Radicado: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Demandada: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca Tema: Indebido agotamiento de la actuación administrativa Asunto: apelación auto que rechazó demanda La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito de Santiago de Cali, contra el auto del 06 de noviembre de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.

ANTECEDENTES 1. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca profirió la Resolución 0400 0450-376-2024 del 28 de junio de 2024, por medio de la cual se ordena al Distrito de Cali el pago de valores adeudados por concepto de descuentos de la sobretasa ambiental de la vigencia 2023, por un valor de $12.229.901.600 y por la suma de $328.803.912, por concepto de intereses moratorios.

Acto que fue notificado el 15 de julio de 2024. Como fundamento señaló que solicitó al municipio la “transferencia de los valores adeudados, por concepto de descuentos de sobretasa ambiental de la vigencia 2023”. Lo anterior, en atención que, a su juicio, el ente municipal no podía disponer un descuento sobre la sobretasa, de acuerdo con las normas que regulan el asunto. 2.

El Distrito de Cali el 13 de septiembre de 2024, interpuso recurso de reconsideración en contra del acto anterior y argumentó que “la CVC tratándose de la sobretasa ambiental no la puede calcular sobre el total del impuesto predial no recaudado por pronto pago, sino sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, ya que una cosa es la tarifa calculada sobre el avalúo catastral de los bienes y otra la forma en que se debe ir transfiriendo los recursos, los cuales se hacen de conformidad con el recaudo efectivo.” 3.

El 25 de septiembre de 2024, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, mediante Oficio 0450-846082024 del 25 de septiembre de 2024, informó que no se pronunciaría de fondo, por no haberse interpuesto el recurso adecuado, esto es, el de apelación, además, que tampoco se interpuso en el momento procesal adecuado. 4. El Distrito de Cali presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 0400 0450-376-2024 del 28 de junio de 2024 y el Oficio 0450-846082024 del 25 de septiembre de 2024, por medio del cual se dio respuesta al recurso de reconsideración. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 5.

El 06 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por no haberse agotado la actuación administrativa. Explicó que el demandante no presentó el recurso de apelación contra la Resolución 0400 0450-376-2024, el cual es obligatorio para acudir a la jurisdicción. En su lugar, interpuso el recurso de reconsideración, intentando subsanar la omisión. 6.

El Distrito de Cali, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Precisó que el a quo adoptó una decisión anticipada, que debía ser objeto de debate del proceso, toda vez que “el ejercicio del derecho de defensa por parte de la administración distrital, mediante la interposición del recurso de reconsideración, es una fase procesal que debe agotarse antes de que se configure la controversia judicial.

Este aspecto es crucial en el análisis de la viabilidad del recurso y la definición de los parámetros que regirán la discusión en sede judicial, conforme a la normativa tributaria y a los principios de legalidad, equidad y debido proceso establecidos en la Constitución Política de Colombia y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)”.

Además, expresó que, en el caso en particular, se discute un asunto de carácter tributario, el cual se rige por normal especial, por lo que era aplicable el artículo 720 del ET, que regula el recurso de reconsideración. 7. Por auto del 03 de diciembre de 2024, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. 8.

El 21 de enero de 2025, mediante acta de reparto, el caso fue asignado a la Sección Primera, que, por auto del 24 de febrero de 2025, ordenó remitir el expediente a esta Sección, al considerar que los actos que se cuestionan ordenaron “el pago de valores correspondientes a la sobretasa ambiental como un recargo del impuesto predial unificado”.

CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que rechazó la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. 2. Corresponde a la Sala decidir si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca acertó al rechazar la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

En ese sentido, el problema jurídico se centra en establecer si el recurso de reconsideración interpuesto por el Distrito de Cali y reglado por las normas del procedimiento tributario nacional es aplicable dentro de la actuación administrativa iniciada por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca contra el referido distrito, para el cobro de la diferencia de la sobretasa ambiental adeudada.

El distrito apelante argumenta que se trata de un asunto de carácter tributario, por lo que, a su juicio, el recurso procedente contra la Resolución 0400 0450-376-2024 del 28 de junio de 2024, era el de reconsideración, conforme con el artículo 720 del E.T. Que, sin embargo, la administración, en la resolución demandada, indicó que los recursos procedentes eran el de reposición y, en subsidio el de apelación, sin considerar la naturaleza tributaria del asunto.

De esta manera, no se brindó al distrito la oportunidad de interponer los recursos correspondientes, lo cual conlleva que no sea exigible el requisito del debido agotamiento de la vía administrativa, según el numeral 2 del artículo 161 del CPACA. Radicado: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 3.

Para resolver, la Sala parte por señalar que la sobretasa ambiental fue establecida por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y reglamentada por el Decreto 1339 de 1994, como un mecanismo de financiación destinado exclusivamente a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, a través de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible.

Adicionalmente, la sobretasa ambiental tiene un carácter territorial y específico, ya que se liquida sobre la base del impuesto predial y su tarifa es fijada por los municipios dentro de los márgenes establecidos por la ley. Sobre el tema, la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha sostenido que la sobretasa ambiental es un recurso con destinación específica, no autónomo, que no constituye un nuevo tributo, sino una asignación adicional sobre un impuesto ya existente, con fines ambientales y que su aplicación debe respetar los principios constitucionales de igualdad, planeación y finalidad.

En esa misma línea, la Sala de Consulta y Servicio Civil2 respecto a la sobretasa ambiental indicó que se “está en presencia de una “transferencia” que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo estos recursos no les pertenecen, sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores”.

Por otra parte, se encuentra que el título V del Estatuto Tributario regula el procedimiento tributario de los impuestos del orden nacional administrados por la DIAN. Además, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, establece que los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la gestión del tributo respecto de los impuestos gestionados por estos (administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones y régimen sancionatorio).

Conforme con la normativa citada, se tiene que, además de la administración tributaria nacional (DIAN), las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) pueden aplicar el procedimiento tributario nacional. Asimismo, existen otras entidades que pueden aplicar dicho procedimiento, como es el caso de la UGPP, siempre que exista autorización expresa del legislador (Leyes Ley 1151 de 2007 y 1607 de 2012).

En el caso se advierte que la sobretasa ambiental es una transferencia que los municipios realizan a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, con lo cual, para su cobro no podría aplicarse el procedimiento tributario nacional. Además, no existe una disposición legal que habilite a la Corporación Autónoma Regional para aplicar el procedimiento tributario al trámite relacionado con el cobro de la sobretasa ambiental.

En esa medida, no le asiste razón al demandante al señalar que la CAR debió aplicar el artículo 720 del Estatuto Tributario, que regula el recurso de reconsideración en materia tributaria. Al contrario, en el asunto se debate, específicamente, lo relacionado con los recursos procedentes en la actuación administrativa iniciada por la CAR, por lo que son aplicables las normas previstas en la Ley 1437 de 2011, régimen de procedimiento administrativo general, pues tampoco existe disposición especial que establezca norma aplicable para ese trámite y, en esa medida, deben aplicarse las normas generales del CPACA.

Dicho estatuto, en los artículos 74 y 76, establece: 1 Sentencias C-013 de 1994 y T-197 de 2018. 2 Concepto de 12 de mayo de 2005 (exp. 1637; CP. Enrique José Arboleda Perdomo) Radicado: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 74.

Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

(…)

ARTÍCULO 76. Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.

Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. Ahora, en el caso se encuentra probado que: ➢ Por Resolución 0400 0450-376-2024 del 28 de junio de 2024, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca ordenó al Distrito de Cali el pago de los valores adeudados por concepto de descuentos de la sobretasa ambiental de la vigencia 2023, por un valor de $12.229.901.600 y por la suma de $328.803.912, por concepto de intereses moratorios.

Y, en el numeral 3 de la parte resolutiva dispuso: “ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales podrán interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación personal, a la notificación por aviso o electrónica. Los recursos se deben interponer ante el mismo funcionario que tomó la decisión. En caso de presentar únicamente el recurso de apelación este debe interponer ante el Director General de la Corporación.” ➢ La anterior decisión fue notificada personalmente al ente territorial el 15 de julio de 2024. ➢ El apoderado judicial del Distrito de Cali presentó escritos el 13 y 16 de septiembre de 2024, interponiendo recurso de reconsideración contra la Resolución 0400 0450-376- 2024 del 28 de junio de 2024. ➢ Mediante Oficio 0450-846082024 del 25 de septiembre de 2024, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca advirtió que el recurso de reconsideración establecido en el estatuto tributario “solo procede contra actos de carácter tributario, que no es el caso de lo que persigue la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca,-CVC, cuando se trata del concepto de la Sobretasa Ambiental, ante lo cual no es viable acceder a sus peticiones ), por lo contrario, interpuso el recurso de reconsideración, el cual para este caso no es procedente”, por tanto, se abstuvo de pronunciarse de fondo frente al aludido recurso.

Así, la Sala considera pertinente advertir que, si bien la Resolución 0400 0450-376-2024 del 28 de junio de 2024 dispuso que los recursos procedentes contra dicho acto eran el de reposición y apelación, lo cierto es que la Corporación Autónoma Regional del Valle Radicado: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co del Cauca debió adecuarlo conforme con el artículo 17 del CPACA, que establece que “Cuando se interponga un recurso improcedente, pero del escrito se deduzca claramente la voluntad de impugnar, la autoridad deberá adecuarlo al recurso que legalmente proceda".

Bajo dicha previsión normativa, las autoridades administrativas tienen el deber de garantizar el derecho al debido proceso, lo cual incluye una interpretación favorable de los recursos interpuestos por los ciudadanos, incluso cuando estos no se presentan bajo la denominación o forma exacta prevista por la ley. Al respecto, esta Corporación3 ha sostenido que “(…) el principio de prevalencia del derecho sustancial obliga a las autoridades a interpretar los escritos de los ciudadanos de manera que se garantice su derecho a la defensa ( )”.

Luego, en el caso concreto, la Sala observa que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca debió adecuar el recurso presentado por la entidad territorial, pues si bien, lo denominó como de -reconsideración- lo cierto es que se entendía la intención de formular un recurso contra el acto administrativo que dispuso el cobro de la diferencia de la sobretasa ambiental, por lo que se le debió dar el trámite de recurso de apelación. Sin embargo, analizado el presente asunto, se advierte que el recurso presentado correspondía al de apelación, pero fue presentado de manera extemporánea.

Lo anterior, en vista de que la Resolución 0400 0450-376-2024 fue notificada el 15 de julio de 2024, por lo que, los 10 días para interponer el recurso de apelación4 (art. 76 CPACA) vencían el 29 del mismo mes y año, pero el mismo fue interpuesto por el ente territorial el 13 y 16 de septiembre de 2024. En este punto se debe precisar que, contrario a lo señalado por el apelante5, la Corporación le brindó la oportunidad de formular los recursos procedentes contra el acto administrativo que dispuso ordenar “un pago por concepto de sobretasa ambiental al Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali”, garantizando con ello el derecho al debido proceso, sin embargo, el ente territorial lo hizo por fuera del término legal.

En esa medida, al haberse presentado de manera extemporánea el recurso de apelación se encuentra que no se agotó en debida forma la actuación administrativa, requisito de procedibilidad para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. En este punto, se debe precisar que contrario a lo señalado por el recurrente, el momento procesal oportuno para verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad es la etapa de admisión y, por tanto, no hay lugar a tramitar el proceso cuando el juez advierte que no se cumplen algunos de esos requisitos, como ocurre en el presente caso.

En ese orden, la Sala encuentra ajustada la decisión del a quo de rechazar la demanda por incumplimiento de los requisitos legales, al no haberse agotado la actuación administrativa para demandar ante esta jurisdicción, conforme con el artículo 161.2 del CPACA. En consecuencia, se confirmará la decisión apelada. Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado 3 Sentencia del 05 de julio de 2018 (exp. 0685-2010, MP.

Gabriel Valbuena Hernández) 4 Se entiende que la adecuación debía hacerse al recurso de apelación, en atención a que es el recurso obligatorio para acudir a la jurisdicción. 5 Es preciso señalar que en un caso con identidad de partes y de situación fáctica similar a la aquí estudiada -citada en la demanda por el municipio-, se advirtió que en ese asunto el municipio de Cali formuló los recursos de reposición y apelación contra la decisión adoptada por la CAR, razón por la cual el tribunal adelanta el proceso en primera instancia. Esta precisión es importante a efecto de desvirtuar que no se le garantizaron todos los derechos al ente territorial y, además, que pretende actuar en cada proceso de acuerdo a las situaciones particulares (Exp.76001-23-33-000-202200533-00) Radicado: 76001-23-33-000-2024-00703-01 (29933) Demandante: Distrito de Santiago de Cali Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co RESUELVE Confirmar la decisión apelada, por las razones expuestas.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador