Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante JOSÉ IGNACIO QUINTANA SOTO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Defectos sustantivo, por decisión sin motivación y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Pensión por aportes. Docente vinculado por órdenes de prestación de servicios. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por José Ignacio Quintana Soto, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 17 de diciembre de 20241, José Ignacio Quintana Soto, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Valle – Sala de Oralidad, al dictar la sentencia de junio 26 de 2024, proceso 76001-33-33-016-2021-00259-01, por el cual confirmó el fallo de primer grado del 6 de diciembre de 2022 proferido por el Juzgado 16 Administrativo de Cali, y en consecuencia, negar la pensión de jubilación por aportes que en derecho me corresponde con el argumento de no haber demostrado cotizaciones por el periodo laborado antes del 27 de junio de 2003 en las modalidades de contratos, ha violado directamente los derechos fundamentales consagrados especialmente en los artículos 13, 25, 29, 53 y 48 de la Constitución Nacional, tales como la igualdad frente a la aplicación de la ley y la línea de jurisprudencia, el trabajo en condiciones dignas y justas, el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los derechos adquiridos con justo título, la seguridad social integral en conexión con el régimen especial del magisterio y demás derechos constitucionales que resulten del estudio y análisis de los hechos que fundamentan la acción de tutela.
SEGUNDA: En consecuencia, declarar que la sentencia de segundo grado de junio 26 de 2024, proceso 76001-33-33-016-2021-00259-01, proferido por el tribunal accionado, mediante la cual confirmó el fallo de primer grado Nro. 098 del 6 de diciembre de 2022 proferido por el Juzgado 16 Administrativo de Cali, carece de efectos legales. TERCERA: En su lugar, ORDENAR a la Corporación Judicial accionada para que nuevamente realice los trámites procesales pertinentes encaminados a dictar otra sentencia fundamentada en la normatividad, valorando en plenitud las pruebas aportadas y en la línea de jurisprudencia vigente contenidas entre otras, en las sentencias C-555 de 1994, T-502 de 2020 y T-182 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional y en el fallo unificado de agosto 25 de 2016 proferido por la Sección Segunda.
CUARTA: Las declaraciones y órdenes que la honorable Corte Constitucional considere convenientes para el restablecimiento de los derechos afectados». 1 Escrito de tutela radicado al correo de tutelas en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor José Ignacio Quintana Soto se ha desempeñado como docente al servicio del municipio de Cali, Valle del Cauca, de la siguiente manera: ● Mediante órdenes de prestación de servicios desde el 28 de agosto de 2000 hasta el 22 de noviembre de 2002. ● En provisionalidad desde el 26 de diciembre de 2002 al 16 de agosto de 2005. ● En periodo de prueba desde el 30 de agosto de 2005 al 29 de octubre de 2006. ● En propiedad desde el 30 de octubre de 2006 hasta la actualidad. 2.2.
Por considerar que cumplía con los requisitos legales, el 10 de mayo de 2021 solicitó ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes conforme con la Ley 71 de 1988, lo que se negó mediante la Resolución Nro. 4143.010.21.05857 del 27 de septiembre de 2001 suscrita por la Secretaria de Educación del municipio de Cali en representación del Ministerio de Educación Nacional. 2.3.
Por lo anterior, el señor José Ignacio Quintana Soto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se negó el reconocimiento pensional solicitado y, en consecuencia, pidió: (i) se ordenara reconocer y pagar la pensión equivalente al 75% del promedio devengado el año anterior al estatus pensional y, (ii) se reconociera el tiempo en la modalidad de orden de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión respectiva. 2.4.
Correspondió conocer en primera instancia al Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali (proceso con radicación Nro. 76001-33-33-016-2021-00259- 00) que, en sentencia del 6 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, dentro del proceso no se no acreditó el pago de aportes a seguridad social durante los periodos laborados mediante ordenes de prestación de servicios, por lo que únicamente tenían en cuenta los periodos de aportes a Colpensiones y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los cuales sumaban 980 semanas, y que si bien es cierto el reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones señalaba que el actor José Ignacio Quintana Soto había cotizado 610 semanas, lo cierto era que los periodos cotizados a partir del 1º de diciembre de 2003 en adelante habían sido cotizados tanto a Colpensiones como al magisterio de manera simultánea y, en consecuencia, no se podían sumar como tiempo doble.
En ese sentido, concluyó que contaba únicamente con 980 semanas cotizadas, por lo que no cumplía con el requisito de 20 años de aportes al sistema y que, además en el proceso no se no acreditó el pago de aportes a seguridad social durante el periodo trabajado mediante ordenes de prestación de servicios. 2.5. La decisión se apeló por la parte demandante, hoy accionante.
Conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad que, en providencia del 26 de junio de 2024 (notificada por correo electrónico el 26 de junio de 2024), confirmó la decisión del juzgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo primero que estableció la sentencia fue que, era errado el argumento del acto administrativo demandado en el que se indicaba que, no era posible acceder al reconocimiento pensional pretendido en la medida que su vinculación con la docencia había sido posterior a la Ley 812 de 2003, teniendo en cuenta la vinculación a partir del nombramiento en virtud de la relación legal y reglamentaria, desconociendo que el docente se había vinculado con el magisterio inicialmente a través de contratos de prestación de servicios.
Ahora bien, establecido lo anterior, pasó a ocuparse de los aportes efectuados por el demandante, hoy accionante y determinó que, de acuerdo con el material probatorio se evidenciaba que si bien había allegado una certificación con los contratos suscritos con la entidad territorial, no acreditó haber realizado aportes a seguridad social sobre los mismos y que, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, había manifestado expresamente que se declarara que el tiempo servido bajo la modalidad contractual era apto para efectos pensionales, de manera que al no haberse acreditado el pago de aportes a seguridad social mientras estuvo vinculado como docente mediante contratos de prestación de servicios, no era posible acceder a lo pretendido. 3.
Fundamentos de la acción El accionante consideró que la providencia del 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 76001-33-33-016-2021-00259- 00/01), incurrió en los defectos sustantivo, decisión sin motivación, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política.
Las razones fueron las siguientes: 3.1. Defecto sustantivo. Para el accionante se estructuró este defecto en la medida en que dejó de tenerse en cuenta la sentenciade la Corte Constitucional C-555 de 1994 por la que se declaró inexequible el artículo 6º de la Ley 60 de 1993, así como el parágrafo tercero del artículo 105 de la ley 115 de 1994 que establecía que a los docentes vinculados por contrato conforme con el citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993 se les seguiría contratando sucesivamente para el periodo académico siguiente, hasta tanto pudieran ser vinculados a la planta de personal docente territorial.
Con base en lo anterior, indicó que no era admisible que la sentencia cuestionada pretendiera no atribuir las consecuencias de la omisión de cotización por pensión en la entidad territorial o en el mismo Estado, en virtud del principio de igualdad, lo que, además, desconocía lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-226 de 2019 que indicaba la responsabilidad exclusiva en cabeza del empleador en la afiliación a pensiones.
En esa línea, sostuvo que la responsabilidad del reconocimiento integral de las prestaciones sociales recaía en de manera exclusiva en el empleador y no en el trabajador, a consecuencia del uso de una norma expulsada del ordenamiento jurídico con la sentencia C-555 de 1994 y en ese entendido, aseveró que no podía exigirse la prueba de aportes o cotizaciones cuando laboró como contratista y que, si en las ordenes de prestación de servicios subyacían los elementos de una relación laboral, era deber de la entidad contratante realizar la afiliación y aportes al sistema pensional o, en su defecto, imponerle la respectiva cuota pensional conforme lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 33 de 1985 y el artículo 72 del Decreto 1848 de 1969.
Dijo que, con el proceder por parte de la autoridad judicial accionada, se iba en contra del principio rector de favorabilidad en materia de relaciones laborales, que no era posible exigir una prueba de aportes, primero, derivada Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de unos contratos cuyo soporte normativo fue declarado inconstitucional y, segundo, cuando ni siquiera la norma lo establecía ya que esa obligación solo había surgido con la Ley 797 de 2003 y los contratos suscritos eran anteriores a esa fecha. 3.2.
Defecto por decisión sin motivación. Dijo que era un deber explicar con suficiencia las razones por las que la decisión se apartaba de lo expuesto en las sentencias C-555 de 1994 de la Corte Constitucional, en la sentencia unificada del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005-16 en la que se precisó que los contratos de prestación de servicios docentes surtían efectos pensionales, sentencia del 22 de enero de 2015 con radicación Nro. 25000-23-42-000-2012-02017-01 donde se otorga validez de hora cátedra y contratos de prestación de servicios.
Dijo que no se hizo un estudio de fondo del artículo 48 de la Constitución Política adicionado por el acto legislativo 01 de 2005 que elevó a rango constitucional el régimen pensional docente e igualmente, conforme los tratados internacionales ratificados por Colombia, entre ellos el artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales incorporado al ordenamiento jurídico mediante la Ley 74 de 1968 y el artículo 9º del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador, incorporado al derecho interno mediante la Ley 319 de 1996, ambos en relación con el derecho a toda persona a la seguridad social como mecanismo de protección frente a las consecuencias de la vejez. 3.3.
Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Señaló como desconocidas las siguientes providencias del Consejo de Estado: ● Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005-16. ● Sentencia de la Sección Segunda del 22 de enero de 2015 con radicación Nro. 25000-23-42-000-2012-02017-01. ● Sentencia de tutela de la Sección Cuarta del 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-07366-00.
Accionante: Bertha Ligia Mantilla Ramírez. ● Sentencia de tutela de la Sección Cuarta del 20 de enero de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-06830-00. Accionante: Luis Álvaro Lizarazo Jaimes. 3.4. Defecto por violación directa de la Constitución Política. Enunció los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, así como los derechos adquiridos con justo título.
Citó las sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011 proferidas por la Corte Constitucional con relación a la fuerza vinculante de la jurisprudencia de obligatorio cumplimiento para la administración y para los jueces y, reiteró la importancia de tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional.
Finalizó diciendo que el principio de sostenibilidad fiscal no podía imponerse sobre derechos fundamentales derivados de la seguridad social y que, las pensiones eran un derecho irrenunciable e imprescriptible. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 13 de enero de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes accionante y accionada y, dispuso vincular como terceros con interés al Municipio de Cali, y a la Nación, Ministerio de Defensa, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades que actuaron como demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho; a la Fiduprevisora, entidad que actuó en calidad de tercera dentro de dicho proceso; al Ministerio Público, y al Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali, autoridad que dictó sentencia de primera instancia. 4.2.
Posteriormente por auto del 10 de febrero de 2025, se dispuso corregir el auto del 13 de enero de 2025, en el sentido de indicar que se ordenó vincular al Ministerio de Defensa cuando en realidad se trataba del Ministerio de Educación, por lo que se dispuso: (i) desvincular al Ministerio de Defensa del presente trámite y (ii) vincular en consecuencia, al Ministerio de Educación Nacional. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, se pronunció e indicó que, no se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional, al reiterarse en la tutela los argumentos presentados en sede ordinaria buscando una tercera instancia. De los defectos propuestos, dijo que no se estructuraban, ya que la sentencia seguía las orientaciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a que los respectivos reconocimientos pensionales, el tiempo laborado como docente a través de la figura del contrato de prestación de servicios y otro tipo de figuras similares, proceden siempre y cuando obre prueba en la que se advierta que el contratista realizó los respectivos aportes a pensión durante el tiempo que sostuvo la relación contractual, esto en consonancia adicionalmente con el principio de sostenibilidad financiera del sistema y solidaridad.
Precisó que la misma Subsección B, en cuanto a la prueba de los aportes parafiscales, manifestó que es improcedente el cómputo del tiempo de las labores desarrolladas a través de órdenes de prestación de servicios, cuando no se evidencia los aportes de seguridad social, los cuales tienen carácter de parafiscales y son obligatorios, aún antes de la Ley 100 de 1993, «tanto para el empleador como para el empleado y para quienes han suscrito un contrato con el Estado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos».
En esos términos dijo que la providencia judicial cuestionada acogió la tesis que manejan hoy en día las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en coherencia con los planteamientos de la Corte Constitucional sobre la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 4.4. La Fiduprevisora S.A., se pronunció e indicó que la presente acción era improcedente, en la medida que se había respetado el derecho al debido proceso en toda la actuación judicial, las decisiones se habían emitido en el marco de la legalidad y se había observado no solo las normas sino la jurisprudencia aplicable al tema, sin que se advirtiera la vulneración a derechos fundamentales como lo indicaba en la demanda de tutela.
Por lo anterior, pidió que se declarara improcedente la presente acción y, se desvinculara a la entidad por no tener legitimación por pasiva dentro del presente asunto. 4.5. La Secretaría de Educación de Cali, rindió informe en el que manifestó que, solo le constaban las vinculaciones a partir de los nombramientos en provisionalidad y en propiedad con el municipio de Santiago de Cali pero que las alegadas vinculaciones a través de contratos de prestación de servicios profesionales habían sido con anterioridad a la certificación de la entidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial como prestadora del servicio público educativo (1º de enero de 2003), motivo por el que no podía pronunciarse sobre asuntos que no eran de su competencia. Sostuvo que en el caso existía una falta de legitimación en la causa por pasiva, al no haber sido parte demandada en el proceso ordinario por lo que menos aún podía hacer parte en la presente acción de tutela, adicionalmente porque lo solicitado era que se dejara sin efectos una decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en lo que la secretaría no tenía injerencia alguna.
Agregó que el punto que se discutía por la parte actora no era propio de este escenario sino que debió ser planteada en una eventual discusión de contrato realidad, lo que no había acontecido. Indicó que era obligación del contratista hacer el pago de sus aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales y que, la única forma en la que se podía condenar al contratante a realizar dichas cotizaciones era en el evento en que a través de un proceso judicial se declarara la existencia de un contrato realidad por primacía de lo sustancial sobre lo procedimental, lo que insistió, no ha sucedido en el presente caso.
Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, anunció que no se cumplía con el de la inmediatez, al ser la decisión cuestionada del 26 de junio de 2024 y haber superado el lapso de 6 meses como razonables para la interposición de la acción de tutela. Por lo anterior, pidió ser desvinculada del presente trámite y, se declarara la improcedencia de la presente acción por no estar acreditados los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial. 4.6.
El Ministerio de Educación Nacional, presentó informe en el que manifestó que la controversia era de tipo eminentemente económico, para lo cual no era procedente la acción de tutela. Sostuvo además que, no le asistía legitimación en la causa por pasiva al no tener que ver la entidad con lo que se pretendía a través de la presente acción de tutela.
En consecuencia, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo y se desvinculara la entidad por no asistirle legitimación por pasiva. 4.7. Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali2 y el Ministerio Público, no se pronunciaron en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2 El juzgado allegó los enlaces de acceso al expediente digital. 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Cuestión previa. Legitimación en la causa por pasiva. Previo a resolver, advierte la Sala que la Secretaría de Educación de Cali y el Ministerio de Educación Nacional manifestaron una falta de legitimación en la causa por pasiva para estar vinculado en el presente asunto. Al respecto, debe señalarse que su vinculación al presente trámite fue en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso al haber sido parte demandada en el medio de control ordinario y no como parte, razón por la que deberán continuar vinculados a la presente acción de tutela en tal calidad. 4.
Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: la inmediatez y la relevancia constitucional. 4.1. En relación con el requisito de inmediatez, la Secretaría de Educación de Cali manifestó que no se cumplía con el requisito al haber transcurrido 6 meses contados desde la emisión de la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, que se cuestiona.
Al respecto, advierte la Sala que tal requisito se encuentra acreditado, pues la sentencia es del 26 de junio de 2024, fue notificada por correo electrónico a las partes en esa misma fecha y la acción de tutela fue radicada en el correo de tutelas en línea el 17 de diciembre de 2024, esto es, antes de que se cumplieran 6 meses entre una y otra actuación, razón por la que el requisito se tiene por superado y por tanto no le asiste razón a la entidad territorial. 4.2.
En cuanto al requisito de la relevancia constitucional es preciso indicar que, si bien la decisión judicial ordinaria le fue desfavorable en las dos instancias, esto es, se negaron las pretensiones de la demanda tanto en primera instancia por parte del Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali como en segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad y, en esa medida el recurso de apelación advirtió aspectos tales como el desconocimiento del precedente de unificación jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, concretamente la sentencia del 25 de agosto de 2016 CE-SUJ2-005-16 sumado a otros argumentos que se desarrollan de nuevo en la demanda de tutela, lo cierto es que en este caso, se considera razonable flexibilizar este requisito y proceder al estudio de fondo del asunto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto, teniendo en cuenta que el tiempo que se discute en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene una incidencia directa en el derecho pensional del actor, se trata de un derecho de un adulto mayor4, que se ponen en riesgo sus derechos fundamentales no solo a la seguridad social sino al mínimo vital, sumado a que se trata de una persona que llegó a la edad de retiro forzoso, lo que le impediría seguir haciendo los respectivos aportes, lo que reviste una indudable importancia constitucional.
Adicionalmente, conviene precisar que se trata del sector docente y las modalidades que en algún momento se manejaron en materia de vinculación y que, pese a ser reconocido que en para los maestros no era propio hablar de órdenes de prestación de servicios, no pasa desapercibido esta Sección que, en algunos casos, justamente producto de este tipo de vínculo se han desconocido derechos a la seguridad social en pensiones de algunos educadores que, como el actor, se encuentran en situaciones específicas.
Al respecto, la Corte Constitucional5 se ha pronunciado en relación con la relevancia constitucional en ciertos casos que hacen procedente la tutela en relación con derechos pensionales. Se indicó por ejemplo, que la Sala Tercera de Revisión estimó en la sentencia T-422 de 2011 que «el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación es un asunto de relevancia constitucional por estar radicado en personas de la tercera edad; la privación de este derecho puede afectar el derecho al mínimo vital de este grupo de ciudadanos, y la procedibilidad para ser reclamado por vía de tutela se da cuando convergen otras circunstancias que complican la existencia digna del sujeto, tales como padecimientos de salud, carencia de otros recursos para subsistir, e indefinición del marco normativo en que se encuentra el afectado; el reconocimiento extemporáneo del derecho con base en esta última circunstancia puede convergir en la ocurrencia de un perjuicio irremediable que el juez de tutela está llamado a evitar mediante la utilización de la acción como mecanismo transitorio» (subrayado fuera del texto original).
En consecuencia, la Sala encuentra que el asunto resulta ser relevante constitucionalmente y en ese orden de ideas, el presente caso debe ser estudiado de fondo conforme los defectos propuestos en el escrito de tutela de cara a la situación fáctica concreta, lo probado en el expediente y las normas y la jurisprudencia aplicables al caso. 5.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 5.1. De acuerdo con los fundamentos de la acción, se advierte que la parte actora indicó que la providencia cuestionada incurrió en los defectos sustantivo, por decisión sin motivación y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Sin embargo, de la lectura de los mismos, es posible advertir que su inconformidad gira en torno a un problema jurídico relevante y es, cuestionar la decisión del juez ordinario que negó las pretensiones de la demanda por no haber acreditado en el proceso la prueba de los aportes a pensión que debió hacer por el lapso en el que estuvo vinculado con la docencia oficial a través de la suscripción de órdenes de prestación de servicios (OPS), cuestionamiento que hace a partir del presunto desconocimiento de las normas y de la jurisprudencia en el que asegura, incurrió el juez natural.
En ese orden de ideas, la Sala abordará el problema jurídico haciendo el estudio del caso de los defectos de manera conjunta. 5.2. Hecha la anterior precisión, teniendo en cuenta la demanda de tutela y los antecedentes del caso, corresponderá a la Sala analizar si al proferir la sentencia del 26 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, en el medio de control de nulidad y restablecimiento 4 De acuerdo con el registro civil de nacimiento aportado con la demanda ordinaria, el actor nació el 8 de octubre de 1953.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se trata de un adulto mayor definido en el literal b) del artículo 7º de la Ley 1276 de 2009, en la que se apela a la noción de vejez propia del sistema de seguridad social en pensiones 5 Sentencia SU-062 de 2023. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho (expediente 76001-33-33-016-2021-00259-00/01), incurrió en los defectos propuestos, al haber exigido al accionante que acreditara los aportes a pensión hechos durante el tiempo en que estuvo vinculado con la docencia mediante órdenes de prestación de servicios como maestro, a efectos de computar esos tiempos para el reconocimiento de su pensión por aportes. 6.
Los contratos de prestación de servicios en el sector docente. La Ley 60 del 12 de agosto de 1993 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», estableció en su artículo 6º: «ARTÍCULO 6º.- Administración del personal.
Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizarán a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o. del artículo 19 de la Ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.
En virtud de las autorizaciones de la Ley 4a. de 1992 el CONPES social establecerá los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la expansión de las plantas de personal y los sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política.
El Gobierno Nacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de los sectores de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de cofinanciación cuando las entidades territoriales de que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión racional de sus plantas de personal.
PARÁGRAFO 1 º.- Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal.
La vinculación de los docentes temporales será gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento anual del Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situado fiscal y con recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de la presente Ley».
El parágrafo anterior fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-555 de 1994, que en lo pertinente sostuvo: «13. La Corte en sus providencias ha reiterado el principio constitucional de la igualdad ante la ley. No obstante, ha señalado que el tratamiento jurídico distinto se justifica si existe una diferencia razonable entre los supuestos de hecho materia de comparación y si aquél es proporcional y adecuado a la misma.
La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional. Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP.
Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal.
El mencionado principio agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son formalidades sustanciales de derecho público.
(…) Desde el punto de vista de la actividad material que ejecutan los docentes-temporales, no parece existir diferencia respecto de la que realizan los docentes-empleados públicos. Si no se encuentra una diferencia, entre estos dos supuestos, edificada sobre un criterio de comparación que sea razonable, perdería plausibilidad el régimen jurídico asimétrico que, en las condiciones ya referidas, la ley contempla y el cual, en los aspectos principales (remuneración, prestaciones, derechos y obligaciones), es más favorable para los docentes- empleados públicos.
La diferencia originada en el menor costo económico, principalmente causada por la falta de reconocimiento de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza laboral de la actividad efectivamente cumplida por los docentes-temporales, confrontada a la luz de la Constitución, se torna irrazonable y contraria a sus mandatos. El trabajo, así beneficie al Estado, genera derechos y obligaciones irrenunciables.
Las prestaciones sociales, corresponden a un concepto de derecho mínimo establecido en las normas laborales, que es irrenunciable. Sin perjuicio de que el Juez ordinario, en cada caso concreto, pueda hacer prevalecer la naturaleza laboral de una determinada relación, el legislador carece de libertad frente a la realidad del trabajo subordinado y no puede, sin más, desconocer su existencia y despojarla de las consecuencias y garantías que le son inherentes.
Con base en el criterio del menor costo económico, no puede erigirse un tratamiento jurídico diferenciado para los dos grupos de docentes. (…)». Hasta aquí, es claro que conforme con la posición de la Corte Constitucional al estudiar el aparte de la norma demandada que se citó previamente, dejó establecida la imposibilidad de que, siendo la docencia una actividad que se ejerce en el plano educativo de manera permanente y siendo la actividad principal de los centros educativos, se hiciera una diferenciación entre quienes ejercían tal actividad vinculados a través de una relación legal y reglamentaria y otros mediante contratos de prestación de servicios.
Incluso, esa misma sentencia se declaró la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 115 del 8 de febrero de 1994 «Por la cual se expide la ley general de educación» que indicaba que a los docentes que estuvieran vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 «se les seguirá contratando sucesivamente para el periodo académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Aportes al sistema general de seguridad social en pensión por parte de los contratistas. 7.1. En materia de aportes a la seguridad social en pensiones, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 19936 se estableció en el artículo 17 la obligación de efectuar los mismos, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 17.
Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen». Esta disposición fue modificada posteriormente por la Ley 797 de 2003, en cuyo artículo 4º dispuso: «ARTÍCULO 4o.
El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.
(…)». 7.2. La exposición de motivos que tuvo el legislador para establecer esta obligación además ahora en cabeza de los contratistas partió, entre múltiples tesis y planteamientos, de la cobertura y la negación a un derecho de rango fundamental inmerso dentro del sistema como lo es el derecho pensional. Se dijo en lo pertinente7: «Tal como antecedió a la reforma de la seguridad social, que culminó con la promulgación de la Ley 100 de 1993, los analistas del tema pensional plantean nuevamente grandes críticas al régimen existente.
Algunas merecen mayor atención que otras, por ejemplo el tema de la falta de cobertura y por supuesto la negación del principio de universalidad que se estipula en la Carta Constitucional. Profundizar en tal situación nos lleva a relacionar las principales características del mercado laboral colombiano con el contenido del Sistema General de Pensiones, indagar en sus bases teóricas y principios rectores, y así, tratar de entender desde la composición del mercado laboral, algunas causas de la falta de universalidad del sistema.
Para realizar tal tarea, se hace necesario conocer las características más sobresalientes de la dinámica laboral». De conformidad con lo anterior, resulta claro que, en materia de aportes a pensión la norma solo vino a establecer la obligatoriedad de efectuar los respectivos aportes a pensión por parte del contratista, hasta la expedición de la Ley 797 de 2003, ante la necesidad imperiosa de contar con aportes de un grupo mayor de colombianos dada la desalarización que se venía presentando en el país y la mayor cantidad de personas independientes de otros sectores, que hacían necesario robustecer el sistema de financiación y de esta manera dar mayor cobertura.
Es importante destacar igualmente que, en materia de contratación estatal, el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre contratación con recursos públicos», modificó el inciso segundo y el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y estableció el deber por parte de los contratistas de acreditar el pago de los aportes parafiscales relativos al sistema de social integral por parte de los contratistas. 8.
Alcance de los defectos sustantivo, por decisión sin motivación y por desconocimiento del precedente jurisprudencial 8.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene 6 La entrada en vigor para el sector público fue el 30 de agosto de 1994. 7 Se hizo mención a este aparte en el proyecto de ley 44 de 2002 Senado, el 12 de agosto de 2002.
Gaceta del Congreso 225. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión8. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 8.2. En relación con el defecto de decisión sin motivación consiste en «[e]l incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional»9.
Este defecto encuentra su génesis en el derecho al debido proceso de los usuarios de la administración de justicia en su faceta de contradicción, pues para poder discutir o recurrir las providencias judiciales es necesario que los jueces de la República expongan con claridad los fundamentos fácticos y jurídicos en los que basan sus determinaciones.
Adicional a lo anterior, la exigencia de motivación de las sentencias garantiza que la decisión no se base en el capricho del juez En consecuencia, el amparo de tutela por este defecto solo procederá ante una argumentación (i) claramente defectuosa, (ii) abiertamente insuficiente o (iii) inexistente; eventos en los cuales la providencia es un mero acto de voluntad del juez o una arbitrariedad10. 8.3.
Por su parte, el precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante. Este concepto cobija tanto el precedente vertical, que proviene de la autoridad encargada de unificar jurisprudencia en cada jurisdicción, como el precedente horizontal que es el emitido por el mismo funcionario o autoridades del mismo nivel jerárquico y que está cimentado en los principios de igualdad y seguridad jurídica. 8 Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. 10 En este sentido ver la sentencia T-302 de 2008 proferida por la Corte Constitucional, en donde se reiteran las consideraciones de la sentencia T-233 de 2007. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Análisis del caso concreto. 9.1. En la sentencia objeto de cuestionamiento, se hizo un análisis preliminar al estudio del caso concreto, en el que se mencionó lo relacionado con el cómputo del tiempo de servicios prestado a través de órdenes de prestación de servicios para efectos pensionales, de la siguiente manera: «3.4. Cómputo de tiempo de servicios prestados a través de órdenes de prestación de servicios para efectos pensionales 51.
En relación con la posibilidad de computar para efectos pensionales, el tiempo laborado como docente a través de órdenes de prestación de servicios y otro tipo de figuras similares, de manera reciente, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que, en estos casos, pese a no emitirse un pronunciamiento sobre una eventual declaratoria de existencia de una relación laboral, debe entenderse que ejerció funciones propias de la condición de docente estatal. 52.
A partir de este razonamiento, se deduce que los vínculos contractuales de los docentes, en esencia, consolidan una relación laboral, lo que implica tener el período durante el cual subsistió la relación contractual, como tiempo de servicio efectivamente laborado y acumulable para acceder al reconocimiento de una pensión de jubilación, «sobre la cual efectivamente debieron efectuarse las respectivas cotizaciones». 53.
De esta manera, ese tiempo laborado mediante contrato de prestación de servicios es computable para efectos pensionales, siempre y cuando obre prueba en la que se advierta que el contratista realizó los respectivos aportes y/o cotizaciones a pensión durante el tiempo que sostuvo la relación contractual. 54. Sobre el asunto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B ha mencionado que los criterios definidos en casos análogos se resumen en que en efecto el interesado debe acreditar que realizó las cotizaciones en materia pensional durante su vinculación como contratista, en consonancia con el principio de sostenibilidad financiera del sistema y solidaridad. 55.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-110 de 2019, señaló que el contenido de la sostenibilidad financiera a la que se refiere el artículo 48 de la Constitución se materializa «con la aplicación de las reglas que establece la misma disposición, en particular las relativas a la obligación de realizar aportes, la correspondencia entre la contribución al sistema y la liquidación de la mesada, el establecimiento de topes pensionales, y la prohibición de establecer regímenes especiales.
(…) Además, la sostenibilidad exige que «para el conjunto de población protegida por el mismo, se hayan definido las fuentes de financiación de tales prestaciones y se cumplan los requisitos de acceso establecidos por el legislador». (Subrayado fuera de texto) 56. Por demás, la misma Subsección, en cuanto a la prueba de los aportes parafiscales, manifestó que es improcedente el cómputo del tiempo de las labores desarrolladas a través de órdenes de prestación de servicios, cuando no se evidencia los aportes de seguridad social, los cuales tienen carácter de parafiscales y son obligatorios, aún antes de la Ley 100 de 1993, «tanto para el empleador como para el empleado y para quienes han suscrito un contrato con el Estado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos».
En el análisis del caso concreto del accionante, en relación con los aportes efectuados, se hicieron las siguientes consideraciones: «4.1.2. De los aportes efectuados por la demandante 63. Visto lo anterior, de acuerdo con el material probatorio aportado, la Sala evidencia que el señor José Ignacio Quintana Soto, pese a que allegó una certificación con los contratos suscritos con la entidad territorial, no acreditó haber realizado aportes a seguridad social sobre estos.
Además, en la demanda y en el recurso de apelación, el demandante manifestó expresamente que busca que se declare que el tiempo servido bajo la modalidad contractual es apto para efectos pensionales. 64. Entonces, de acuerdo con los criterios previamente establecidos, se deben negar las pretensiones de la demanda, pues no acreditó el pago de aportes a seguridad social mientras estuvo vinculado como docente mediante contratos de prestación de servicios».
Teniendo en cuenta las consideraciones hechas por el tribunal accionado en la sentencia objeto de tutela, la Sala encuentra necesario, hacer un análisis frente al presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial, en concreto, de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 y, de otra parte, en lo que tiene que ver con el defecto sustantivo por falta de aplicación y análisis en conjunto de las normas conforme a la situación concreta que rodeó al docente José Ignacio Quintana Soto.
Análisis en relación con el presunto defecto por desconocimiento del precedente. 9.2. Advierte la Sala que en el caso concreto no se estructura este defecto, pues la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación CE- SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, no fijó una regla jurisprudencial en relación con el deber de tener en cuenta tiempos laborados como docente mediante la figura del contrato de prestación de servicios, así como tampoco, en cuanto al deber de hacer los respectivos aportes para pensión cuando se está ante este tipo de vinculación ni en cabeza de quién debe surgir tal obligación, pues la regla en punto al aspecto pensional estuvo dirigida fue a la imprescriptibilidad de los aportes para pensión en atención a la condición periódica del derecho pensional.
Sin embargo, no pasa desapercibido la Sala que aun cuando la regla relacionada con los tiempos como contratista y los respectivos aportes a efectos del reconocimiento pensional no fue desarrollada en la sentencia, sí se refirió a ese aspecto y lo desarrolló en las consideraciones, de la siguiente manera: «[l]a vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes contratistas merecen una protección especial por parte del Estado».
( ) «[…] las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. […] Igualmente, en atención a que el derecho a una pensión redunda en la calidad de vida de aquella persona que entregó al Estado su fuerza de trabajo en aras de su propia subsistencia, e incluso de la de su familia, tanto para recibir una contraprestación por su servicio como para llegar a obtener beneficios que cubran contingencias derivadas de la vejez o invalidez, el juez contencioso deberá estudiar en todas las demandas en las que proceda el reconocimiento de una relación laboral (contrato realidad), así no se haya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones debidas por la Administración al sistema de seguridad social en pensiones, pues si bien es cierto que la justicia contencioso administrativa es rogada, es decir, que el demandante tiene la carga procesal de individualizar las pretensiones condenatorias o declaratorias (diferentes a la anulación del acto) con claridad y precisión en el texto de la demanda respecto de las cuales el juez deberá pronunciarse en la sentencia (principio de congruencia), también lo es que este mandato legal debe ceder a los postulados superiores, cuanto más respecto de los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social, puesto que "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores" (artículo 48 de la C.P.), como extremo débil de la relación laboral, que imponen a las autoridades estatales la obligación de adoptar medidas tendientes a su protección efectiva, ya que sería mayor el menoscabo para la persona cuando llegare a acceder a un derecho pensional (sea por vejez o invalidez) con un monto que no reconoce la fuerza laboral que entregó a su empleador, Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a los demás que sí obtuvieron todos los beneficios a los que se tiene derecho en un contrato de trabajo (principio de proporcionalidad).
Lo anterior, además por cuanto al hallarse involucrados derechos de linaje constitucional fundamental, ha de privilegiarse el principio de iura novit curia, en virtud del cual al juez le incumbe aplicar el derecho pese a que este sea diferente al invocado por las partes, pues es su deber estudiar el asunto de acuerdo con los hechos y el derecho vigente, por lo que se insiste en que el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, en tanto que aquellos derechos son de aplicación judicial inmediata y evidenciada su vulneración, en aras de su prevalencia sobre el derecho procesal, habrán de adoptarse las medidas jurídicas necesarias para su restablecimiento, lo cual encuentra respaldo en lo expuesto por la Corte Constitucional, en sentencia C-197 de 1999, con ponencia del magistrado Antonio Barrera Carbonell, en el sentido de que " cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación", por lo cual lo anotado no implica la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador a favor de quien se ha declarado la existencia de una relación laboral con la Administración. Por último, resulta oportuno precisar que la imprescriptibilidad de la que se ha hablado no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional […]».
(subrayado fuera del texto original). De manera que, si bien la sentencia hizo mención a algunos aspectos del contrato realidad que, aún sin ser solicitado expresamente, en materia docente se advertía una relación laboral encubierta y que, traía consecuencias en materia de seguridad social en pensiones, lo cierto es que no se fijó en estricto sentido una regla en relación con la celebración de contratos de prestación de servicios en los que no se hubieran efectuado los respectivos aportes y que, por tanto, debiera ser acatada como precedente, razón por la que no podría hablarse de un desconocimiento de la jurisprudencia en ese aspecto puntual por parte del tribunal accionado.
Análisis en relación con la falta de aplicación de las normas al caso concreto. Defecto sustantivo 9.3. En relación con este defecto, como quedó explicado en líneas precedentes, existió un deber legal por parte de los contratistas del Estado de hacer los respectivos aportes a pensión, sólo hasta la entrada en vigor de la Ley 797 de 2003.
En el caso, de acuerdo con los antecedentes del caso, observa la Sala que el accionante José Ignacio Quintana Soto se desempeñó como docente vinculado a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios, durante los siguientes lapsos conforme lo indica la certificación de OPS (órdenes de prestación de servicios) emitida por la Secretaría de Educación de Cal Fecha inicio Fecha terminación 28 de agosto de 2000 25 de noviembre de 2000 15 de enero de 2001 30 de junio de 2001 27 de febrero de 2002 5 de julio de 2002 26 de agosto de 2002 22 de noviembre de 2002 9.4.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta los tiempos certificados como contratista que fueron anteriores a la entrada en vigor de la citada norma, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993 y, la terminación de este fue al amparo de esa misma norma, no existía para ese momento la obligación por parte de los contratistas de hacer los respectivos aportes.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe advertir que ese estudio que se sugiere a partir de las normas del sistema general de seguridad social, no se contraponen a lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 que exceptúa la aplicación de la norma a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, pues, de una parte estas afiliaciones hacen referencia a los docentes nombrados bien por el Gobierno nacional o local y en el caso puntual se discute lo relacionado con vinculación por contrato de prestación de servicios a un docente a quien se le niegan esos tiempos de servicio por no acreditar los aportes, razón por la que se acude a la norma que justamente establece lo relacionado con los aportes, sin que se esté dando aplicación al régimen general de seguridad social. 9.5.
Desconoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad que, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha determinado que, en casos como el presente en los que se ejerce la labor docente a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios, deben ser tenidos en cuenta como tiempo computable a efectos del respectivo reconocimiento pensional y, quien tendría a cargo el deber de efectuar tales aportes lo sería la respectiva entidad territorial a la que prestó el servicio y se benefició con el mismo.
Al respecto, la sentencia del 11 de febrero de 2021, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación11, al estudiar un caso en el que se discutía un aspecto similar, luego de analizar las normas y la jurisprudencia aplicable se llegó a la siguiente conclusión: «Ahora, en cuanto a la autoridad obligada a realizar el pago de los mentados conceptos, la misma intelección de la jurisprudencia aludida y la sola interpretación de los efectos consecuentes de la configuración de una relación laboral, dictan que el sujeto responsable de tal carga inexorablemente debe ser quien encubrió dicho vínculo de trabajo a través de contratos de prestación de servicios, el cual para el asunto de marras es efectivamente el Departamento de Arauca como se precisó en el primer problema jurídico.
Además de esta consideración, debe tenerse en cuenta que los aportes a pensión por su propia naturaleza equivalen a tributos en clave de contribuciones parafiscales con una destinación específica que los hace imprescriptibles como se anunció en la sentencia reseñada anteriormente. Con base en ello, su recaudo puede decretarse en cualquier momento de manera actualizada en las proporciones que tanto al trabajador como al empleador le habrían correspondido durante el período en el que se ocultó la relación laboral, a fin de que la entidad de previsión respectiva pueda pagar sin detrimento patrimonial la prestación reconocida» (subrayado fuera del texto original).
En ese mismo sentido, la sentencia del 17 de junio de 202212, proferida por esa misma Subsección dijo al respecto de manera puntual: «Ahora, en cuanto a la autoridad obligada a realizar el pago de los mentados conceptos en casos donde se evidencian relaciones laborales encubiertas por contratos de prestación de servicios docentes, la misma intelección de la sentencia de unificación jurisprudencial CESUJ2 n.° 5 del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado, dicta que el sujeto responsable de tal carga inexorablemente debe ser quien ocultó dicho vínculo de trabajo, el cual para el asunto de marras sería efectivamente el municipio de Sogamoso».
En reciente jurisprudencia de tutela13, en un caso similar de contrato de prestación de servicios de una docente, se amparó el derecho fundamental al debido proceso de la accionante por incurrir la providencia emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los defectos sustantivo y por 11 Subsección A, expediente Nro. 81001-23-33-000-2013-00079-01.
Actor: Carmen Gabriela Loyo de Arrieta. Magistrado ponente: William Hernández Gómez. 12 Subsección A, expediente Nro. 15001-23-33-000-2019-00357-01. Actor: Ligia Carvajal Meléndez. Magistrado ponente: William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente Nro. 15001-03-15-000-2024-06980-00. Actor: Bertha Patricia Moreno Ochoa.
Magistrado ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación directa de la Constitución Política, análisis que se hizo en los siguientes términos: «En ese orden de ideas, es preciso concluir que se pueden computar tiempos de servicios prestados a través de órdenes de prestación de servicios para efectos pensionales, para lo cual, en principio se deben acreditar las cotizaciones realizadas al sistema en pensión durante los vínculos contractuales.
Sin embargo, en la eventualidad de que no se hubiese hecho o existiesen diferencias en su contra, el beneficiario tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. Por tal razón se considera que la decisión se debió centrar en este aspecto, es decir, si la señora cumplía tanto con la edad como con los tiempos de servicios, y este criterio es extensible para los casos en los que se suscriben contratos de prestación de servicios que no hayan sido desnaturalizados». 9.6.
En ese sentido, para la Sala era deber del juez ordinario determinar a cargo de quién estaría la obligación de hacer tales aportes al sistema pues, no se desconoce que el sistema debe estar financiado y que no es posible reconocer unos tiempos que no tengan un respaldo en el respectivo aporte, pero la ausencia de un estudio en cuanto a determinar quién estaría a cargo de cubrir tales montos, no puede llevar a su paso el desconocimiento de un derecho pensional de rango constitucional y conexo con otros derechos fundamentales como el mínimo vital.
Esta Sala como juez constitucional, encuentra entonces que, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad en la sentencia del 26 de junio de 2024 que se cuestiona, omitió hacer este análisis de las normas que le hubieran permitido verificar la situación concreta del actor desde una perspectiva distinta, a efectos de establecer si en efecto, existía o no esa obligación en cabeza del docente en calidad de contratista por ese lapso y de allí poder determinar en cabeza de quién estaría la obligación de hacer esos aportes, pues de la prueba que se menciona, esto es, la certificación de la Secretaría de Educación de Cali, está demostrado que laboró unos tiempos como docente al servicio de la entidad territorial.
De modo que, existiendo una relación laboral aun cuando no se hubiera solicitado expresamente en la demanda, no se desconoce el derecho pensional del actor quien prestó sus servicios como docente a través de la figura de las OPS, por lo que surge claro para la Sala que quien tiene el deber de hacer esos aportes por concepto de pensión es la entidad territorial al haber sido el directo beneficiario de la fuerza laboral entregada por el actor a la labor misional de la educación, en este caso, a cargo de la Secretaría de Educación de Cali o en dado caso, del Ministerio de Educación Nacional, como empleador del docente quien no podría eludirse de tal obligación y que, se traducen no solo en el pago de las respectivas sumas al sistema sino, de semanas de cotización a favor del maestro que llevan a la consecuente expedición de los bonos pensionales respectivos. 9.7.
Las anteriores consideraciones a juicio de la Sala son suficientes para determinar que, no existió un estudio ni de las normas aplicables al caso, sumado a los demás pronunciamientos de la Sección Segunda que deben ser analizados por el juez natural al momento de definir concretamente, los tiempos servidos por el actor como docente a través de la suscripción de órdenes de prestación de servicios. 10.
Conclusión Conforme lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social del señor José Ignacio Quintana Soto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06972-00 Demandante: José Ignacio Quintana Soto 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, se dejará sin efectos la sentencia del 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, para que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una nueva decisión en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo de tutela en relación con el tiempo como docente del actor a través de órdenes de prestación de servicios y los respectivos aportes a pensión por ese lapso.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social del señor José Ignacio Quintana Soto, por las razones expuestas en la motivación precedente. 2.
Dejar sin efectos la sentencia del 26 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una nueva decisión en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en el presente fallo de tutela en relación con el tiempo como docente del actor a través de órdenes de prestación de servicios y los respectivos aportes a pensión por ese lapso. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador