CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C., dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 660012333000201600742 – 02 (1001 – 2019) Demandante: LILIANA PATRICIA ECHEVERRI GRANADOS Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS Corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decidir el recurso de apelación interpuesto por el Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Conjueces, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio Nro. DESAJP14 – 779, de fecha 3 de septiembre de 2014, emanada de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira, a través del cual se niega la petición de reconocimiento del porcentaje de la prima especial de servicios.
Resolución Nro. 4441, del 21 de julio de 2015, proferido por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual se resuelve recurso de apelación, despachando desfavorablemente las pretensiones invocadas mediante el cual se negó la reliquidación de prestaciones desde el 5 de julio de 2011 hasta la fecha, como también negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado hasta ahora con el 70% del salario básico y la liquidación que resulte teniendo como base el 100% del salario básico, incluyendo el 30% de este que la Administración Judicial ha tomado para darle el título de prima especial sin carácter salarial, y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como adición o agregado a la asignación básica, prevista en el art. 14 de la Ley 4 de 1992.
Que se inapliquen los siguientes preceptos jurídicos: artículo 8 del decreto 1039 de 2011; artículo8 del decreto 874 de 2012; artículo 8 del decreto 1024 de 2013; artículo 8 del decreto 194 de 2014, y sus posteriores reproducciones. A título de restablecimiento del derecho solicita se condene a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a: Reconocer y pagar a la demandante el restante 30% del salario mensual devengado en su condición de Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Pereira, durante el periodo de tiempo laborado desde el 5 de julio de 2011 a la fecha, cantidad que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual hasta que se produzca el reconocimiento y pago efectivo del derecho, por la ilegalidad de los decretos que lo desconocieron y en este evento porque debían de haberse inaplicado, atendidas las razones esbozadas por parte de la máxima corporación de cierre en vía contencioso administrativo.
Reconocer, reliquidar y pagar a la accionante, todas sus prestaciones sociales en el porcentaje anteriormente referido, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, cotizaciones a la seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la Administración Judicial como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la Ley 4 de 1992, etc., desde el 5 de julio de 2011 hasta la fecha, con la respectiva indexación, conforme al IPC certificado por el DANE, para actualizarlas y de esta manera compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
Reconocer y paga a la demandante, desde el 5 de julio de 2011 hasta la fecha, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existente, entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la Administración Judicial con el 70% de su salario básico y el valor que resulte, de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, Prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos, y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado como prima especial sin carácter salarial.
Incluir en nómina y seguir pagando la asignación básica mensual más la "prima especial" de servicios equivalente al treinta por ciento (30%) – o más- dejado de percibir por mi mandante, el cual tendrá efectos directos y consustanciales en las vacaciones, prestaciones sociales (la bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales), Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos laborales) y demás acreencias laborales.
Solicitó además que, como consecuencia de lo anterior, la RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, ajuste y actualice los valores reclamados de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con el Art. 192 del C.P.A.C.A., que al liquidarse la condena se tenga en cuenta por la entidad demandada el ajuste y/o el incremento del valor conforme al aumento anual del salario mínimo decretado por el Gobierno Nacional y/o I.P.C. y a la devolución monetaria certificados por el Banco de la República y el DANE, respectivamente, que se prevenga a la entidad demandada sobre su obligación legal de dar cumplimiento al fallo definitivo en los términos y con las formalidades establecidas en el artículo 192 del C.P.A.C.A., y por último, solicitó condenar en costas la entidad demandada. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La actora se desempeñó como Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Pereira, durante los periodos comprendidos entre el 5 de julio de 2011 y el 3 de julio de 2013, y del 5 de julio de 2013 a la fecha de presentación de la demanda. 2.2.
El día 11 de agosto de 2014, la actora eleva derecho de petición ante la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Sección de Pereira, donde solicita reconocer, reintegrar y pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que mi mandante es Juez de la República de Colombia hasta que permanezca vinculada a la Rama Judicial en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% -o más- por la denominada “prima especial" de servicios.
Todo debidamente indexado y seguir liquidando hacia el futuro. 2.3. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional de Pereira, en atención a la petición anterior, profirió el oficio No. DESAJP14 – 779, de fecha 3 de septiembre de 2014, en la cual resuelve no acceder a la petición. 2.4. Contra el acto anterior se interpuso el Recurso apelación el día 30 de septiembre de 2014, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 4441 del 21 de julio de 2015 confirmando la decisión anterior, entendiéndose en consecuencia, agotado el requisito de procedibilidad.
(folio 20 a 33). 2.5. El citado acto administrativo fue notificado personalmente a la peticionaria el 23 de julio de 2015, tal como consta en documento que obra en CD (folio 140, página 123) 2.6. Según se registra a folio 108, la parte actora radicó solicitud de conciliación extrajudicial el 13 de abril de 2016, la cual fue llevada a cabo por la Procuraduría 37 Judicial II para asuntos administrativos de Pereira el día 16 de junio de 2016, declarándose fallida. 2.7.
La demanda fue radicada el 5 de octubre de 2016 (folios 1-14)
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como disposiciones aparentemente infringidas se señalan, entre otras, los artículos 25 y 53 Superior, en cuanto disponen el fortalecimiento del trabajo, la justicia, la igualdad, el orden social justo y otros, y que por tanto, al sustraerse un 30 de la asignación básica con el argumento de ser una prima especial sin carácter salarial, se desconocen estos postulados, desestimulándose el trabajo e incurriéndose en una injusticia con el trabajador; no se respeta el derecho a la igualdad porque todos los trabajadores tienen derecho a que sus prestaciones se reconozcan liquiden y paguen sobre el 100 de su salario básico mensual.
Así mismo se refiere el principio de la igualdad de oportunidades para los trabajadores, remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y favorabilidad para el trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes que formales del derecho: principio de progresividad laboral que igualmente se considera desconocido por el gobierno nacional.
En iguales términos, señal como infringido los artículos 2, 10 Y 14 de la ley 4° de 1992, disposiciones que señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, Congreso Nacional y Fuerza Pública, por lo cual se solicita su inaplicación porque desconocen flagrantemente las normas en cita dado que le sustrae al trabajador un porcentaje de su salario al momento de liquidar las prestaciones sociales, cuando lo que se pretendió establecer por los decretos señalados fue un sobresueldo.
Arguye también que, el espíritu de la ley 4° de 1992 tendió fue a mejorar la situación laboral de los trabajadores, como lo es el de toda ley laboral y no empeorarla, para lo cual sirve de elemento los considerandos jurídicos del Decreto 333 del 24 de febrero de 1992 "por el cual se declara el estado de emergencia social" que sirvió como fundamento para la expedición posterior de la ley 4°, ante la consideración de estar perturbado el clima laboral del sector oficial tendiente a lograr el alza oportuna de sus salarios.
Resulta un contrasentido admitir que la ley 4° crea una prima no inferior al 30 ni superior al 60 de la asignación básica mensual, pero el gobierno a renglón seguido desconoce los postulados de la Carta estableciendo en los decretos anuales de fijación de salarios que ese 30% de la asignación básica constituya prima especial sin factor salarial, para legitimar la liquidación de prestaciones sólo con base en el 70% de la asignación básica.
Finalmente recalca que la máxima corporación de cierre en la jurisdicción contencioso administrativa, sentó precedente al declarar la nulidad del Decreto 618 de 2007, además de otras decisiones a fines, dando lugar a rectificaciones jurisprudenciales en torno al tema, así como también deberá hacerse referencia al mecanismo del control constitucional por vía de excepción, llamado control difuso, en cabeza en este caso del operador judicial.
Igualmente, han sido claros los fundamentos en torno a la inaplicación por ilegales de los decretos 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008 y 723 de 2009, en sus artículos 6 y 8, respectivamente, por ser violatorios de las normas superiores invocadas en la demanda y en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 153 de 1885, para restablecer el orden jurídico quebrantado, y la consecuencia lógica de la inaplicación, por ilegales, de los decretos mencionados, para declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la rama judicial, y así pues la negativa al reconocimiento del 30% prestacional reclamado, queda sin soporte jurídico alguno.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 5 de octubre de 2016, correspondiéndole su reparto a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda, quienes se declararon impedidos para conocer del presente asunto con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP aplicable por remisión del artículo 130 del CPACA, al tener interés en la actuación procesal, ordenando la remisión de la actuación al Consejo de Estado. 4.2.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 14 de septiembre de 2017, deciden el impedimento formulado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, aceptándolo y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.3. El 13 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 124 del expediente. 4.4.
Acorde con tal elección el Conjuez Ponente, en decisión del 23 de marzo de 2018, admite la demanda. Se ordenaron las notificaciones de ley y se reconoció personería al apoderado del demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones. Precisa que no es viable conceder las pretensiones solicitadas por el actor, toda vez que, en primer lugar, el gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los Decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión "sin carácter salarial", se hace extensiva, entre otras, para los Jueces y magistrados, y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad de los Decretos desde 1993 al 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro y los decretos posteriores continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad, toda vez que sobre dichos años no se ha declarado nulidad alguna, por tanto continúan vigentes para el ordenamiento jurídico.
Resalta también, en su proposición de excepciones, la excepción prescripción de prestaciones laborales toda vez que considera que ha operado el fenómeno prescriptivo trienal del pago de los derechos laborales y la innominada.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala de Conjueces, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2018, decidió: (i) declarar impróspera la excepción de prescripción trienal de derechos salariales por no encontrarse probada; (ii) inaplicar por ilegales: el artículo 6 del decreto 658 de 2008, los artículos 8 de los decretos 729 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014;
(iii) Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DESAJP14-779 del 3 de septiembre de 2014, suscrito por el Director Seccional de Administración Judicial de Pereira, mediante el cual se le negó a la actora el pago de las prestaciones reclamadas sobre el 30% de su asignación básica mensual como Juez de la Republica, así como de la Resolución No. 4441 del 21 de julio 2015, suscrita por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial "por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación";
(iv) como consecuencia y a título del restablecimiento del derecho se e condena a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL-, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar a la actora Liliana Patricia Echeverri Granados: a) El pago de la suma que resultare como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales relacionados con la petición de la actora, dejados de percibir en calidad de Juez desde el 05 de julio de 2011 al 03 de julio de 2013, del 05 de julio de 2013 al 03 de julio de 2017 y del 05 de julio de 2017 hasta la fecha en que permanezca en el cargo, siempre y cuando existan idénticas condiciones fácticas, b) Pagar a la actora las sumas anteriores, debidamente indexadas, para lo cual deberá hacer todas las liquidaciones de capital e intereses, actualizaciones y reajustes reconocidos en la parte considerativa de esta sentencia y c) de las sumas de dinero mencionadas la proporción que se destina para cubrir los aportes a la seguridad social se deberán pagar directamente y en los plazos ordenados en esta sentencia directamente a la administradora o fondo de pensión correspondiente;
(v) la entidad demandada deberá efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la demandante según el índice de precios al consumidor de conformidad con el artículo 187 del C.P.A. y de lo C.A. y atendiendo lo señalado en la parte considerativa y, (vi) la entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del C. P. A. y de lo C. A. El A quo, señala que acorde con las pruebas aportadas esta demostrado que la demandante presta sus servicios a la Rama Judicial desde el 5 de julio de 2011 desempeñándose como Juez de la República.
Señala igualmente que el demandante fue cobijado bajo amparo del régimen previsto para los servidores públicos en calidad de Juez de la República de Colombia, y que excluyeron el pago de la prima regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en un porcentaje del 30% y que tampoco le fue reconocida como factor salarial. También recalca que el porcentaje del 30% que corresponde a la prima especial de servicios tiene un carácter salarial y en esa medida debió ser tenido en cuenta a efectos de liquidar sus derechos laborales y prestaciones sociales, asistiéndole el derecho a que se le reliquide con inclusión da la prima especial de servicios en un porcentaje de 30% de su salario y además, se le dé trato de carácter salarial, lo que indica que la demandada debe reliquidar nuevamente las prestaciones sociales devengadas por el demandante y pagar las diferencias adeudadas y además, deberá reconocer la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su carácter como factor salarial y continuar pagándola en un porcentaje del 30% de su salario, además de incluirla en la liquidación que haga de las prestaciones sociales a que tenga derecho, mientras ocupe el cargo de Juez de la Republica.
Por último afirma sobre la inaplicación de las normas solicitadas por la demandante, que es claro, al haberse declarado la nulidad de los Decretos que establecían que el porcentaje del 30% de la prima especial de servicios no constituía salario, desvirtúa la presunción de legalidad de los mismos, lo que implica que la situación debe ser retrotraída al estado inicial, como si nunca hubiera existido la norma, conforme los efectos ex tunc propios de las nulidades, preceptos que han sido derogados en su mayoría.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual sustentó reiterando algunos argumentos expuestos en la contestación de la demanda como el carácter no salarial de la prima especial. Aduce, que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En ejercicio de dicha facultad el Legislativo expidió la Ley 4ª del dieciocho (18) de mayo de 1992, mediante la cual autoriza al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos los de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, dos miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, para lo cual debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes objetivos y criterios: el respeto de los derechos adquiridos tanto del régimen general, como de los especiales; la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad; el nivel de los cargos en cuanto a la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. De manera afirma que es en virtud de lo establecido en la citada Ley, que la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir, que es éste, con fundamento en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones.
Ahora, para dar claridad sobre esta controversia, explicó que la administración judicial ha venido liquidando prestaciones de los jueces con el 70% del salario pues de acuerdo con los decretos anuales de salarios, el 30% del salario de los jueces es la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial.
Es por ello por lo que en las demandas reclaman el pago del 30% adicional al salario (prima de servicios artículo 14) y la reliquidación de prestaciones con el 100% del salario. Arguye que la prima especial de servicios no se constituye como factor salarial liquidar las cesantías, sino exclusivamente cuando se trate de pensión por vejez, invalidez total o parcial, en los términos del artículo 14 de la ley 4 de 1992 respecto ha indicado Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrative Sección Segunda en sentencia del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018). radicado: 47001233100020110007202 (2107-2015), Conjuez Ponente Jorge Iván Acuña Arrieta.
Finalmente enfatiza en que la prescripción es entendida como una sanción en contra del presunto titular del derecho por pe acudir de forma oportuna ante la autoridad correspondiente para hacerlo exigible y dentro de los términos otorgados por la ley para reclamarse, dejando que transcurran más de tres años desde su causación. Así, se concreta dicha prescripción al no ejercer ante la Administración el derecho de petición de contenido particular para la exigencia de sus derechos salariales a tiempo, para ahora solicitar mediante acción de nulidad y restablecimiento que le sean reconocidos.
Lo anterior por cuanto dicho derecho no se limita a la voluntad de las entidades presuntamente obligadas, sino que son exigibles y solicitadas por la interesado, prescripción que debe contabilizarse retroactivamente tres años atrás desde la petición formulada ante la entidad, por lo que tampoco es procedente que se accedan a las súplicas de la demanda.
8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. En providencia del 30 de mayo de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Conjueces. 8.2.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 1 de agosto de 2019, declaró fundado el impedimento manifestado por los H. Consejeros de Estado de la Sección Segunda, y dispuso, en consecuencia, separarlos del conocimiento del asunto y ordenó el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 11 de septiembre de 2019. 8.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 28 de octubre de 2019, proferido por el conjuez ponente de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 8.4.
En decisión del 30 de enero de 2020, proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Parte demandante: No presentó alegatos de conclusión. 9.2. Parte demandada: No presentó alegatos de conclusión 9.3. Ministerio Público: No emitió concepto. II.- CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
2. EL PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el Despacho abordará dos (2) aspectos sustanciales: 1. Establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales. 2. Determinar la posible existencia de caducidad del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Para efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, y por razón lógica, se abordará en primer el relacionado con la existencia o no de la caducidad del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Al efecto, el término de caducidad se halla expresamente previsto en el artículo 164 numeral 2 literal d) del CPACA, en los siguientes términos: “[…] Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (negrilla de la Sala) […]” Ahora bien, se entiende que cuando se trata de prestaciones de carácter periódico como lo señala el artículo 164 numeral 1 literal C del CPACA, puede ser presentada la acción en cualquier tiempo, pero una vez surtido el trámite administrativo con la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo que resuelve la petición se iniciará a contar el termino de caducidad.
Frente al tema, esta Sección en sentencia del 4 de agosto de 2010, al referirse al término de prescripción y caducidad para reclamar la reliquidación de las prestaciones sociales, señaló: “[…] De la naturaleza de la cesantía y caducidad de los actos que reconocieron anualmente este auxilio a la actora. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han precisado que la cesantía es una prestación social que no es periódica, sino que se causa por períodos determinados, lo que implica que el derecho a percibirla se agote al concluir el ciclo que la origina y que obliga a la administración a reconocerla y pagarla, emitiendo para ello un acto administrativo cuya legalidad puede controvertirse, previo agotamiento de la vía gubernativa, si a ello hubiere lugar, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, so pena de que se produzca la caducidad de la acción al tenor de lo dispuesto en el artículo 134 del C. C. A. En ese orden de ideas, en principio no es factible que con una petición posterior se pueda solicitar a la administración la revisión del valor reconocido por dicho concepto.
Este criterio, sin embargo, no puede aplicarse de manera general y sin tener en cuenta el contexto en el cual se origina la nueva petición, pues tal y como ocurre en este evento, cuando se ha expedido un acto administrativo anual de liquidación que no fue controvertido ni en sede gubernativa ni judicial, puede asumirse que esta ausencia de controversia obedeció a la seguridad que el beneficiario tenía de que su derecho había sido bien liquidado.
Pero si ejecutoriado este acto surge en beneficio del administrado una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidataria de su cesantía anual, es decir, un hecho nuevo producto de decisiones judiciales de anulación de normas, que resulta aplicable a su situación y lo faculta para solicitar a la administración la respectiva reliquidación. […] Consecuente con lo anterior y como la exigibilidad tuvo lugar con plena certeza a partir de la expedición de las sentencia anulatorias citadas, los servidores o ex servidores de la Fiscalía General de la Nación, podían reclamar su reconocimiento, sin que se pueda afirmar, como lo hace la primera instancia, que lo pretendido era revivir los términos de caducidad para acudir a la jurisdicción, pues como bien lo dice la demandante, no se está discutiendo el contenido de los actos que le reconocieron anualmente la cesantía, sino la negativa a la inclusión de un derecho económico que surgió con posterioridad a este reconocimiento.
Es decir que, existiendo un hecho nuevo que genera una expectativa legítima de mejoramiento de un derecho laboral económico, el administrado una vez agotada la vía gubernativa queda facultado para acudir a la jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que decida sobre la viabilidad de acceder o no a su pretensión de reliquidación, tal y como ocurrió en este evento. […] Así mismo, el consejo de estado en sentencia con radicado No. 050012331000200301220 01 (0239-2014) del 21 de abril de 2016 con ponencia del Consejero William Hernández Gómez concluye que: […] “El término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió la petición presentada dentro del término de prescripción. Lo anterior porque se está ante la existencia de un hecho nuevo generador de una expectativa para el mejoramiento de un derecho económico de carácter laboral que antes no existía y que surgió a raíz de la declaratoria de nulidad de la norma que establecía que la prima especial de servicios no era factor salarial” […] 4.- EL CASO CONCRETO Probado está en el expediente, respecto de la señora Liliana Patricia Echeverri Granados: Que estuvo vinculado a la Rama Judicial desde el 05 de julio de 2011 al 03 de julio de 2013, del 05 de julio de 2013 al 03 de julio de 2017 y del 05 de julio de 2017 hasta la fecha, desempeñándose como Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Pereira.
Que el día 11 de agosto de 2014, la actora elevó derecho de petición ante la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, donde pide reconocer, reintegrar y pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales.
Que el día 3 de septiembre de 2014, fue respondida su solicitud denegando su petición. Que el día 30 de septiembre de 2014 interpuso el Recurso de Apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 4441 de 21 de julio de 2015 Que el citado acto administrativo le fue notificado el 23 de julio de 2015 confirmando la decisión, entendiéndose en consecuencia, agotado el requisito de procedibilidad.
(folio 140 CD, pág. 140) Que según consta (folio 108) el día 13 de abril de 2016, radicó la solicitud de conciliación extrajudicial convocando a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Que el día 16 de junio de 2016, se llevó a cabo la audiencia de conciliación por parte de la Procuradora 37 Judicial II para asuntos administrativos, la cual se declaró fallida.
Que el día 5 de octubre de 2016, se radicó el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho propuesto por la señora Liliana Patricia Echeverri Granados, en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Como se expuso anteriormente, para efectos de la caducidad, los términos se empezarán a contar desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, esto es, desde de julio de 23 de julio de 2015.
Así las cosas, tenemos que los cuatro (4) meses del término de caducidad, de que trata el artículo 164 numeral 2 literal d) del CPACA, vencieron el 23 de noviembre de 2015. Si se observa, la solicitud de conciliación extrajudicial y la audiencia se surtieron el 13 de abril y 16 de junio de 2016 respectivamente, es evidente que estas actuaciones se dieron con posterioridad al vencimiento del término de caducidad, razón por la cual no opera el efecto suspensivo de la misma.
Con mayor razón al radicarse la demanda el día 5 de octubre de 2016, es claro que la misma se presentó fuera del término, ocurriendo el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia, sin condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 19 de septiembre de 2018, proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR DIAZ MORENO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRES CARVAJAL JAIME ALBERTO DUQUE CASAS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA