1 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-001 Actores: Darío Botero Londoño Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Tema: No se desconoció el precedente judicial.
La providencia invocada no constituye precedente judicial aplicable al asunto que fue objeto de análisis por la autoridad judicial cuestionada. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela interpuesta en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I. SÍNTESIS DEL CASO Darío Botero Londoño, mediante apoderado judicial, solicitó el amparo de los derechos fundamentales “al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima y a la seguridad legítima”, los cuales consideró vulnerados por la sentencia del 4 de noviembre de 2021, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la sentencia del 24 de mayo de 2019 del Tribunal Administrativo del Quindío, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de la DIAN, tramitada bajo el radicado número 2018-00207-00/01. 1 Todas las actuaciones adelantadas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respectivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En criterio de la parte actora, la sentencia cuestionada incurrió en: i) defecto sustantivo; ii) decisión sin motivación; iii) desconocimiento del precedente, y iv) violación directa de la Constitución. En relación con la configuración del defecto sustantivo, el accionante afirmó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció el criterio de interpretación del artículo 10 de la Ley 26 de 1989, fijado en la sentencia de septiembre 25 de 2008, expediente 15289 (C. P. Héctor J. Romero Díaz).
Respecto de las causales de decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, la parte actora alegó que la sentencia del 4 de noviembre de 2021 no expuso de forma razonable los argumentos por los cuales se distanciaba del criterio interpretativo contenido en la sentencia del 25 de septiembre de 2008, expediente 15289 (C. P. Héctor J. Romero Díaz).
En este punto, solicitó el estudio del salvamento de voto de la sentencia de julio 6 del 2006, expediente 14384 (C. P. Ligia López Díaz). Sobre la alegada violación directa de la Constitución el accionante no expuso sustento alguno. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La DIAN presentó intervención en la cual solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
A ese respecto sostuvo que “de la redacción del escrito de tutela lo que se observa es que el accionante tiene una inconformidad con la interpretación efectuada por el despacho judicial, no obstante, no demuestra las razones por las cuales la sentencia que ataca en esta acción de tutela se enmarca en los defectos especiales para la procedencia de ésta”. 2.2.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, al rendir informe sobre los hechos de la tutela, en primer lugar, como argumentos de defensa señaló el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad de: i) relevancia constitucional; y ii) la acción de tutela contra sentencia de alta corte, 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plasmados en las sentencias de la Corte Constitucional SU-917 de 2010, SU- 050 y SU-573 ambas de 2017, según el cual la intervención del juez constitucional solo se justifica ante la existencia de una anomalía de gran magnitud.
En segundo lugar, en torno al desconocimiento del precedente afirmó: “[…] En la sentencia objeto de tutela no se configura el desconocimiento de un precedente jurisprudencial como lo alega el accionante, en la medida que la sentencia de la Sección del 25 de septiembre de 2008, cuyo año gravable objeto de estudio era 1998, difiere del caso analizado.
Eso, porque en aquella oportunidad la discusión suscitada entre las partes se concretó en definir si el artículo 10 de la Ley 26 de 1989 establecía un sistema especial de determinación de la renta líquida gravable y si la aplicación del mismo excluía la regla general de determinación del Estatuto Tributario, prevista en el artículo 26 ibidem […] en ese caso la discusión no versó sobre los componentes del margen de comercialización y si el mismo ya incluía los costos de operación, en tanto la regulación que estableció́ su estructura y componentes no existía ni era aplicable para el año gravable 1998 […]”.
Bajo esa consideración explicó que la sentencia invocada por el accionante no constituía precedente para el caso objeto de análisis en la sentencia del 4 de noviembre de 2021, proferida en el proceso con radicado número 2018- 00207-01, comoquiera que no guardaban identidad jurídica. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
HECHOS 3.2.1. Darío Botero Londoño presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos contenidos en: i) la liquidación oficial de revisión número 012412017000014, expedida el 22 de septiembre de 2017 por el jefe de la División de Gestión de Liquidación de la DIAN - Armenia; y ii) la resolución número 012012018000005 del 11 de julio de 2018, expedida por el Grupo Interno de Gestión Jurídica de la DIAN - Armenia. 3.2.2.
El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 24 de mayo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y decidió no condenar en costas. 3.2.3 La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 4 de noviembre de 2021, revocó la anterior decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el escrito de tutela la parte actora invocó como vulnerados los derechos fundamentales “al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima y a la seguridad legítima”. Como primera medida es importante señalar que el principio de confianza legítima y la “seguridad legítima”, conforme a la jurisprudencia de esta corporación2, no son derechos fundamentales, motivo por el cual no es posible emprender el estudio de su posible vulneración, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de las garantías fundamentales y no de otros derechos y/o principios.
Así, frente “a la confianza legítima y a la seguridad legítima” se declarará improcedente la acción de tutela. 2 Ver entre otras la sentencia de tutela de la Sección Primera del 26 de agosto de 2021. Radicación: 11001-03- 15-000-2021-04782-00. Demandantes: FROILÁN CALA ACEVEDO Y OTROS. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, para sustentar su petición de amparo, el señor Botero Londoño sostuvo que la sentencia del 4 de noviembre de 2021 incurrió en: i) defecto sustantivo; ii) decisión sin motivación; iii) desconocimiento del precedente, y iv) violación directa de la Constitución. Sin embargo, la Sala advierte que todas las razones que sustentan tales supuestos yerros giran única y exclusivamente en torno al desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 25 de septiembre de 2008, expediente 15289 (C. P. Héctor J. Romero Díaz).
En ese orden de ideas, como no se advierte en la solicitud de tutela que la parte actora hubiese desplegado la carga argumentativa que le corresponde para demostrar que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, no se abordará el estudio de tales defectos, comoquiera que, pese a que el tutelante los alegó en el escrito de amparo, lo que realmente mostró fue una confusión respecto de éstos en relación con el desconocimiento del precedente, sin ofrecer argumentos que sustenten con claridad los alegados defectos.
Esta carencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que, si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la protección de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de fundamentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.
En cuanto a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, atendiendo la posición mayoritaria de la Sección Primera, y teniendo por cumplido el requisito general de la subsidiariedad3, se entenderá así mismo llenado el requisito de relevancia constitucional, debido 3 El magistrado ponente advierte que no comparte la posición mayoritaria de la Sala. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a que la argumentación sobre la presunta violación de estos derechos fundamentales se basa en el alegado desconocimiento de un precedente aplicable.
Ahora bien, uno de los eventos en los cuales puede resultar afectado el derecho a la igualdad es cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente judicial o cuando se da un tratamiento equivalente a supuestos fácticos diferentes. Así lo ha explicado la Corte Constitucional: “De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles.
Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas. Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común;
(ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes” 4.
Así las cosas, la Sala estima que esta solicitud cumple con el requisito de relevancia constitucional, puesto que el reproche de la parte actora apunta a que la sentencia controvertida desconoció el precedente judicial previamente fijado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 25 de septiembre de 2008, expediente 15289 (C.P. Héctor J. Romero Díaz).
De la misma forma, la Sala considera que la acción cumple con el requisito de inmediatez, pues se interpuso dentro de un término razonable, comoquiera que la sentencia objeto de reproche fue proferida el 4 de noviembre de 2021, notificada el 12 de noviembre de 2021, y el escrito de amparo se presentó a los pocos días, el 20 de noviembre de 2021. 4 Corte Constitucional, sentencia C–571 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la situación que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales fue puntualizada en el escrito de tutela, no constituye una irregularidad procesal y, en el presente evento, no se acusa una providencia dictada dentro de una acción de tutela.
En consecuencia, la Sala procederá al estudio de la solicitud de amparo por desconocimiento del precedente. 3.3.1. Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional5, al referirse al desconocimiento del precedente, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos […]”.
Bajo estos parámetros, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un problema, que desde la perspectiva jurídica y fáctica es idéntico a otro previamente resuelto, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados, e iguales fundamentos en derecho.
A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia 5 Sentencia T-1033 de 2012 (M. P. Mauricio González Cuervo). 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada para compararlo con el problema jurídico planteado y resuelto por el fallo que supuestamente constituye precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
En esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que el fallo atacado se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. Contrario sensu, no habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere de aquella en la que supuestamente dejó de aplicarse respecto de cualquiera de los aspectos indicados, pues en tales casos, el antecedente invocado no constituye en realidad precedente vinculante.
Y de otro lado, tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si, aún existiendo la necesaria identidad entre ambos casos, la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión diversa de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues tal actuación cabe dentro de la autonomía funcional del juez. 3.3.2.
En el asunto bajo examen la parte actora alegó que la autoridad judicial cuestionada al proferir la sentencia de 4 de noviembre de 2021 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado número 2018-00207-00/01, incurrió en desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del 25 de septiembre de 2008, expediente 15289 (C.P. Héctor J. Romero Díaz).
De entrada, la Sala advierte que el pronunciamiento invocado no constituye precedente judicial, puesto que no existe identidad fáctica y jurídica entre el asunto decidido en la providencia citada como precedente y aquél que en este caso fue objeto de análisis por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En efecto, en el proceso con radicado número 2018-00207-00/01, la actora pretendió la nulidad de los actos administrativos contenidos en la liquidación 9 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficial de revisión número 012412017000014, expedida el 22 de septiembre de 2017 por el Jefe de la División de Gestión de Liquidación de la DIAN - Armenia y en la resolución 012012018000005 del 11 de julio de 2018, expedida por el Grupo Interno de Gestión Jurídica de la DIAN - Armenia.
Tales actos fueron el resultado de la actuación administrativa que la DIAN adelantó frente al señor Botero Londoño para modificar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2013. Así, mediante la liquidación oficial de revisión 012412017000014 del 22 de septiembre de 2017, la DIAN modificó la declaración de corrección originalmente presentada por el contribuyente, en el sentido de desconocer costos de venta por la suma de $ 347’790.000 atribuible a la compra de combustible (gasolina corriente y ACPM) sometida al artículo 10 de la Ley 26 de 1989 e imponer sanción por inexactitud por valor de $ 116’527.000.
El anterior acto de liquidación fue confirmado por la DIAN mediante resolución 012012018000005 del 11 de julio de 2018. El marco normativo que aplicó la DIAN para tales efectos fue el previsto en las resoluciones 82438 y 82439 de 1998 del Ministerio de Minas y Energía6 (modificadas por la resolución 180769 de 2007), las cuales empezaron a regir a partir del 1º de enero de 1999.
Mientras tanto, en la ya referida sentencia del 25 de septiembre de 2008, expediente 15289 (C. P. Héctor J. Romero Díaz), la Sección Cuarta de esta corporación se pronunció al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la sociedad SINESER S.A. con pretensión de nulidad en contra de los actos administrativos por los cuales la DIAN le modificó la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 1998. 6 Finalmente derogadas por la misma autoridad de conformidad con el artículo 19 de la Resolución 41281 de 2016. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En aquella oportunidad la discusión suscitada entre las partes se concretó en definir si el artículo 10 de la Ley 26 de 1989 establecía un sistema especial de determinación de la renta líquida gravable y si la aplicación del mismo excluía la regla general de determinación del Estatuto Tributario, prevista en el artículo 26 ibidem.
Como lo afirmó la autoridad judicial cuestionada en el informe que presentó en el trámite de la presente acción, en defensa de la sentencia de 4 de noviembre de 2021, el pronunciamiento citado como precedente no versó entonces sobre los componentes del margen de comercialización, en tanto la regulación que estableció́ su estructura y componentes no existía ni era aplicable para el año gravable 1998, época en la que ocurrieron los hechos que dieron lugar al caso antecedente.
Así las cosas, la Sala encuentra que no se configuró el desconocimiento del precedente, puesto que, como se expuso, el pronunciamiento citado por la parte actora en el escrito de tutela no comparte identidad fáctica y jurídica con el caso que fue objeto de análisis por la Sección Cuarta de esta corporación en la sentencia de 4 de noviembre de 2021, proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado número 2018-00207-00/01. 3.3.3.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala: i) declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por Darío Botero Londoño en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de “la confianza legítima y la seguridad legítima”, al no tratarse de derechos de estirpe fundamental, y ii) negará el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues como antes se explicó, el fallo censurado no incurrió en desconocimiento del precedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 Radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00 Actor: Darío Botero Londoño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Darío Botero Londoño en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de “la confianza legítima y la seguridad legítima” invocadas, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Salva parcialmente el voto