallos objeto de revisión, de tal forma, que en el presente asunto no se demostró la configuración de circunstancia alguna constitutiva de abuso del derecho, entendido este como aquellas situaciones en las que los servidores públicos beneficiarios de la transición obtienen en el último año de servicios un incremento significativo e injustificado de sus ingresos que no corresponden a la realidad de su vida laboral, requisito indispensable para acceder a la revisión de sentencias mediante el presente mecanismo extraordinario, conforme lo estableció la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta corporación. 42.
Así las cosas, dado que en el caso bajo estudio no se reunieron los requisitos necesarios para acceder a la revisión de las sentencias proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá el 22 de febrero de 2013 confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en descongestión mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2014 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001333102720120028600, esta Sala declarará infundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 43.
Finalmente, debe señalar la Sala que en el sub examine no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, máxime si se tiene en cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso, que específicamente establece que la sentencia dispondrá sobre este aspecto «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Acción de Revisión Radicación: 11001032500020190076200 Interno: 5727-2019 Actor: UGPP. Demandado: Héctor Lelio Arévalo Antonio. 19 FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión el 30 de septiembre de 2014 a través del cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá de fecha 22 de febrero de 2013 dentro del proceso 11001333102720120028600, que accedió a las pretensiones formuladas por el señor Héctor Lelio Arévalo Antonio para obtener la reliquidación de su derecho pensional.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica (En comisión de servicios) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Firma Electrónica Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.