CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2021-00212-01 (3632-2024) Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Decisión: Prima de servicios - Ley 4 de 1992 Sentencia de Segunda Instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. El señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: 1.1 APLICAR las consecuencias de la declaratoria de nulidad de que trata la sentencia del 29 de abril de 2014, dentro del radicado No. 11001032500020070008700, interno 1686-07, SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - SUJ-016-CE-52-2019, del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Radicación: 41001233300020160004102 (2204-2018) y del 15 de diciembre de 2020, Radicación 73001233300020170056801 (5472-2018) emanadas del Consejo de Estado. 1.2.
INAPLICAR por Inconstitucionales los Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014, 205 de 2014, 1 Expediente digital Samai Consejo de Estado, índice 2 2 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 DE 2017, 343 de 2018, 996 de 2019, 300 de 2020, concordantes y reformatorios o modificatorios del régimen salaria y prestacional de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION. 1.3.
DECLARAR que RAUL ALBERTO PUPO PUMAREJO, tiene derecho a recibir la Prima Especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como incremento o adición a su salario básico y/o asignación básica, un factor salarial y prestacional. 1.4. DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la OFICIO No. 20205920002871 GSA 30860 DEL 28 DE FEBRERO DE 2020, emitido por la SECCION DE APOYO JURIDICO A LA GESTION ADMINISTRATIVA SUBDIRECCION REGIONAL DE APOYO CENTRAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION, mediante la cual se resolvió la petición impetrada a nombre de RAUL ALBERTO PUPO PUMAREJO, negando a su favor la reliquidación, reajuste y pago de los factores SALARIALES Y PRESTACIONALES (sueldo, prima especial, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios y prima de navidad) por concepto de la PRIMA ESPECIAL. 1.5.
DECLARAR la nulidad de la RESOLUCIÓN No. 2 -0771 DEL 11 DE JUNIO DE 2020 DE LA SUBDIRECCION DE TALENTO HUMANO DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, confirmatorio de la negativa atrás mencionada. 1.6. CONDENAR a LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a: reliquidar y reajustar, mes a mes, el salario básico de RAUL ALBERTO PUPO PUMAREJO, teniendo en cuenta un básico mensual al 100% para liquidar la Prima Especial del 30% de que trata la Ley 4ª de 1992 como agregado o adición a su asignación básica, y, en consecuencia, pagarle las diferencias adeudadas por estos conceptos -retroactivo- y las que se causen en adelante, con su correspondiente indexación, intereses y sanciones. 1.7.
CONDENAR a LA NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACION-, a: reliquidar y reajustar, mes a mes, los demás factores SALARIALES, PRESTACIONALES SOCIALES (BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, PRIMA DE SERVICIOS, PRIMA DE VACACIONES, VACACIONES, PRIMA DE NAVIDAD, CESANTÍAS, INTERESES A CESANTÍAS) devengados RAUL ALBERTO PUPO PUMAREJO, en condición de Fiscal Delegado, adicionando a la base salarial un 30 % por concepto de la Prima Especial mensual de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y, en consecuencia pagarle las diferencias adeudadas por estos conceptos y los que se causen en adelante, con su correspondiente indexación, intereses y sanciones. 1.8.
CONDENAR a LA NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACION-, a: reajustar los factores SALARIALES Y PRESTACIONALES de RAUL ALBERTO PUPO PUMAREJO, hacia el futuro y en tanto ocupe el cargo de Fiscal delegado o cargo enlistado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 al servicio de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, teniendo en cuenta la asignación del 100% más el 30% de la Prima Especial mensual de que trata en artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 con todos los efectos prestacionales. 1.9.
CONDENAR a LA NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACION-, al reconocimiento y pago de la incidencia sobre la base de cotización al sistema general de pensiones que conlleva las reliquidaciones, reajustes y pagos peticionados a favor de RAUL ALBERTO PUPO PUMAREJO, por el tiempo que ha ocupado el cargo de Fiscal delegado, en adelante y hasta tanto que desempeñe el mismo o cargo enlistado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en la FISCALIA GENERAL DE LA NACION. 3 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 1.10.
Dispóngase se dé cumplimiento al fallo que haya de proferirse, en los términos de lo previsto en los artículos 187, 188, 189, 192 del CPACA. 1.11. Que se condene en costas a la parte demandada artículos 188 del CPACA. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante informó que se encuentra vinculado a la Fiscalía General de la Nación, desde el 2 de octubre de 2012, activo para la fecha de presentación de la demanda; en la actualidad se desempeña como fiscal delegado ante los jueces penales del circuito.
El señor Pupo Pumarejo expuso que la Fiscalía General de la Nación reconoció y pagó los factores salariales y prestacionales (bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a cesantías), en condición de fiscal delegado, pero tomó una base (sueldo más gastos de representación) sin la inclusión de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como factor salarial y prestacional, por lo tanto, asimismo, tampoco hizo el traslado del monto porcentual que le correspondía por cotización al sistema de seguridad social en pensión. El accionante manifestó que el 21 de febrero de 2020 solicitó a la demandada reajustar, reliquidar y pagar la diferencia debida y la que se genere por concepto de salarios, prestaciones y demás emolumentos, por prima especial y, teniendo en cuenta que ésta prima representa un incremento del 30% de la asignación mensual, y es factor salarial y prestacional, con los efectos correspondientes al sistema de seguridad social en pensión. La Fiscalía General de la Nación negó la solicitud, a través del Oficio N°20205920002871 GSA 30860 del 28 de febrero de 2020, decisión confirmada por medio de la Resolución N°2-0771 del 11 de junio de 2020, emanada de la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política: el preámbulo y los artículos 2, 4, 13, 25, 26, 29, 53, 83, 136, 4 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 150 núm.19. El artículo 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; los decretos 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 DE 2017, 343 de 2018 y 996 de 2019.
Numeral 7º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996. Los artículos 3 (numerales 1, 2 y 3), 10 y 138 del CPACA. La sentencia del 29 de abril de 2014, radicado No. 11001032500020070008700 (interno 1686-07), sentencia de unificación - SUJ-016-CE-52-2019, del dos de septiembre de 2019, radicación: 41001233300020160004102 (2204-2018) y del 15 de diciembre de 2020, Radicación 73001233300020170056801 (5472-2018) emanadas del Consejo de Estado.
La parte demandante argumentó que la administración ha desplegado un actuar evidentemente contrario a la garantía constitucional del trabajo, la cual no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo, sino que es más amplia e incluye, entre otras, la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la cantidad y calidad de la labor desempeñada.
El actor añadió que aunque mensualmente percibe la prima especial, se le restringe inexplicablemente el alcance de su naturaleza prestacional y salarial, en últimas se viola el derecho a la igualdad, porque para el resto de los trabajadores constituye salario, no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que reciben en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Que la negativa de reconocer la naturaleza de la prima especial, como incremento y factor salarial con consecuencias en las prestaciones sociales, trasgrede 5 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación flagrantemente los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y a su vez el artículo 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; porque armónicamente estas normas se encaminan a garantizar a plenitud la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, pero con la postura de la accionada se disminuyó el ingreso salarial, lo que generó una menor base prestacional, significando a la postre una desmejora laboral.
El señor Raúl Alberto Pupo dijo, además, que los actos acusados incurren en falsa motivación, porque los derechos salariales y prestacionales son irrenunciables para el trabajador, el Estado debe ser garante de estos, de la sostenibilidad financiera, así como de respetar los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumir el pago de la obligaciones laborales, en este sentido, la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado no lo exime de responder por la protección y respeto de los mismos. 2.
Contestación de la demanda2. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseguró que la Fiscalía General de la Nación liquidó y pagó la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal aplicables para esta entidad.
Que desde el año 1993 hasta la fecha de contestación de la demanda, el salario de los Fiscales Seccionales, hoy Fiscales Delegados ante Jueces de Circuito, ha aumentado de manera progresiva, en cumplimiento de mandatos legales y constitucionales. Además, el mismo ejercicio se puede realizar con cada uno de los empleos de la entidad y el resultado será el mismo.
La entidad expuso que, también debe tenerse en cuenta que los fiscales son beneficiarios del Decreto 1251 de 2009 y de la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013, que cada mes suma a lo percibido por estos funcionarios. Todo ello, bajo el principio de progresividad de los derechos laborales de todos los trabajadores. 2 Expediente digital, índice 2 Samai 6 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación La Fiscalía General de la Nación propuso como excepciones la prescripción, y el cobro de lo no debido. 3.
La sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, de la siguiente manera:
PRIMERO. - Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023 CE-S2- 2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33 000-2017-00568-01 (5472- 2018), Accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, en cuanto, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por el demandante, causados con anterioridad al 21 de febrero de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. TERCERO.-. Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: el Oficio N° 20205920002871 del 28 de febrero de 2020, emitida por la Subdirectora Regional Central y la Resolución N° 20771 del 11 de junio del mismo año, proferido por la Subdirectora de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar al demandante RAÚL ALBERTO PUPO PUMAREJO, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 21 de febrero de 2017, como Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito hasta cuando ocupe el cargo, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - En consecuencia, se le debe reconocer y pagar al demandante en los extremos temporales indicados, sus salarios y prestaciones, con los correspondientes reajustes prestacionales anuales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. El tribunal consideró que se acreditó la vinculación del demandante a la Fiscalía General de la Nación como Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito desde el 2 3 Índice 40 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca 7 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación de octubre de 2012 hasta la fecha de expedición de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 15 de diciembre de 2023, Que la Fiscalía General de la Nación pagó al demandante los valores correspondientes a sus prestaciones, liquidándolos sobre el 70% de su asignación básica, al incluir la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, dentro del 100% de la misma, cuando debió ser adicional a ella, para así ser considerada como un plus o adición, tal como lo determinó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en las sentencias de unificación que sobre este asunto profirió en las que concluyó que la Fiscalía General de la Nación, omitió que la prima especial representa el 30% adicional al salario.
El A-quo evidenció que al no habérsele reconocido y pagado al demandante sus derechos a percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales accedió al reconocimiento de este derecho en los extremos temporales laborados como Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito, y precisó que las prestaciones no se liquidan sobre el porcentaje de la prima, por no tener carácter salarial, sino sobre el 30% del sueldo básico que fue disminuido por una interpretación errada de la norma.
Sobre la prescripción, el tribunal concluyó que, teniendo en cuenta que el demandante hizo su petición el día 21 de febrero de 2020, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 21 de febrero de 2017, por ello tiene derecho a lo pedido a partir de esta última fecha. Aclaró que, pese a lo anterior, estos periodos si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos.
No ordenó la cotización por parte del demandante de los aportes para el sistema de seguridad social, en pensiones, en el porcentaje que le corresponde como trabajador. 8 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 4. Los recursos de apelación El demandante4 solicitó modificar la sentencia cuestionada en el sentido de disponer que la prescripción no se aplica frente a los aportes de seguridad social en pensión, en consecuencia, peticionó que se ordene a la Fiscalía General de la Nación asumir la obligación en la cotización al sistema de seguridad social en pensiones, por el tiempo en que no le pagó la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
La demandada5 solicitó revocar la sentencia de primer grado en tanto dispuso la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial como factor salarial, situación que contraría la sentencia de unificación SUJ-023 del 15 de diciembre de 2020. Lo anterior como quiera que la Fiscalía General de la Nación, desde el año 2003, dejó de descontar el 30% del salario para imputarse como prima y, en cambio, pago de manera completa el salario básico y, por tanto, las prestaciones sociales se liquidaron sobre el 100% de la asignación mensual.
Por consiguiente, al no presentarse el indebido descuento del 30% del salario desde 2003, el restablecimiento del derecho no puede comprender una reliquidación de las prestaciones pagadas. La Fiscalía, además, puso de presente que en el fallo cuestionado no se dice nada sobre las razones por las cuales se aparta del precedente que está obligado a seguir. 5.
Trámite segunda instancia En auto del 18 de noviembre de 20246, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, de conformidad con el numeral 4 Índice 45 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca 5 Índice 44 Samai Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6 Índice 4 Samai Consejo de Estado 9 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problemas jurídicos La Sala deberá establecer si i) ¿le asiste razón jurídica al señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo para reclamar al pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, por consiguiente, a la reliquidación de sus prestaciones sociales? Y ii) si la declaratoria de prescripción afecta el pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades 7 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 10 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraba disperso en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, […] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta 11 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación Corporación en varias ocasiones.
Así, en sentencia de 3 de marzo de 20058, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».
Posteriormente, la «Sala Plena de Conjueces» profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 20209, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993. En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de 8 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 3 de marzo de 2005; expediente 11001-03-25-000-1997-17021- 01(17021); consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 9 Consejo de Estado; Sección Segunda, «Sala Plena de Conjueces»; sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020; expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18); conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. 12 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 202210, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.
No obstante, la Subsección considera ahora necesario efectuar algunas precisiones sobre las reglas adoptadas en sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, que, con el fin de solucionar las relacionadas con la citada prima especial, resultan pertinentes a la hora de abordar los casos concretos. Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la 10 Consejo de Estado;
Sección Segunda; sentencia de 21 de septiembre de 2022; expediente 11001032500020180110100; conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao. 13 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de prestación social.
Sobre el particular, la teoría clásica de derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto en trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.
Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: Factores salariales Prestaciones sociales Otros emolumentos que integran el IBC de aportes al SGSS Otros emolumentos que no integran el IBC de aportes al SGSS Bonificación por servicios prestados Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de navidad Cesantías Prima especial 30% Bonificación por compensación Otros servicios autorizados por la ley Bonificación por actividad judicial En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: (i) se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación 14 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación básica piedra angular, primer y principal instrumento liquidatorio de todos los factores salariales y prestacionales.
(ii) el sistema de remuneraciones previsto para la Fiscalía General de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatoria entre estas, pues, algunas de ellas, integren la base de liquidación de otras asignaciones. Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial).
A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios11. Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 1) Derecho de petición presentado por el demandante el 21 de febrero de 2020, a la Fiscalía General de la Nación, para que esta entidad reconociera la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como reajustar el ingreso percibido durante el tiempo que se ha desempeñado como fiscal delegado. 2) La Subdirectora Regional Central de la Fiscalía General de la Nación, con Radicado N° 20205920002871 del 28 de febrero de 2020, negó la solicitud del derecho de petición, por considerar que jurídicamente no es viable el reconocimiento de la prima especial a favor del demandante. 11 Ver Decreto 1045 de 1978. 15 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 3) Recurso de apelación presentado por el señor Pupo Pumarejo, contra la respuesta con radicación N° 20205920002871 del 28 de febrero de 2020. 4) Constancia de servicios prestados, emitida por la Fiscalía General de la Nación, el 28 de mayo de 202112. 5) Resolución N° 2-07711 del 11 de junio de 2020, por medio de la cual la subdirectora de talento humano de la Fiscalía General de la Nación confirmó el Oficio N° 20205920002871 del 28 de febrero de 2020. 6) Constancia de servicios prestados, expedida el 10 de marzo de 2020, por el Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación, con la siguiente información: 7) El tesorero de la Fiscalía General de la Nación certificó que al señor Pupo Pumarejo Raúl Alberto se le realizaron los siguientes devengados y deducciones del 2012-10 1l 2012-12: 12 Folio 103 16 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación Desde el 2013-1 hasta el 2013-12 Desde el 2014-01 hasta el 2014-12 Desde el 2015-01 hasta el 2015-12 17 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación Desde 2016-01 hasta el 2016-12 Desde el 2017-01 hasta el 2017 - 12 18 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 2.3 Caso concreto.
La Sala procede a resolver el problema jurídico planteado, esto es, a analizar sí al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de ser así, si esta prima constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales. Aquí debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un factor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal. En el sub examine, de acuerdo con el material probatorio allegado legal y oportunamente al proceso se evidencia que el señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo se encuentra vinculado a la Fiscalía general de la Nación desde el 2 de octubre de 2012 y el último cargo desempeñado es el de fiscal delegado ante los jueces del 19 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación Circuito de Bogotá. Entonces, su vinculación a la Fiscalía General de la Nación ocurrió el 2 de octubre de 2012, esto es, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 53 de 1993, por consiguiente, su régimen salarial y prestacional es el contenido en dicha normatividad y las que la han complementado.
Entonces, al caso del actor le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos en que ha prestado sus servicios como fiscal, ya como delegada ante los jueces municipales o ante los jueces del circuito; le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales, es preciso reiterar que, la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.
La parte demandante impugnó la decisión de primer grado al considerar que el tribunal incurrió en un error al decretar la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 21 de febrero de 2021, porque, en su entender, suprime la obligación de la entidad de pagar los aportes de seguridad social en pensión. Para la Sala no son de recibo los argumentos del demandante, toda vez que, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. 20 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación De otra parte, la entidad demandada, afirmó que no es dable ordenar la reliquidación de las prestaciones de la accionante, toda vez que desde el 2003 pagó el 100% de la asignación básica sin descontar el 30% correspondiente a la prima especial, situación que contraría la sentencia de unificación de SUJ-023 de 15 de diciembre de 2020.
En el tema de las prestaciones sociales tenemos que la parte demandante alegó que las mismas le han sido pagadas sobre una base salarial del 70% de su asignación básica; por su parte, la Fiscalía General de la Nación alegó que desde el año 2003 las ha pagado sobre la base salarial del 100% de su asignación básica, sin descontar el 30% aducido.
Ninguno de los dos sujetos procesales aportó al proceso pruebas que respalde sus aseveraciones, a pesar que, conforme lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA, incumbe a las partes probar los hechos en que funda sus pretensiones. Así las cosas, se observa que no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales, como lo peticiona la parte actora, puesto que no se aportaron las pruebas que demuestren el desequilibrio prestacional aducido en la demanda.
En estos términos se modificará el numeral cuarto de la sentencia recurrida. Sumado a lo anterior, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, sobre el reajuste salarial que aquí se ordena debe la entidad hacer los descuentos respectivos del porcentaje que por tal concepto debe asumir el trabajador y proceder a realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos, tanto el aporte del empleado como el correspondiente al empleador.
Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 17 de octubre de 2014; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales desde el 1 de enero de 21 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación 2003, en que se dejó de pagar aquella prima especial de servicios en virtud de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional y que fijaron los salarios para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, teniendo en cuenta solo los periodos de tiempo en que el accionante fungió como fiscal y, en consecuencia, tenía el derecho a percibir la citada prima como parte de su salario.
En virtud de ello, también se adicionará la sentencia del Tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales, en la forma indicada anteriormente. Ahora, en cuanto al reproche hecho por la entidad demandada al fallo proferido por el Tribunal, según el cual desde el año 2003 no realizó el pago de la prima especial reclamada por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron, debe precisarse que si bien tal aseveración es cierta, justamente el hecho de no haberse ordenado su pago es lo que motiva a que, vía judicial, se ordene su reconocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, la cual debe entenderse como un incremento del salario básico y/o asignación básica de los funcionarios beneficiarios, entre ellos, los fiscales.
Sobre este asunto se reitera, tal como se dijo en la sentencia de unificación, la citada prima fue reglamentada y pagada hasta el año 2002 a favor de, entre otros, los funcionarios de la fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993, posterior a ello fue suprimida sin justificación válida; por lo que debe darse aplicación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y ordenarse nuevamente su pago, recordando que en virtud de tales principios, una vez reconocido un derecho laboral no es posible que sea aquél suprimido, reducido o desconocido; en ese orden de ideas, el argumento expuesto por la parte pasiva no tiene ánimo de prosperidad. 2.4 Condena en costas.
No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas 22 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta sede. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sala Transitoria, del 15 de diciembre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 15 de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por el señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará así: «CUARTO. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a favor del señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo, a título de restablecimiento del derecho, la prima especial de servicios de qué trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993 equivalente al 30% de su asignación básica, desde el 21 de febrero de 2017, en adelante, y hasta cuando funja como fiscal delegado ante los juzgados municipales o del circuito o sea titular de tales 23 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación derechos, solo en los periodos de tiempo en los cuales ejerció el citado cargo; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.
De la suma que resulte a favor de la demandante, deberán hacerse los descuentos respectivos por aportes al sistema de seguridad social en pensión que en su calidad de empleada le correspondían. Adicionalmente a lo anterior, se negará la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, comoquiera que la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena, no es factor salarial base para la liquidación de estas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones en favor del señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo, desde el 1 de enero de 2003 y en adelante, solo en los periodos de tiempo en que aquel ejerció como fiscal delegado ante los juzgados municipales o del circuito, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios».
TERCERO: MODIFICAR el numeral QUINTO de la sentencia del 15 de diciembre de 2023, que quedará así:
QUINTO. - En consecuencia, se le debe reconocer y pagar al demandante en los extremos temporales indicados sus salarios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 15 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Raúl Alberto Pupo Pumarejo contra la Fiscalía General de la Nación.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 24 Nº Interno: 3632-2024 Demandante: Raúl Alberto Pupo Pumarejo Demandada: Fiscalía General de la Nación Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.