CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN-Régimen aplicable.
FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN-Elementos. FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN-Debe acreditarse que, de haberse realizado la conducta debida, se habría interrumpido el proceso causal. VIGILANCIA Y CONTROL DE RIESGOS SANITARIOS AGROPECUARIOS-Trámite de supervisión y control de la producción, certificación, y comercialización de semillas para la producción agropecuaria nacional.
DICTAMEN PERICIAL-Eficacia probatoria. PRUEBA TESTIMONIAL-Valoración. TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. TESTIGO TÉCNICO-Valoración probatoria. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen (artículo 167 del CGP). COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Colombiano Agropecuario-ICA certificó la semilla “Panorama 2008”, producida por la organización Pajonales.
En los años 2012 y 2013, Federico Herrera Parrado, cultivador de arroz, compró a las sociedades comercializadoras Llanogral S.A.S. y OFD varios bultos de semilla “Panorama 2008”, bajo la convicción de buena calidad del producto. En el año 2013, el cultivo no dio el rendimiento óptimo esperado y, en enero de 2014, luego de una toma de muestras por el ICA, se concluyó que la semilla se encontraba contaminada con la bacteria Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 2 “burkholderia glumae”.
La bacteria causó afectación a la cosecha de arroz, la pérdida del dinero invertido y la pérdida de utilidad esperada. Alegan falla del servicio del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA por omisión de control previo y posterior de un producto certificado.
ANTECEDENTES La demanda El 13 de marzo de 2015, Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros (en nombre propio y en representación de la sucesión de Federico Herrera Parrado) formularon1 demanda de reparación directa en contra del Instituto Colombiano Agropecuario, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “1- Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al INSTITUTO NACIONAL AGROPECUARIO ICA por la falla y la falta en el servicio al certificar una semilla para el cultivo de arroz la cual se nombró como “Panorama 2008”, contaminada con las bacterias Burhonderia, erwina y pantosa, y no realizar control posterior a la misma en los lugares de almacenamiento y distribución. 2- Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al INSTITUTO NACIONAL AGROPECUARIO ICA- por la falta y la falla en el servicio (omisión) al permitir la comercialización de la semilla Panorama 2008, estando esta contaminada con las bacterias Burhonderia, erwina y pantosa. 3- Que en consecuencia a las anteriores declaraciones se condene al INSTITUTO NACIONAL AGROPECUARIO ICA a pagar en favor de mi representado por concepto de Daño Emergente la suma de cuatro mil ciento noventa y ocho millones setecientos veintisiete mil cuatrocientos cincuenta y un pesos MCTE.
($4.198.727.451), discriminados como a continuación se sintetizan: EL PAGO DE LAS SIGUIENTES SUMAS POR CAPITAL, E INTERESES. 1. Por el valor de las facturas correspondientes a la compra del arroz PANORAMA 2008, RELACIONADAS EN EL HECHO DOS (2), DE ESTA SOLICITUD, que suman el valor de $379.648.928 por capital más los intereses desde que se conoció el hecho. 2.
Por las obligaciones que ejecutivamente cobra ARROZ ROA por capital e intereses por los pagarés ejecutados con la hipoteca y aceptados en el mandamiento de pago la suma total [de] $2’185’742.837. 3. Por las obligaciones contenidas en el proceso ejecutivo de la señora LUZ DARY CUBIDES BACCA, por arrendamientos dejados de cancelar, la sanción penal por incumplimiento y los intereses, la suma de $331’390.855. 1 Folios 5-7 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 3 4. Las obligaciones contenidas en el proceso ejecutivo instaurado por el señor FEDERICO APOLINAR MELO, por capital, intereses y sanción comercial del título valor, la suma $46.583.380. 5.
Por la obligación contenida en el proceso ejecutivo de distribuciones AGRICOLAS DE COLOMBIA “DISACOL LTDA.” por capital e intereses de trescientos ochenta y seis millones novecientos noventa y nueve ochocientos treinta y tres pesos m/legal $400’417.706. 6. Por las obligaciones contenidas en las facturas de AGROEXPORT DE COLOMBIA S.A.S. referidas al hecho 27, por la suma de $279’389.100, por capital e intereses. 7.
Por las obligaciones contenidas en las facturas de OMAGRO LTDA., referidas al hecho 29, por la suma de $287’574.779, por capital e intereses. 8. A la empresa AGROMILENIO S.A. adeuda por capital representado en las facturas de venta que se aportan como prueba por capital e intereses $222.008.412. 9. A la empresa LLANOGRAL S.A.S., se le adeuda conforme a las facturas anexas como prueba, por capital y por intereses, a la fecha la suma de $49’788.914. 10.
A la Empresa LA AVISPITA adeuda por factura que se anexan como pruebas la suma por capital e intereses de $16.182.540. 11. Por concepto de Lucro Cesante, corresponde a la suma de $1’502’157.076, que dejó de percibir por la venta del arroz, como consecuencia del daño sufrido en la cosecha. Para tal efecto se solicitará la declaración del Ingeniero Agrónomo, ALEX EDUARDO ALONSO HERRERA. 12.
Que se condene al Instituto Colombiano Agropecuario ICA al pago de los perjuicios morales máximos permitidos por ley. 13. La correspondiente devaluación de la moneda desde el tiempo que conoció del desafortunado hecho. Diciembre de 2013”2. Hechos La demanda afirmó que el Instituto Colombiano Agropecuario-ICA certificó la semilla “Panorama 2008”, producida por la organización Pajonales.
En el año 2012, Federico Herrera Parrado, cultivador de arroz, compró varios bultos para un proyecto de cultivo. En ese año, la siembra no dio los rendimientos esperados y se perdió un porcentaje alto de cultivos. En el año 2013 compró a la sociedad comercializadora Llanogral S.A.S. 800 y 200 bultos de la misma semilla “Panorama 2008”, por un valor de $140.000.000 y $107.848.494, respectivamente.
Compró, además, 400 bultos a la firma comercializadora OFD, por $70.385.018. De acuerdo con el productor, “la semilla 2 Folios 5-7 c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 4 no contaba con ningún tipo de hongo o bacteria conforme a certificación del ICA”, como quedó consignado en los marbetes Nos. 012-1033511, 012-1033519, 012- 1033522, 012-1033532, 012- 1033545, 012-1033546, 012-10333807 y 012- 1033817, con fecha de análisis de abril de 2013 y producción de febrero de 2013.
El mismo año, la siembra tampoco dio el rendimiento esperado y se perdió el cultivo en un 90%. Dado que otros sembradíos con semilla diferente sí dieron un rendimiento satisfactorio, en septiembre de 2013 Federico Herrera solicitó al Instituto Colombiano Agropecuario-ICA un estudio sanitario de las semillas “Panorama 2008”. Ese mes, el Gerente de la Seccional del ICA en el Meta requirió a Federico Herrera para que, previo a la visita técnica, allegara antecedentes de la siembra (condiciones de almacenamiento de la semilla, certificado sanitario de la zona y del predio en donde se realizó el cultivo; factura de compra y marbetes originales).
Luego de aportados los documentos, el 19 de diciembre de 2013, se efectuó visita técnica y se tomaron muestras para el estudio. Según se indicó por los empleados del ICA, las muestras de semilla “fueron tomadas en la finca ‘Zafiro’ de bultos que aún se encontraban cocidos, a su vez, quedó constatado que los mismos se encontraban sobre estibas en la bodega, bajo techo y aireación adecuada”.
En enero de 2014, luego del análisis, el ICA concluyó que la semilla se encontraba contaminada con la bacteria “burkholderia glumae”. La bacteria causó afectación a la cosecha de arroz, la pérdida del dinero invertido y de la utilidad esperada. En ese mismo año, el cultivador contrató a la Facultad de Agricultura de la Universidad Nacional para que practicara estudio clínico a la semilla “Panorama 2008”.
El análisis arrojó: “Frecuencias de los Géneros de Bacterias aisladas en 100 semillas previamente desinfectadas y sembradas en medio de cultivo PDA, Frecuencia de ocurrencia (110 Semillas). Resultado géneros de bacterias, La ERWINA, La PANTOEA y la BURKHOLDERIA. (Anexo 24). Es decir que se ratifica la existencia de la Bacteria BUKHONDERIA aún después de haber sido desinfectadas las semillas, junto con otras bacterias igualmente dañinas al cultivo (…).” Alegan falla del servicio del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA por omisión de control previo y posterior de un producto certificado.
La entidad, antes de otorgar Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 5 registro a una semilla de arroz contaminada, omitió su deber de control de condiciones fitosanitarias del producto y, luego de certificarlo, no ejerció las acciones necesarias para evitar que esta fuera comercializada.
Estas omisiones, según la demanda, desconocieron las reglas del Decreto 4765 de 2008 sobre el control técnico de producción y comercialización de insumos agropecuarios3. Contestación de la demanda El Instituto Colombiano Agropecuario-ICA, al oponerse a las pretensiones, señaló que no estaba probada la falla del servicio por omisión ni el nexo causal con el daño. Agregó que el incumplimiento legal alegado no tuvo lugar, pues dentro de las obligaciones de la entidad como autoridad agrícola no estaba la de garantizar el estado de los productos luego de ser certificados, puesto que este deber recaía en el productor, conforme a la Resolución No. 0970 de 2010.
Tampoco estaba probado si la entidad tenía una obligación específica y automática de prevenir el daño, o si, de actuar bajo alguna directriz, el curso causal hubiera sido distinto y se hubiera evitado el daño al cultivo del demandante. En cuanto al proceso previo a la certificación, sostuvo que este se ajustó a las normas que regulan estos trámites y dentro del mismo, en los estudios sanitarios a las muestras de semilla, no se observaron síntomas de patologías o de presencia de agentes bacterianos que alertaran su condición fitosanitaria.
Señaló que todas las actividades de las que se pretende endilgar responsabilidad fueron atendidas a cabalidad por la demandada. A su vez, reiteró que la responsabilidad de la calidad de la semilla estaba en cabeza del productor y comercializador de la semilla, por lo tanto, “el ICA no tenía la obligación de garantizar la inexistencia de enfermedades pues sus deberes se convertirían en un compromiso de resultado”.
Por otro lado, indicó que en el proceso no estaban probados las condiciones de almacenamiento del productor, del comercializador y del comprador, circunstancias que impedían probar una omisión en el proceso previo al certificado del producto. Por último, como excepciones, formuló la falta de legitimación en la causa por pasiva y reiteró la ausencia de requisitos que originan la responsabilidad 3 F. 7-13 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 6 extracontractual, así como la inexistencia del nexo causal entre el daño y la conducta atribuida a la entidad4. Sentencia de primera instancia El 17 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda, porque no se probó la falla del servicio de la entidad demandada.
Consideró que, a partir de las normas que regulaban la producción, comercialización, venta y distribución de semillas e insumos agrícolas, vigentes para el momento de los hechos, sumado al material probatorio arrimado, la demandante no probó las omisiones atribuidas al ICA y no había lugar a declarar responsabilidad contra la entidad.
Estimó que, aunque se demostró el daño por la pérdida de cultivos y la presencia de las bacterias en la semilla adquirida por el cultivador, no se logró determinar con certeza que la pérdida de cultivos obedeció única y exclusivamente a que la semilla “Panorama 2008”, adquirida por Federico Herrera Parrado, estaba contaminada. No se demostró si, antes de la compra, los insumos ya tenían la bacteria o si fue una circunstancia que ocurrió luego de su adquisición. Agregó que la visita técnica se hizo 8 meses después de la compra de la semilla y no hay certeza si la situación al momento del estudio era la misma que al momento de la compra.
Además, sostuvo que, desde el año 2011, el ICA alertó sobre la presencia de factores que podían afectar los cultivos de arroz (ácaro, bacteria Burkholderia, la aparición de otros hongos y los cambios bruscos de temperatura) Por último, el Tribunal se apartó de las conclusiones del dictamen pericial agrónomo, porque el estudio no abarcó la realidad concreta del insumo antes del primer estudio de la presencia de la bacteria, se fundamentó en normas que no estaban vigentes al momento de los hechos y, además, el perito llegó a conclusiones sobre las obligaciones de la entidad demandada sin fundamento legal y probatorio5.
Recurso de apelación 4 F. 85-110 c. 1. 5 Páginas 61-68 archivo pdf de la sentencia de primera instancia (índice 143 exp. Tribunal Samai). Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 7 La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia y esgrimió que estaba probada la falla del servicio por omisión y el nexo causal con el daño. Sostuvo que, como la sentencia encontró probado el daño, el recurso tenía como finalidad, única y exclusivamente los siguientes puntos: (i) la desmedida carga de la prueba que se le impone a la parte actora frente a la falla en el servicio por la omisión de vigilancia y control del ICA frente a la producción, comercialización, transporte, reproducción y cultivo de la semilla “PANORAMA 2008”.
(ii) la valoración probatoria que realizó el Tribunal de los medios de pruebas usados, y que lo llevo a declarar la carencia del nexo causal entre las pretensiones de la demanda y los hechos demostrados durante el trámite del proceso. Y (iii) la condena en costas”6. Sobre el primer punto, alegó que el Tribunal impuso una carga de la prueba innecesaria para resolver el caso, pues las pruebas dieron cuenta que el insumo agropecuario adquirió la bacteria antes de su compra.
Agregó que, como se demandó la omisión de labor de vigilancia y control, el ICA tenía la carga de demostrar que agotó los procedimientos que aseguraran la sanidad agropecuaria del producto certificado, pues se trataba de procesos técnicos internos que solo tenía la entidad. Sin embargo, el ICA no allegó documentos que acreditaran la actividad desarrollada.
Sobre el segundo punto, sostuvo que la sentencia de primera instancia desconoció el dictamen pericial agrónomo y, en su lugar, elaboró su propia prueba técnica sobre las condiciones ambientales para la conservación de la semilla de arroz y su tratamiento previo a la siembra. Además, incluyó conceptos y análisis de otros patógenos encontrados en la semilla “Panorama 2008” y factores condicionantes.
Para esto, el Tribunal se fundamentó en doctrina tomada de Internet, contraviniendo el debido proceso y el derecho de contradicción que le asiste a las partes. En cuanto a la visita técnica del ICA del 19 de diciembre de 2013, en la que extrajo las muestras para estudio sanitario, el Tribunal dio un alcance erróneo a las características de los bultos de semillas de donde se obtuvieron las muestras y concluyó que se desconocía si estos fueron comprados en el año 2013 o eran 6 Índice 146 exp.
Tribunal Samai. Página 1. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 8 reservas de compras anteriores. Esta circunstancia, según la sentencia de primera instancia, impedía determinar un momento cierto de incubación de la bacteria en el insumo agropecuario.
Finalmente, pidió revocar la condena en costas porque los demandantes se encuentran en circunstancias particulares que les impiden sufragar esos gastos. En su defecto, solicitó disminuir el monto y delimitar de qué pretensiones se tomará la base para su liquidación7. Trámite de segunda instancia El 18 de enero de 2023, el Tribunal concedió el recurso de apelación8 y el Despacho lo admitió el 24 de marzo de 20239.
Como no se solicitaron pruebas en el recurso de apelación, ejecutoriado el auto, el expediente ingresó para fallo, de conformidad con el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.10 CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 13 de marzo de 2015, por lo tanto, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–.
Conforme al artículo 308 del CPACA11, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código12, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 7 Índice 146 exp Tribunal Samai.
Páginas 7, 8 y 9. 8 Folio 439 c. principal. 9 Índice Samai 3. Expediente Consejo de Estado. 10 Índice Samai 9. Expediente Consejo de Estado. 11 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 12 «Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 9 I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2.
La jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA13. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA14, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA15, esto es, $322.175.000.16. Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo17, cuya legalidad no se cuestiona.
En este caso, el medio de control de reparación directa procede para reclamar el daño derivado de las presuntas omisiones del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA en el trámite de certificación de insumo agropecuario y en el control posterior previo a su comercialización. Demanda en tiempo 13 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]». 14 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 15 «Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 16 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2015, $644.350 por 500. 17 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 10 4.
El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. La demanda se interpuso en tiempo –13 de marzo de 2015– porque la demandante conoció el daño en enero de 2014, fecha en que un estudio fitosanitario detectó la bacteria “burkholderia glumae” en las semillas “Panorama 2008”, adquiridas por el cultivador Federico Herrera.
En efecto, el 14 de septiembre de 2014 se presentó la solicitud de conciliación prejudicial, diligencia que suspendió el término de caducidad hasta el 27 de noviembre siguiente, fecha en la que se declaró fallida la audiencia. A los cuatro meses de la suspensión se interpuso la demanda, dentro del término correspondiente18. Legitimación en la causa 5.
Fanny Galvis Herrera, Claudia Alexandra Herrera Galvis, Erika Bibiana Herrera Galvis y Sandra Liliana Herrera Galvis están legitimadas en la causa por activa, porque conforman el núcleo familiar de Federico Herrera Parrado, cultivador de arroz que sufrió de forma directa la afectación en su siembra19. Además, son las sucesoras del directo afectado (fallecido antes de la demanda).
El Instituto Colombiano Agropecuario-ICA está legitimado en la causa por pasiva, puesto que tiene a su cargo la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales, la investigación aplicada y la administración, investigación y ordenamiento de los recursos pesqueros y acuícolas –artículo 5 del Decreto 4765 de 2008–.
Tiene, además, la función de otorgar la certificación de las semillas para producción agropecuaria –Resoluciones Nos. 456 de 2009 y 970 de 2010–. Problema jurídico 18 F. 250 cp. 2. 19 F. 66-67 c. 1, 246 cp. 2 y 247-249 cp. 2. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 11 6.
Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por (i) omisión de verificación sanitaria previa de insumo agrícola dentro de un procedimiento de certificación, y (ii) por omisión de control y seguimiento de condiciones fitosanitarias de un producto agropecuario certificado. Análisis de la Sala 7. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 del CGP20, es decir, en los puntos del recurso de la demandante y, sobre todo, en los que tiene interés para recurrir.
Este último aspecto es importante porque, en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró probado el daño en los cultivos de los demandantes y la apelación solo se centró en el estudio de falla del servicio por omisión. De manera que será este, y no otro, el alcance del juez de segunda instancia, pues la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante.
Responsabilidad del Estado por omisión 8. Tratándose de la responsabilidad del Estado por omisión, la jurisprudencia ha establecido que el régimen aplicable es el de falla del servicio, pues lo que se persigue en estos eventos es, precisamente, declarar el incumplimiento de un contenido normativo a cargo del Estado, circunstancia que supone el estudio de la forma en la que dejó de prestarse el servicio (inacción) o de la forma en la que se prestó el servicio, es decir, si fue deficiente o tardío. Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño21.
La falla del servicio surge, entonces, a partir de la comparación entre los deberes del Estado frente a una función determinada –marco normativo– 20 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 1990, Rad. 3510 [fundamento jurídico 2 y 3].
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 12 y la conducta –por acción u omisión– asumida en cada evento. Sin embargo, el Estado no puede considerarse un asegurador universal o que, de presentarse una omisión, se configura la responsabilidad extracontractual de manera automática.
El deber de intervención del Estado no es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal. 9. En ese marco, en eventos de omisión, el juez debe determinar si están acreditados los siguientes elementos: (i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los daños;
(ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de los que disponía la entidad para el adecuado cumplimiento del deber legal, conforme a las circunstancias del caso; (iii) un daño antijurídico y (iv) la relación causal entre la omisión y el daño22. Frente a este último elemento, es decir, al nexo causal entre la omisión y el daño, la Sección Tercera ha indicado que lo determinante no es la existencia efectiva de la relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal, impidiendo la producción del daño23.
Por ello, el juez debe establecer el daño, la causa del mismo, si el Estado estaba en posibilidad de interrumpir ese proceso causal y si tenía el deber jurídico de hacerlo. Función de vigilancia y control de riesgos sanitarios agropecuarios 10. Por medio del Decreto 1562 de 1962 se creó el Instituto Colombiano Agropecuario como una corporación dirigida a promover, coordinar y realizar la investigación, la enseñanza y la extensión agropecuarias.
Fue concebido como una entidad con funciones investigativas, formativas y de enseñanza, para mejorar el desarrollo de la agricultura y la ganadería en forma integral (artículos 1 a 7 del Decreto 1562 de 1962). En el año 2008, con la expedición del Decreto 4765 de ese año, el ICA tuvo una 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2006, Rad. 2001-00213-01 (AG). 23 En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2002, Rad. 12.789;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2024, Rad. 66.331. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2024, Rad. 65.196. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 13 reestructuración orgánica: pasó de ser corporación a ser un establecimiento público de orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente (artículos 1 y 2).
Además, tuvo una reestructuración funcional: de ser solo ente investigador, de enseñanza y de transferencia de tecnología, se le asignaron funciones de prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales, con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas y asegurar las condiciones del comercio (artículo 5).
En ese marco, le corresponde a esta entidad: 1. Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la formulación de la política y los planes de desarrollo agropecuario, y en la prevención de riesgos sanitarios y fitosanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales. 2. Planificar y ejecutar acciones para proteger la producción agropecuaria de plagas y enfermedades que afecten o puedan afectar las especies animales o vegetales del país o asociarse para los mismos fines. 3.
Ejercer el control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria, así como de animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería del país, y certificar la calidad sanitaria y fitosanitaria de las exportaciones, cuando así lo exija el país importador. 4.
Ejercer el control técnico de la producción y comercialización de los insumos agropecuarios, material genético animal y semillas para siembra, con el fin de prevenir riesgos que puedan afectar la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos en la producción primaria. Tiene, además, entre otras funciones, (i) adoptar, de acuerdo con la ley, las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que sean necesarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos biológicos y químicos;
(ii) coordinar la realización de acciones conjuntas con el sector agropecuario, autoridades civiles y militares y el público en general, relacionadas con las campañas de prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades de importancia cuarentenaria o de interés económico nacional o local, para mantener y mejorar el estatus de la producción agropecuaria del país, y en general para cumplir con el objeto del Instituto;
(iii) administrar el Fondo Nacional de Emergencia Sanitaria y Fitosanitaria, (iv) autorizar personas jurídicas Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 14 del sector oficial o particular para el ejercicio de actividades relacionadas con la Sanidad Animal, la Sanidad Vegetal y el Control Técnico de los Insumos Agropecuarios, dentro de las normas y procedimientos que se establezcan para el efecto, y (v) conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de animales, plantas, insumos, productos y subproductos agropecuarios, directamente o a través de los entes territoriales o de terceros, en los asuntos propios de su competencia (artículo 6 del Decreto 4765 de 2008).
Finalmente, conforme al parágrafo 2° del artículo 6 del Decreto 4765 de 2008, las decisiones administrativas y las medidas de prevención sanitaria y de control de insumos que el Instituto expida o adopte se dirigirán, exclusivamente, a velar por la seguridad colectiva de la producción agrícola y pecuaria, sin atender a situaciones particulares o subjetivas.
Trámite de supervisión y control de la producción, certificación, y comercialización de semillas para la producción agropecuaria nacional 11. Antes del proceso de reestructuración del ICA del año 2008, se expidieron varias normas que ampliaron el marco de funciones de este instituto. Tal fue el caso del Decreto 1840 de 1994, proferido en desarrollo de la Ley 101 de 1993, que dispuso que correspondía al Instituto Colombiano Agropecuario-ICA, entre otras funciones, reglamentar, supervisar y controlar la producción, certificación, multiplicación, comercialización, importación y exportación de semillas para siembra utilizadas en la producción agropecuaria nacional.
Como se explicó, con la expedición del Decreto 4765 de 2008, en materia de control de producción y certificación de semillas, se previó que el instituto tenía a su cargo el conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de animales, plantas, insumos, semillas; productos y subproductos agropecuarios, lo mismo que imponer las sanciones a que haya lugar, conforme a las normas legales.
En concordancia con esos deberes, se ajustó la legislación para crear normas más especiales dependiendo del tipo de semilla y producto de la misma. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 15 En el caso específico de la semilla certificada para siembra de arroz, en virtud de la evolución de la agroindustria de esa especie de semilla, el ICA expidió la Resolución No. 456 de 2009, por medio de la cual estableció requisitos específicos para la producción de la semilla certificada de arroz.
Como requisitos generales, el artículo 1° de esa resolución dispuso: “(…) las personas naturales o jurídicas que estén interesadas en producir semilla de arroz deben cumplir los siguientes requisitos: 1. Utilizar variedades y/o los híbridos registrados en el ICA. 2. Solo podrán producir semillas de arroz en las categorías Básica, Registrada y Certificada, y en la producción de híbridos comerciales solamente categoría Certificada. 3.
Cuando se trate de cultivares obtenidos por metodologías de mejoramiento por ingeniería genética u otras que requieran medidas de bioseguridad o control especial en sus multiplicaciones de semillas, deberán cumplir las medidas de bioseguridad establecida para la respectiva variedad. 4. El productor debe estar al día con todas las obligaciones que le corresponde cumplir ante el ICA.
Parágrafo. Las personas naturales o jurídicas que deseen usar un cultivar que se encuentre bajo el régimen de protección a los derechos de obtentor de variedades vegetales, debe demostrar ante el ICA la autorización del obtentor para realizar dicha actividad” En cuanto a las obligaciones del productor de semillas, conforme al artículo 5 de esa resolución, es responsabilidad del productor, entre otras, la pureza genética varietal y la sanidad.
En ese orden, corresponde eliminar del campo de multiplicación todas las plantas de otras variedades y otras especies, así como las malezas, con el fin de no superar las tolerancias de plantas por hectárea. Una vez cosechados los materiales, el productor debe someterlos a un proceso técnico de secado, limpieza y clasificación, dirigido a la obtención de semilla para siembra.
A su turno, el artículo 6 prevé que el ICA, antes de definir la aprobación del producto, tiene el deber de practicar, como mínimo, dos inspecciones oficiales al campo objeto de certificación –en floración y antes de cosecha– con la finalidad de evaluar la pureza, genética, sanidad, presencia de maleza y estado general del producto. El parágrafo de ese artículo prevé que el ICA podrá practicar una visita adicional para corroborar eliminación de contaminantes y, además, no aceptará los campos de multiplicación que no cumplan con los requisitos exigidos durante el ciclo del cultivo, presente un desarrollo anormal de este o se encuentren afectados seriamente por enfermedades.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 16 Las producciones obtenidas en los campos de multiplicación previamente aprobadas por la entidad certificadora pueden ser verificadas en cualquier tiempo durante el proceso de certificación, tanto en cantidad como en su procedencia, mediante la revisión de documentos de campo, planta u otros que la entidad certificadora estime conveniente (artículo 7).
El análisis de calidad, a su turno, supone la toma de una muestra y un estudio por medio de la metodología de ISTA (International Seed Testing Association) (artículos 8 y 9). Luego de muestreada la semilla por la entidad certificadora, el lote no podrá moverse del lugar donde se tomó la muestra hasta tanto se haya completado el proceso de certificación el cual culminará con el tratamiento, empacado y colocación del marbete respectivo.
En caso de no ser apto el lote para semilla, la entidad certificadora ordenará su retiro de la planta de acondicionamiento con destino a molinería en un término no mayor a 15 días hábiles (artículo 10). Luego de practicado el análisis de calidad mediante muestra representativa de cada lote, no deberán sobrepasar las tolerancias de análisis de pureza contenidos en el artículo 11 de la misma resolución. Una vez aprobada y certificada la semilla de arroz, esta debe tratarse con un agroquímico o biológico específico para tratamiento de semilla de arroz, registrado ante el ICA, y un colorante que le dé una apariencia distintiva o característica diferente al color natural de la semilla (artículo 12).
Además, su empaque deberá portar un marbete indicando las tolerancias establecidas en esa resolución, de acuerdo con la categoría de la semilla y con los colores establecidos (artículo 13). 12. En desarrollo del deber de concesión, suspensión o cancelación de licencias, registros, permisos de funcionamiento de semillas, productos y subproductos agropecuarios, y como corresponde al ICA controlar el uso de las semillas con el objeto de evitar la utilización indebida y posibles perjuicios al estatus sanitario y/o fitosanitario del país, el Instituto expidió la Resolución 970 de 2010 –vigente al momento de los hechos– para profundizar la regulación, requisitos sobre semillas de siembra y control fitosanitario.
Al respecto, esa reglamentación distinguió la semilla certificada de la seleccionada en los siguientes términos: La certificada corresponde “a un sistema de producción sistemático supervisado por el ICA, el cual dispone de control de generaciones, cumpliendo los procedimientos, normas y tolerancias permitidos para cada especie y categoría de semillas.
El ICA certificará la semilla destinada a Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 17 comercialización en las diferentes categorías establecidas”. La seleccionada, por su parte, corresponde a “un sistema de producción sin supervisión del ICA durante el procedimiento de producción, para lo cual deberá cumplir con las normas establecidas para cada especie y esta será supervisada por el ICA en el proceso de comercialización. Son elegibles para producción de semilla seleccionada las especies reglamentadas para este fin”.
Conforme al artículo 12 de esa resolución, el productor de semilla certificada tenía las siguientes obligaciones especiales: (i) Cumplir con los requisitos específicos de calidad de las semillas durante los procesos de producción, acondicionamiento y comercialización; (ii) producir únicamente semillas de especies autorizadas, (iii) responder por la calidad de la semilla para los parámetros genéticos, fisiológicos, sanitarios, industriales, culinarios y otras características complementarias que involucren una especie o cultivar;
(vi) enviar semestralmente al ICA, en julio y en enero, la información sobre producción y venta de semillas, diligenciando la forma que para el efecto se encuentre aprobada; (v) almacenar, acondicionar o comercializar únicamente cultivares autorizados en su registro, y (vi) establecer o contratar su propio control interno de calidad en todas las fases de producción. Adicionalmente, está obligado a comercializar semillas con el respectivo marbete, a colocarlo en el material vegetal autorizado y a inscribir en el ICA los lotes de producción con anterioridad al proceso de siembra.
Los comercializadores, a su turno, tenían a su cargo: a) obtener su registro ante el ICA y mantenerlo en lugar visible al público, b) comercializar únicamente semilla legal, c) comercializar las semillas en los empaques o envases originales de las empresas productoras o importadoras, d) manejar la semilla separada de otros insumos especialmente agroquímicos y fertilizantes, e) responder por la calidad fisiológica y fitosanitaria de las semillas desde el momento de su recepción hasta su entrega, y f) comercializar semillas producidas o importadas por personas debidamente registradas ante el ICA.
Para efectos de verificar y controlar el estado sanitario y fitosanitario de los cultivos en el país, el ICA llevaría el sistema de información de cultivos desde la producción o importación de semillas debidamente autorizadas, hasta la disposición final del producto obtenido de estas, por cada uno de los cultivos, teniendo en cuenta los principios de universalidad, gradualidad y obligatoriedad.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 18 En ese orden, para llevar un control sistematizado, las personas naturales o jurídicas que investigaran en mejoramiento genético, evaluaran cultivares; productores, importadores, almacenistas, comercializadores; los que transfieran a título gratuito o usen semillas, plántulas o material micropropagado de todos los géneros y especies botánicos para siembra, así como aquellas que en tenencia de material vegetal puedan poner en riesgo el estatus sanitario o fitosanitario en el país debían y deben registrarse en el sistema de información de cultivos para realizar las diferentes actividades relacionadas con las semillas, la cosecha y sus transformaciones (artículo 18).
En atención a la Resolución 970 de 2010, si un agricultor tenía dudas sobre la calidad de la semilla adquirida, podía presentar reclamo escrito ante el ICA, indicando antecedentes de la siembra, condiciones de almacenamiento de la semilla, certificación sanitaria de la zona y del predio antes de la siembra. Debía acompañar al escrito la copia de la factura de compra de la semilla, así como el respectivo marbete, etiqueta o envase.
Igualmente, el reclamo deberá presentarse teniendo en cuenta los siguientes factores: 1. Genética: Antes de la cosecha. 2. Física: Antes de la siembra (artículo 16). Caso concreto 13. Según el recurso de apelación, las pruebas dieron cuenta que la entidad demandada incurrió en dos omisiones administrativas: (i) no hizo control sanitario a la semilla “Panorama 2008” previo a su certificación y (ii) no adoptó medidas posteriores para evitar su comercialización. La semilla, conforme a un estudio técnico fitosanitario de diciembre de 2013 –practicado por la entidad demandada– estaba contaminada con la bacteria “burkholderia glumae”.
Estas omisiones, dijo la recurrente, impidieron a la entidad y a los comercializadores detectar que el insumo agropecuario tenía una bacteria y fueron la causa determinante del daño antijurídico. En efecto, el recurso adujo que Federico Herrera Parrado, cultivador de arroz, adquirió la semilla bajo la convicción de que compraba un producto certificado y en buen estado sanitario, y que en los años 2012 y 2013 se perdieron los cultivos producto de esa semilla, Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 19 sufriendo la consecuente afectación económica por el dinero invertido en el producto. 14.
Conforme a los medios probatorios allegados al proceso, están acreditados los siguientes hechos: 14.1. Federico Herrera Parrado era cultivador de arroz y soya en varios municipios del Meta. Para el desarrollo de su proyecto agrícola, arrendó varias hectáreas en distintas fincas y adquirió créditos24. 14.2. En marzo y abril de 2013, Herrera Parrado compró a OFD Comercial y a Disacol Ltda. más de mil bultos de semilla “Panorama 2008”, conforme a las facturas de venta suscritas en esos meses25. 14.3.
El 2 de septiembre de 2013, Federico Herrera solicitó al ICA una visita técnica sobre el cultivo sembrado en las fincas “Zafiro” en Villavicencio, “Guadalupe”, “La Argentina”, “Luisiana” y “El Oasis”, ubicadas en el municipio de Cumaral, Meta26. El 9 de septiembre siguiente, el Gerente Seccional del ICA en el Meta requirió a Federico Herrera para que aportara una documentación en los siguientes términos: “(…)1.
Indicar antecedentes de la siembra. 2. Condiciones de almacenamiento de la semilla. 3. Certificación sanitaria de la zona y del predio antes de la siembra. 4. Copia de la factura de la compra de la semilla y 5. Marbetes originales”. Asimismo, le informó que el daño conocido como “vaneamiento de la panícula del arroz”, se debía a la acción combinada de factores bióticos y abióticos, que afectaban el rendimiento del cultivo27. 14.4.
El mismo día, Herrera Parrado aportó los documentos solicitados, los cuales relacionó en los siguientes términos: (…) Según oficio No. 31132100645, sobre la visita del predio de la finca el Zafiro vereda alto Pompeya, para verificar la presencia en la semilla panorama 2008, de Burkholderia glumae me permito adjuntar los siguientes documentos: 1.
Certificación sanitaria de la zona y del predio del Ingeniero Agrónomo sobre los antecedentes de la siembra. 2. La semilla se encuentra en buenas condiciones de almacenamiento en 24 F. 8-13; 70-72; 82-90; 117-125; 227-244 cp. 2. 25 F. 119 y respaldo c. 1 y 3 c. 2; f. 120 c. 1 y 1-2 cp. 2; 46-192; f. 131-144, 195-218, 219-221 y 222-226 cp. 2. 26 Según da cuenta original escrito con referencia No. 31131100690 (f. 40 cp. 2). 27 F. 116 respaldo c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 20 una bodega con plataformas protegida del sol y de las lluvias. 3. Copias de las facturas de compra de la semilla panorama 2008. 4.
Marbetes originales. (…)28 Además, diligenció formato de solicitud de análisis y diagnóstico fitosanitario29. 14.5. El 11 de diciembre de 2013, Federico Herrera remitió al Gerente de la Seccional del ICA 7 marbetes para la visita de inspección técnica30. El 18 de diciembre de 2013, remitió documentos de las semillas “Panorama 2008”.
Conforme a los mismos, las semillas fueron vendidas por la Organización Pajonales S.A., así: i) factura No. 4724 del 15 de marzo de 2013 en 10.000 kilos; ii) factura No. 4725 del 16 de marzo de 2013 en 10.000 kilos; iii) factura No. 4742 del 04 de abril de 2013 en 10.000 kilos; iv) factura No. 4749 del 08 de abril de 2013 en 10.000 kilos; v) factura No. 505231. 14.6.
El 18 de diciembre de 2013, el Gerente Seccional del ICA solicitó al Representante Legal de la Organización Pajonales acompañamiento para toma de muestras de las semillas de arroz categoría certificada variedad “Panorama 2008”, para enviar al laboratorio de diagnóstico vegetal y determinar la presencia de “burkholderia glumae y otras bacterias”, por solicitud de Federico Herrera32. 14.7.
El 19 de diciembre de 2013, varios profesionales de la Gerencia Seccional del Meta, con acompañamiento de un ingeniero de la Organización Pajonales, practicaron la visita técnica a la finca “Zafiro”, en donde Federico Herrera tenía almacenadas las semillas. Ese mismo día, se suscribió el formato de solicitud de análisis y diagnóstico fitosanitario y en él se insertó la cantidad de muestra y las personas presentes en la visita33.
Se extrae lo pertinente del acta: “(…) Se evidencia 6 bultos amarrados con polipropileno verde y 6 bultos aún cosidos. No se encuentran los marbetes ya que el agricultor los entregó al ICA en original. Consecutivos marbetes: No. 012-1035511, 012-1033519, 012- 1033522, 012-1033532, 012-1033546, 012-1033545, correspondientes al lote 13041 y 012- 103387, 012-1033817, lote 13042.
Fecha análisis ABR/2013. Fecha pd. F ABR/2013. Se evidencia que en los bultos aún cosidos se conserva parte de algunos marbetes, se encuentran almacenados sobre estribos en la bodega de la finca del agricultor, bajo techo y aireación. Se toma muestra de semilla para enviar 28 F. 117 c. 1 y 44 cp. 2. 29 F. 17 respaldo c. 1 y f. 41 cp. 2. 30 F. 121-126 c. 1 y 45 cp. 2. 31 Fls.126 respaldo 129 c.1 y 46 cp. 2. 32 F. 131 c. 1. 33 F. 132 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 21 al laboratorio de diagnóstico vegetal de Palmira, de los bultos que aún se encuentran cosidos, cantidad: 2.5 kg. Se empaca y sella en presencia de las partes.
A solicitud de la Empresa Organización Pajonales se toma una muestra independiente para el análisis por parte de esta. Así mismo, el agricultor guarda una contramuestra de 1kg c/u (…)”34 14.8. El reporte de diagnóstico fitosanitario, remitido en enero de 2014 a Federico Herrera, mostró los siguientes resultados: “(…) Descripción de la muestra analizada: Se recibe muestra de granos de arroz con manchas color marrón oscuro, se observan algunos granos vacíos. 4.4.
Método (s) aplicado (s): Se realizaron análisis con la técnica de reacción en cadena de la polimerasa (PCR) por duplicado, utilizando los iniciadores específicos (4.1 – 4.2) reportados por Sayfer et al. (2006) para la identificación de la especie. Como control positivo se utilizó ADN de la bacteria Burkholderia glumae (Kurita and Tabeí 1967) Urakami et al 1994, previamente caracterizada por El Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). 4.5.
Resultado: El análisis molecular mediante la prueba de PCR, arrojó resultados positivos para Burkholderia glumae (Kurita and Tabeí 1967) Urakami et al 1994 para la muestra analizada. (…) Alcance del reporte: Este resultado sólo aplica a la muestra recibida en el laboratorio. NO puede ser considerado como un resultado de control oficial del cual el ICA está encargado.
(…)”35. 14.9. Federico Herrera solicitó, por iniciativa propia, a la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional un análisis de muestras de semilla entregada en la técnica OCR en tiempo real a nivel molecular, para determinar presencia de Pseudomonas sp y Burkholderia glumae. El 03 de marzo de 2014, la Universidad Nacional emitió formato de resultados de análisis fitopatológico No. 1747, en el que concluyó que las muestras tomadas arrojaron resultados positivos para las siguientes bacterias: Burkholderia glumae, Erwinia y Pantoea36. 15.
En el proceso se practicó un dictamen pericial para que conceptuara sobre qué consecuencias tenía sobre un cultivo de arroz la contaminación con las bacterias encontradas en las semillas “Panorama 2008” y los efectos al plantar la misma. 15.1. El perito agrónomo Campo Elías Álvarez Vivas reseñó las características del objeto de estudio, los documentos que sirvieron de soporte para el análisis y 34 F. 131-132 c. 1 y 53-55 cp. 2. 35 F. 134 c. 1 y 56 cp. 2. 36 F. 57-58, 61-62 cp. 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 22 conclusiones –tesis para grado “Burkholderia grumae como patógeno de cultivo de arroz”; síntesis general sobre la enfermedad “Añublo bacterial de la panícula de arroz producida por la bacteria Burkholderia grumae;
Resolución No. 3168 de 2015 sobre requisitos específicos para certificación se semilla de arroz expedida por el ICA; resultados de análisis y diagnóstico de semillas de arroz “Panorama 2008”; resultados de análisis fitopatológico No. 1747 de la Universidad Nacional de Colombia; estudio del expediente; acta del ICA de toma de muestras– y la visita que hizo al predio “El Zafiro” como inspección ocular37.
Explicó que, del análisis fitopatológico de las semillas de arroz “Panorama 2008”, las semillas certificadas para siembra presentaron deficiencias, puesto que: (i) se hallaban con presencia de varias clases de hongos, en altos porcentajes, perjudiciales para el cultivo de arroz. (ii) Estaban contaminadas con varias clases Bacterianas patógenas perjudiciales para el cultivo de arroz, entre ellas, colonias de burkholderia glumae.
Precisó que esta bacteria era la causante de grandes pérdidas en los cultivos de arroz, por los graves daños que causaba en las plántulas en crecimiento, en la espiga, en la pudrición inerma del tallo y que su presencia hacía abortar el grano para el llenado de la espiga. Agregó que las bacterias Erwinia y Patoea, igualmente dañinas, afectaron gravemente la producción. Identificó que las semillas, además, presentaban “alto grado de vaneamiento, en grandes porcentajes, de graves consecuencias para los cultivadores de arroz, cuya producción se ve reducida, produciéndose grandes pérdidas en la producción de arroz y por consiguiente pérdidas económicas”.
El perito fue enfático en que, entre la compra de la semilla y la época de la toma de muestras por parte del ICA y la de la Universidad Nacional, transcurrieron 9 meses, tiempo en el que las semillas pudieron sufrir alteraciones tanto en su manejo, almacenamiento, transporte, condiciones de humedad y temperatura en la bodega de la finca.
Destacó que estas circunstancias externas también pudieron incidir en la contaminación por bacterias y hongos o en los cambios y proliferación de estas últimas38. 37 F. 11-12 c. 4 dictamen pericial. 38 F. 7-8 c. 4 dictamen pericial. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 23 Sobre las consecuencias de cultivar arroz con una semilla contaminada, dictaminó: “a) La producción esperada por un cultivador se ve reducida. b) Al cosecharse en dichas condiciones las pérdidas son millonarias. c) Los cultivos de la zona se ven constreñidos a ser contaminados, por cuanto la bacteria es aeróbica y puede contaminar cultivos adyacentes o aledaños. d) Las pocas semillas producidas quedan contaminadas, no se pueden volver a sembrar, puesto que siguen contaminando los suelos. e) Su cultivo es de mayores riesgos y de grandes pérdidas económicas, al sembrar semillas contaminadas con bacteria encontrada, Burkholderia glumae. f) Los suelos en que se ha cosechado con semillas contaminadas, quedan igualmente contaminados y necesitan ser desinfectados para volver a sembrar y cultivar el mismo producto, lo cual acarrea grandes costos al cultivador. g) La empresa productora de las semillas, se ve constreñida al desprestigio, al producir semillas contagiadas con bacterias perjudiciales para el cultivo de arroz. h) Además la empresa productora de semillas contaminadas ha de responder económicamente por los perjuicios que ha ocasionado a los cultivadores de arroz, al producir una semilla contaminada de la cual, no tuvo en cuenta para su producción de los estándares y normas establecidas para su producción, empaque, traslado y transporte, desinfección, almacenamiento y todo factor en que se haya efectuado la contaminación de la semilla. i) Igualmente el ente, quien certifica, habrá de responder, por los perjuicios causados a los agricultores, quienes se han visto afectados en la producción de una semilla contaminada, la cual ha sido certificada por éste. j) Se pierde la credibilidad de quien certifica, al no haber aplicado los estándares establecidos en la Resolución 970 de 210, a la fecha, hoy Res. 3168 del año 2015, como era su obligación (…)”.
Finalmente, en cuanto al cumplimiento de funciones por parte del ICA, el perito concluyó que, por la pérdida de cultivos por bacteria Burkholderia glumae, el Instituto Colombiano Agropecuario-ICA, “como entidad certificadora, perdía credibilidad al no haber aplicado los estándares establecidos en la Resolución 3168 del 2015, como era su obligación”39.
En la audiencia de contradicción, reiteró sus conclusiones, aclaró dudas y volvió a mencionar los documentos en los que se fundamentó para su estudio (reseñados de igual forma en el dictamen)40. 39 F. 1-12 c. 4 dictamen pericial. 40 CD audiencia de pruebas c. 5. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 24 15.2.
La ley procesal determina que la pericia debe contener dos partes relacionadas entre sí: el proceso cognoscitivo y las conclusiones. El primero supone una relación detallada de las operaciones practicadas y de sus resultados, exigencia lógica que implica brindar una explicación clara sobre cuáles fueron los instrumentos, materias y sustancias empleadas, que constituyen el soporte y garantía de credibilidad de sus conclusiones.
El segundo, impone que tales conclusiones se ajusten a los principios de la ciencia, arte o técnica aplicada y respondan de forma concreta, clara, ordenada y sin ambigüedades a todos los puntos sometidos a su consideración por las partes. Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor.
Estos soportes brindan firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le permitan elaborar un concepto preciso y detallado (artículos 226 y 232 del CGP) Antes de analizar la eficacia probatoria del dictamen, la Sala advierte que, de todos los puntos abordados en el mismo, hubo una conclusión que obedeció más a puntos de derecho –de órbita del juez– que a la opinión o percepción del experto y no contó con soporte que ofreciera respaldo a la misma, a saber: “el incumplimiento de deberes legales del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA en el trámite previo de certificación de semilla “Panorama 2008”.
En este aspecto, el perito no contó con documentos, exámenes, visitas a la entidad o informes de las mismas que ofrecieran solidez, exhaustividad y firmeza puntual a esa conclusión. Simplemente llegó a la misma luego de concluir la presencia de la bacteria en la semilla certificada, pero sin antes hacer un estudio al proceso previo a la certificación por parte del ICA, y dentro de ese proceso, pruebas de laboratorios y diagnósticos practicados al insumo agropecuario.
Además, el perito se fundamentó en una normatividad sobre los requisitos de semilla que no era vigente al momento de los hechos, es decir, la Resolución 3168 de 2015. Por otro lado, la conclusión escapó de la órbita del objeto del dictamen, que se centró, concretamente, en “las consecuencias en el cultivo de arroz por la presencia de la bacteria Burkholderia glumae”, y no se pidió ni se decretó con la finalidad de evaluar el comportamiento de la entidad demandada.
Así las cosas, en este aspecto, en lo que el perito denominó “incumplimiento de estándares establecidos en la Resolución 3168 de 2015”, la Sala restará eficacia probatoria al Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 25 dictamen porque versa sobre asuntos jurídicos y no sobre elementos constatados y constatables.
Definido lo anterior, la Sala advierte que, en cuanto a la presencia de la bacteria Burkholderia glumae, sus efectos en el cultivo de arroz, el dictamen cuenta con fundamentos técnicos, su contenido es claro y preciso y el perito es experto en la materia analizada. En efecto, el perito (i) identificó el problema en estudio y fundamentó sus conclusiones en una visita al inmueble en el que se encontraba almacenada la semilla;
(ii) se fundamentó en informes y documentos técnicos que obran en el expediente; (iii) describió los instrumentos, materias y sustancias que empleó: inspección ocular, documentos académicos, informes públicos y privados y (iv) con fundamento en esos instrumentos y con los conocimientos en el tema, identificó la naturaleza de la bacteria; el comportamiento de la misma en las semillas y en los cultivos que de ella se desprenden; la patología que desarrolla la presencia de la bacteria; los factores internos y externos que pueden incidir en la aparición, cambios y proliferación de hongos y bacterias y la circunstancia de que el primer diagnóstico se hizo 9 meses después de la adquisición del producto, tiempo en el que pudieron influir varios aspectos: alteraciones por manejo, almacenamiento, transporte, condiciones de humedad y temperatura en la bodega de la finca y en el ambiente.
Además, sus conclusiones son coincidentes con las pruebas documentales que obran en el expediente, en especial, con las actas de visita del ICA y los informes del mismo instituto y de la Universidad Nacional. No hay duda sobre la imparcialidad del perito, el Tribunal permitió la contradicción del dictamen y no obran en el expediente pruebas que desvirtúen sus conclusiones.
En consecuencia, tiene eficacia probatoria según los artículos 226 y 232 del CGP. 16. En el proceso declaró Fernando Mondragón Leonel, ingeniero agrónomo41, quien afirmó que, en el año 2013, tuvo contacto directo con Federico Herrera Parrado, pues, en su calidad de gerente de Disacol le otorgó créditos para adquirir insumos para el cultivo.
Para conceder el crédito, solicitó al agricultor Herrera Parrado muestras de las semillas. Relató que, según los documentos y muestras que revisó, el insumo certificado fue comprado por Federico al distribuidor ORF, y lo iba a sembrar en la finca “Zafiro”, en “Alaska” y en la “Argentina”, de manera 41 CD audiencia de pruebas c. 5 y f. 371-376 c. 5.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 26 personal. El testigo, como otorgó el crédito, tenía que visitar los lotes para verificar la evolución fitosanitaria. Afirmó que hubo una falencia en la producción de semilla, porque se presentó un problema fitosanitario y, además, el ICA no verificó los patógenos del insumo.
El Instituto hizo la supervisión de la semilla registrada para sacar la certificada, autorizó el corte y no detectó la bacteria. Conforme a las reglas, tenía que llevar el insumo a la planta de secamiento y volver a tomar muestras una vez secada. Seguido de ello, los laboratorios debían determinar si estaba apta para salir a la venta.
Una vez otorgado el certificado se presumía que existía porcentaje de pureza y germinación, pero esa circunstancia no tuvo lugar, por la bacteria posteriormente detectada. Agregó que para el 2013, los agricultores también sembraron otras variedades de semillas como la “Fedearroz 174” que presentó igualmente problemas fitosanitarios iguales, es decir, la presencia de bacterias.
El inconveniente se mostró en casi todas las variedades de arroz. El testigo explicó que los patógenos, como son seres vivos, estaban en todas partes, se fueron incubando en semillas, en medio ambiente, encontrando las condiciones necesarias para convertirse en epidemia. Además, en ese periodo se presentó humedad relativa superior el 80%, altas temperaturas de 30°C en la noche, mucha precipitación permanente y bajo brillo solar.
Estos factores y el climatológico incidieron en que aumentara el riesgo de proliferación42. 16.1. Uno de los aspectos esenciales del testimonio es que el declarante dé cuenta de las razones de tiempo, modo y lugar que permitieron advertir los hechos, tal cual los relata, de manera que se puedan constatar las razones de su dicho. Este aspecto es importante porque el declarante dio cuenta de aspectos en los que no explicó ni aclaró cómo los percibió, o en qué se fundamentaron sus afirmaciones sobre la ausencia de control fitosanitario del ICA.
En este punto, el dicho del testigo no cuenta con claridad de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que percibió ese hecho, y en el expediente no hay documentos o informes que soporten esas afirmaciones, de modo que, en este sólo aspecto, sus aseveraciones no sirven para esclarecer la causa que aquí se estudia. 42 CD audiencia de pruebas c. 5 y f. 371-376 c. 5.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 27 Sin embargo, el testigo es creíble en el resto del relato, pues fue responsivo, preciso, coherente y uniforme. Mencionó a Federico Herrera como un cultivador de arroz al que le otorgó un crédito y señaló que visitó los sembrados para hacer seguimiento al producto.
Además, precisó que, por su oficio, fue testigo de que otros cultivos –sembrados con otro tipo de semilla– también sufrieron afectaciones, circunstancias en las que también incidieron factores climáticos y de humedad. En estos aspectos, en los que hubo mención de circunstancias en que el testigo advirtió los hechos, la Sala le otorgará credibilidad. 17.
En el proceso también declaró Rodolfo Caicedo Arias, Gerente Seccional Cundinamarca del ICA. Señaló que tenía conocimiento de los hechos de la demanda porque, para los años 2012 y 2013, laboró en la dirección técnica de semilla, coordinando todo el proceso de certificación en las 9 seccionales del ICA. Realizaba visitas al seguimiento en cada seccional, pero no a los campos, y cumplía funciones a nivel nacional.
En cuanto al procedimiento para certificar la semilla de arroz, explicó que un productor que deseaba ejercer dicha labor debía solicitar los registros ante el ICA. Para el 2013, la norma vigente era la Resolución 970 de 2010, y se debían cumplir requisitos en cuanto a condiciones, asistencia técnica, contar con suficiente capacidad de realizar acondicionamiento y multiplicación de semillas.
Afirmó que, en el año 2013, se encontraba vigente la Resolución 456 de 2009, que estipulaba los requisitos: cómo inscribir el lote en la seccional del ICA donde se fuera a ejercer la actividad de multiplicación; las condiciones de aislamiento; preferiblemente nuevo o de categoría superior de semilla. Explicó que, una vez realizada la inscripción, se efectuaban las visitas de verificación. Y, cosechado el lote, el productor enviaba la cosecha a la planta de acondicionamiento que tenía consignada en el registro.
Lista la semilla, “luego de limpieza, pre-limpieza, clasificación, eliminado arroz rojo y malezas, proceso de secado y empaque adecuado”, el ICA tomaba unas muestras, las remitía al laboratorio de calidad de semilla correspondiente a la seccional y, si el análisis estaba correcto, se daba la viabilidad a la entrega de marbetes y posterior comercialización. Destacó que, si al realizar las visitas de campo se detectaba sintomatología de patógenos, malezas, variedades parietales, se podía retirar el lote para efectuar prueba diagnóstica para confirmar presunción de afectación. Una vez cumplidos Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 28 los requisitos, es decir, si se descartaba patología, los lotes eran autorizados para comercialización. El titular del registro, como productor de semillas certificadas, tenía y tiene la obligación de producirlas en condiciones sanitarias, genéticas y físicamente adecuadas, compromisos dispuestos en Resolución 456 de 2009.
El ICA, por su parte, verifica que las obligaciones impuestas se estén cumpliendo. La certificación del ICA es importante porque genera confianza para los agricultores, en tanto muestra trazabilidad de la semilla, la categoría es una clasificación. Respecto de la certificación de la semilla “Panorama 2008”, indicó que la producción fue inscrita en la finca “Ambalema” de la Organización Pajonales en el Tolima; se realizaron las visitas sin evidenciar sintomatología o patógenos que pudieran exteriorizar enfermedades, mezclas o alguna causal de rechazo, se hicieron análisis de semillas una vez cosechados, muestras remitidas al laboratorio de semillas de Ibagué y encontró porcentaje de geminación de 88% y 99%, conllevando a que el ICA certificará que las condiciones de arroz rojo, de germinado y pureza se cumplían para la categoría de la misma.
En cuanto a las circunstancias del 2012 y 2013 con la semilla “Panorama 2008”, el declarante indicó que “en el 2011, no sólo con esa variedad, sino con otras, mayormente por incidencia climática, más que por condición fisiológica del arroz, cuando la temperatura nocturna superó los 29°C, se generó un vaneamiento en el grano. En dichos años se presentaron fenómenos del Niño y la Niña muy marcados”.
El ICA, desde 2010, realizó seguimiento para establecer las posibles causas del vaneamiento, al igual que Fedearroz, sin que se tuvieran valores concluyentes que determinaran que el origen era un insecto o una enfermedad. Se contaba con un líder que efectuaba o hacía seguimiento a las anomalías y acompañamiento a los agricultores. Sobre la bacteria encontrada en el análisis, señaló que la semilla fue producida en abril de 2013 y el resultado se obtuvo en diciembre del mismo año. La bacteria no sólo se transmitía y transmite de manera anaerobia (puede estar en el agua), sino también aerobia, que se encuentra en el almacenamiento, la cual podía estar presente en la semilla, en suelo, en la tierra, en otra variedad o en plantas.
Explicó que esta se desarrollaba cuando se daban las condiciones propicias como temperaturas altas y se genera el vaneamiento de la espiga, una afectación que aparece en el grano con antecedentes de más de 50 años a nivel mundial. En Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 29 Colombia, desde el 2010, por los fenómenos climáticos, en los procesos de certificación se hacía y se hace énfasis en que una de las obligaciones era verificar cualquier sintomatología. Al expedir la certificación de “Panorama 2008”, esos signos no fueron expuestos ni advertidos y, una vez realizado el estudio de campo, el lote de arroz de esa semilla presentó una producción de 109 bultos43. 17.1.
El declarante era dependiente de la entidad pública demandada para el momento de los hechos, por lo tanto, es un testigo sospechoso y será analizado con mayor rigurosidad (art. 211 del CGP). Por otra parte, como emitió conceptos agrónomos especializados sobre los hechos que relató, es un testigo técnico conforme al artículo 220 del Código General del Proceso.
No obstante lo anterior, las afirmaciones del testigo fueron responsivas, precisas, coherentes y uniformes. Mencionó el proceso de certificación de semillas de arroz, así como su papel como gerente Seccional del ICA y coordinador de esos procesos. Además, sus afirmaciones coinciden con el trámite dispuesto en las Resoluciones 456 de 2009 y 970 de 2010.
También coincidieron en un punto basilar: en los procesos de aparición, incubación y proliferación de bacterias en insumos agropecuarios incidían factores endógenos, exógenos, aeróbicos y anaeróbicos, sobre todo, cambios bruscos de temperatura y condiciones de almacenamiento y humedad. Así las cosas, sus manifestaciones en estos aspectos merecen credibilidad.
Este testigo dio cuenta que, dentro del proceso de certificación de la semilla “Panorama 2008” y de otro tipo de semillas, no se detectaron síntomas de patógenos o signos de presencia bacteriana, circunstancias que, de presentarse, daban lugar a nuevos exámenes diagnósticos y a un posible rechazo del producto. 17. Conforme al acervo probatorio, Federico Herrera Parrado era cultivador de arroz y soya en varios municipios del Meta.
Para el desarrollo de su proyecto agrícola, arrendó varias hectáreas en distintas fincas y adquirió créditos. En marzo y abril de 2013, compró a OFD Comercial y a Disacol Ltda. más de mil bultos de semilla “Panorama 2008” y usó esas semillas para el sembrado de arroz de ese año. En septiembre de 2013 su cultivo no dio el producto esperado y solicitó intervención del ICA para estudiar el problema y, sobre todo, el insumo 43 CD audiencia de pruebas C. 5 y F. 371-376 C. 5.
Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 30 agropecuario empleado en el proyecto (Panorama 2008). En diciembre de 2013, el ICA tomó muestras de las semillas y, en enero de 2014, concluyó: El análisis molecular mediante la prueba de PCR, arrojó resultados positivos para Burkholderia glumae (Kurita and Tabeí 1967) Urakami et al 1994 para la muestra analizada.
(…). 18. La demandante afirmó que la pérdida de los cultivos de Federico Herrera se originó en la ausencia de control previo y posterior de estado sanitario de la semilla “Panorama 2008”. Teniendo en cuenta las pruebas aportadas al expediente, encuentra esta Sala que no se demostraron las omisiones endilgadas al Instituto Colombiano Agropecuario- ICA en el proceso de certificación de la semilla “Panorama 2008”.
Tampoco se probó una omisión posterior en el proceso de comercialización del insumo. No se acreditó si la bacteria Burkholderia glumae podía ser percibida desde antes de su certificación o en sus procesos de compra y venta. Conforme al dicho del testigo Rodolfo Caicedo Arias, en calidad de Gerente Seccional Cundinamarca del ICA, no se detectaron síntomas de patógenos o signos de presencia bacteriana, circunstancias que, de presentarse, dieran lugar a nuevos exámenes diagnósticos o un posible rechazo del producto.
Este declarante, cuya credibilidad advirtió la Sala, también dio cuenta que la situación sanitaria por la bacteria Burkholderia glumae también tuvo lugar en algunos sembrados de arroz con insumos distintos, de modo que, en ese proceso bacteriano, pudieron incidir otros factores determinantes. Este aspecto también fue coincidente con el dicho de Fernando Mondragón Leonel.
Conforme a las pruebas aportadas, para los años 2012 y 2013 se presentó humedad relativa superior el 80%, altas temperaturas de 30°C en la noche, mucha precipitación permanente y bajo brillo solar. Estos factores y el climatológico (fenómenos del Niño y de la Niña) incidieron en que aparecieran variedades de agentes patógenos (bacterias y hongos) y se afectaran varios tipos de semillas certificadas, entre ellas, “Panorama 2008” y “Fedearroz 2008”.
No es posible identificar un momento cierto de contaminación de la semilla agropecuaria o si, para la época de los procesos de certificación, el insumo mostró síntomas o signos de bacterias que obligaran a la entidad a reforzar el proceso diagnóstico Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 31 fitosanitario.
Estas circunstancias, se reitera, no quedaron demostradas en el proceso. Por otro lado, no obran en el expediente los documentos del trámite fitosanitario previo y posterior en el que se alegan las omisiones. 19. Según el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 211 y 306 del CPACA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por lo tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.
Conclusión de todo lo expuesto, como no obra prueba que demuestre una omisión de verificación sanitaria previa de insumo agrícola dentro de un procedimiento de certificación, así como la ausencia de control y seguimiento de condiciones fitosanitarias de un producto agropecuario certificado, no se acreditaron las fallas del servicio alegadas.
Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. Costas 20. El recurso de apelación pidió revocar la condena en agencias en derecho, porque los demandantes no podían sufragar esos gastos por circunstancias económicas particulares. De no acceder a esa petición, solicitó disminuir el monto y delimitar de qué pretensiones se tomaría la base para su liquidación. La sentencia de primera instancia fijó, por concepto de agencias en derecho a cargo de la demandante -parte vencida en el proceso- el 0,5% del valor de las pretensiones de la demanda. 20.1.
El artículo 188 del CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365 del CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En relación con las agencias en derecho, el numeral 1 del mismo Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 32 artículo establece que “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.
A su turno, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
Conforme a la norma referida, las agencias en derecho, que vienen comprendidas en las costas, son la suma que el juez reconoce a la parte que resulta favorecida con la condena, en atención a los gastos en que tuvo que incurrir para pagar los honorarios de un abogado, dentro de los límites y criterios establecidos por el numeral 4 del artículo 366 de Código General del Proceso, el cual hace remisión expresa a las tarifas que el Consejo Superior de la Judicatura establezca.
Su reconocimiento solo atiende a criterios objetivos y no depende del comportamiento de las partes, temeridad o de circunstancias individuales económicas de quienes se enfrentan en el litigio. 20.2. En ese orden, el asunto originado en la demanda de reparación directa contra el Instituto Colombiano Agropecuario, interpuesto ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y con una pretensión material mayor de $4.198.727.451, es un proceso declarativo de mayor cuantía. Entonces, conforme a la cuantía (superior a los 1.000 SMLMV), la duración del proceso (7 años), la gestión y diligencia de los distintos apoderados de la entidad demandada, quienes asumieron la defensa activa del ICA en todas las etapas procesales de la primera instancia, y en los términos del Acuerdo No. 1887 de 2003, vigente para la fecha de presentación de la demanda44, la demandante pagará el 0,1% de la cuantía pretendida –$4.198.727 pesos–, por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 44 La demanda se presentó en marzo de 2015 y el Acuerdo No. 10554 de 2016 entró en vigencia en agosto siguiente. Radicación: 25000-23-36-000-2015-00748-01 (69581) Demandante: Claudia Alexandra Herrera Galvis y otros Demandado: Instituto Colombiano Agropecuario-ICA Proceso: Reparación directa 33 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.
SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada las costas del proceso. FIJAR la suma de $4.198.727 por concepto de agencias en derecho. Las costas deberán liquidarse de manera concentrada en el Tribunal.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.