Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Radicación: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: FÉNIX CONSTRUCCIONES S.A. Demandado: MUNICIPIO DE SOPÓ (CUNDINAMARCA) Tema: Participación en plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo.

Liquidación y restablecimiento del derecho. SALVAMENTO DE VOTO Con respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me aparto de la sentencia del 23 de octubre de 2025, dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se revocó el ordinal cuarto de la providencia del 1 de diciembre de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. La Sala, por unanimidad, reconoció que no era objeto de controversia el hecho generador de la participación en el efecto plusvalía atribuible a la sociedad demandante, toda vez que se acreditó el mayor aprovechamiento del suelo derivado de la expedición del Decreto Municipal 118 del 8 de julio de 2015.

En efecto, el debate procesal se circunscribió a la determinación de la base gravable del tributo, cuestión sobre la cual la Sala concluyó que el avalúo n.º 277 de 2017, pese a haber sido elaborado por un profesional inscrito como avaluador, carecía de soporte documental suficiente que acreditara la metodología aplicada para la determinación del efecto plusvalía mediante el método comparativo o de mercado.

Por esta razón, se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos acusados. Asimismo, la providencia accedió a la pretensión principal de restablecimiento del derecho, consistente en declarar que la sociedad demandante no estaba obligada al pago de la participación en plusvalía, al estimar improcedente ordenar un nuevo avalúo por falta de observancia del procedimiento legal.

En consecuencia, se dispuso la devolución de la suma pagada por valor de $5.339.225.206, actualizada conforme al IPC, junto con los intereses moratorios. En mi criterio, la Sala debió acoger la pretensión subsidiaria de restablecimiento del derecho formulada por la parte demandante, consistente en determinar el efecto plusvalía con base en el dictamen pericial aportado por la accionante al proceso, y no declarar la exoneración total del tributo, por las razones que a continuación expongo: 1.

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, tiene por objeto el examen de legalidad de los actos administrativos particulares, a la luz de las causales de nulidad del artículo 137 ibídem. Una vez acreditada alguna de dichas causales, procede la anulación del acto y, en consecuencia, el resarcimiento del derecho conculcado, lo cual constituye la consecuencia natural de dicha declaratoria.

Salvamento de voto Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El artículo 187, inciso 3, del CPACA, faculta al juez para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, así como para modificar o reformar estas últimas, sin que ello suponga extralimitación de la competencia, siempre que se mantenga la congruencia entre la decisión y las pretensiones formuladas en la demanda (artículo 281 del CGP).

En ese mismo sentido, la doctrina1 ha sostenido que “en el petitum de la demanda de nulidad y restablecimiento el accionante tendrá que individualizar las pretensiones y el actor deberá concretar en qué consiste el restablecimiento pretendido (la manera como estima que debe restablecerse en su derecho), el juzgador en el fallo, si encuentra viable la pretensión, podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar éstas (art. 187 inc. 3, caso de la acción de nulidad y restablecimiento) o podrá declarar directamente las obligaciones de dar, hacer o no hacer cuando las acciones intentadas sean de reclamación o reparación directa”.

Siguiendo el análisis expuesto, la Sala en varías providencias2 ha modificado el restablecimiento del derecho solicitado por la parte demandante, bajo el presupuesto legal del artículo 187 del CPACA. 2. En el presente caso, la parte demandante solicita dos pretensiones de restablecimiento del derecho, a saber: i) principal, la nulidad de los actos y el restablecimiento consistente en la exoneración del pago de la participación en plusvalía; y ii) subsidiaria, la reliquidación del tributo conforme a los valores y parámetros consignados en el dictamen pericial allegado al proceso.

Tal y como fue expuesto por la Sala no existe discusión sobre el hecho generador del impuesto, pues la parte demandante acepta que existe un mayor aprovechamiento en la edificabilidad, lo que configura el hecho generador y la sujeción pasiva de la participación en el efecto plusvalía, en lo que está en desacuerdo es en la determinación del tributo.

Para ello, la sociedad demandante aportó un dictamen pericial, en el cual se realizó el cálculo del efecto plusvalía utilizando el método comparativo o de mercado, que permite establecer el quantum de la obligación tributaria, prueba pericial que valga señalar fue objeto de contradicción en audiencia de pruebas en primera instancia y respecto del cual las partes ejercieron su derecho de defensa y contradicción. No obstante, la Sala debió efectuar una valoración integra de dicha prueba pericial, la cual, de haberse apreciado conforme a las reglas de la sana crítica, habría conducido necesariamente a la modificación del restablecimiento del derecho en los términos de la pretensión subsidiaria, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 187 del CPACA.

Ello cobra aún mayor relevancia si se considera que, como acontece en el presente caso, ambas partes interpusieron recurso de apelación, circunstancia que habilitaba al superior funcional para resolver sin limitación alguna sobre los aspectos debatidos en la instancia. 1 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal Administrativo. Año 2014.

Pág. 585. 2 Sentencia del 3 de julio de 2025. Expediente interno No. 29714. Dra. Myriam Gutiérrez. Sentencia del 8 de mayo de 2025. Expediente interno No. 28655. Dr. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Sentencia del 30 de abril de 2025. Expediente interno No. 27384. Dr. Wilson Ramos. Salvamento de voto Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En ese sentido, no comparto lo expuesto por la Sala al señalar que no es viable ante la nulidad parcial de los actos administrativos ordenar un nuevo avalúo del efecto plusvalía, pues del dictamen pericial aportado por la sociedad, se acredita la existencia de la obligación tributaria y la cuantía de la participación en el efecto plusvalía que debía asumir la demandante, como se advierte en la prueba pericial3: “12.

De los resultados económicos obtenidos para el terreno en los dos escenarios normativos para julio de 2016, se pudo establecer que efectivamente existe un mayor valor para el terreno como resultado del cambio normativo, es decir que si existe un efecto plusvalía. (…) (…)” Con fundamento en la prueba pericial allegada al proceso, la Sala debió modificar el restablecimiento del derecho para, en su lugar, declarar que la sociedad demandante estaba obligada al pago de la participación en el efecto plusvalía por valor de $3.254.351.007, conforme al monto determinado en dicho dictamen.

En consecuencia, resultaba procedente acoger la pretensión subsidiaria de restablecimiento del derecho, toda vez que la pretensión principal deviene improcedente al encontrarse plenamente acreditado que la sociedad sí se encontraba sujeta al tributo, al configurarse en el caso concreto el hecho generador de la participación en plusvalía. Lo anterior guarda correspondencia no solo con el petitum de la demanda, sino también con el principio de congruencia que debe observar toda sentencia judicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 281 del CGP, sin que el 3 Folio 84 del archivo dictamen pericial.

Salvamento de voto Radicado: 25000-23-37-000-2018-00438-01 (27641) Demandante: Fénix Construcciones S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 razonamiento expuesto implique la configuración de un fallo ultra o extra petita, por cuanto el restablecimiento del derecho propuesto se enmarca en los límites fijados por las pretensiones de la parte actora. 3.

En consecuencia, respecto las sumas a devolver, al haberse tenido en cuenta el pago por concepto de participación en plusvalía ($5.339.225.206), también se debió advertir la plusvalía calculada en el dictamen pericial, por lo que se debió descontar de las sumas canceladas la efectiva determinación del tributo ($3.254.351.007) y devolver la suma de $2.084.874.199.

En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a disentir de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en el asunto de la referencia. Con todo comedimiento, (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador