Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera Demandados: Tribunal Administrativo de Atlántico Temas: Debido proceso / Impulso procesal en proceso ejecutivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _____________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por José de Jesús Mercado Herrera, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 José de Jesús Mercado Herrera promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan su derechos fundamentales al debido proceso y plazo razonable, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la mora en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Atlántico para hacer efectiva «la emisión de las órdenes de embargo» en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 08- 001-23-33-000-2013-00621-00.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó proceso ejecutivo en contra de la UGPP, con la finalidad de que se librara mandamiento de pago en su favor, respecto del fallo proferido por el Consejo de Estado el 7 de noviembre de 2019. ii) El Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 7 de octubre de 2024 resolvió reiterar las medidas cautelares decretadas mediante providencia de 25 de septiembre de 2023. iii) El tribunal demandado vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido proceso, pues, a la fecha las órdenes de embargo no han sido ejecutadas, pese a los requerimientos previos que ha 1 Ver índice 2 de Samai del expediente 11001031500020240571900.

Archivo denominado «2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera presentado insistentemente, por lo que no puede recaudar el crédito laboral perseguido. 1.1.2. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Se TUTELE EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO –PLAZO RAZONABLE-, para que, en el improrrogable término de 48 horas, se CONCEDA la tutela impetrada. 2.

Se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL MENCIONADO ordenándose a la parte accionada resolver sobre: la emisión de las órdenes de embargo de fecha del auto de 07.10.24 ya que visiblemente, está ejecutoriado y no se explica porque a la fecha sigue sin cumplirse la misma orden judicial si no reviste complejidad alguna pese a que el accionante lo ha solicitado el 15.10.24 y 18.10.24 […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 solicitó se declarara la improcedencia de la tutela, ante la inexistencia de los presupuestos para amparar por mora judicial, pues, pudo hacer uso del impulso judicial, lo que demuestra que la verdadera intención es utilizarla como una instancia adicional dentro de un proceso ejecutivo.

Asimismo, pidió que se le desvinculara por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto lo pretendido es únicamente de la competencia del juez. 1.2.2. El Tribunal Administrativo del Atlántico3 solicitó se declarara la improcedencia de lo pretendido, o en su defecto, se negara, pues, mediante providencia del 7 de octubre de 2024 se reiteró y amplió las medidas cautelares de embargo, y a su vez, se ordenó que por la Secretaría de la corporación se libraran los oficios correspondientes con destino a las entidades crediticias, decisión que fue acatada tal y como se evidencia en Samai.

Además, puso de presente que el demandante ha presentado ante el Consejo Seccional de la Judicatura dos vigilancias judiciales por hechos similares a los debatidos en esta oportunidad, identificados con los radicados 08001-11-01-001-2023- 03623-00 y 08001-11-01-001-2024-01147-00, última en la cual, se le instó para que hiciera buen uso del acceso a la administración de justicia. 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de 2 Ver índice 8 de Samai del expediente 11001031500020240571900.

Archivo denominado «8_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-JOSEDEJESUSMERCAD(.pdf) NroActua 8» 3 Ver índice 11 de Samai del expediente 11001031500020240571900. Archivo denominado «22RECIBEPRUEBAS_Memorial_InformeTutela2024057(.pdf) NroActua 11» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas; y v) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20214, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Atlántico. 2.2.

Cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.

Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional5 en lo que a la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental6.

En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”7, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.

Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”8 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» 4 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 5 Sentencia T-1015/2006.

MP. Álvaro Tafur Galvis. 6 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 8 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera La UGPP alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la autoridad competente para atender las pretensiones del demandante.

Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercera con interés, al ser la parte demandada dentro del proceso ejecutivo en cuestión y en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará su solicitud. 2.3. Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿en el presente asunto se configura la carencia actual de objeto por hecho superado en razón a la emisión de las órdenes de embargo emitidas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Atlántico en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 08- 001-23-33-000-2013-00621-00? 2.4.

Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia9, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.

Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado10, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana. 9 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 10 Artículo 2 de la Constitución Política 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional11: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.

De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.

Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;

(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;

(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.

Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales. 11 Sentencia C-177 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada.

En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.

En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.

Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.5. Análisis de la Sala José de Jesús Mercado Herrera promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para hacer efectiva «la emisión de las órdenes de embargo» en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 08- 001-23-33-000-2013-00621-00 De conformidad con la información registrada en Samai, se destacan las siguientes actuaciones: - El Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 18 de abril de 2022 resolvió librar mandamiento de pago en contra de la UGPP, y le ordenó pagar a José de Jesús Mercado Herrera la suma adeudada, en los términos ordenados en la sentencia a ejecutar. - En providencia del 13 de abril de 2023 se declaró saneada la nulidad por indebida notificación, propuesta por la UGPP, al tenerse por notificada la entidad demandada por conducta concluyente. - En providencia del 25 de septiembre de 2023 se ordenó «[…] DECRETAR el embargo y retención de los dineros que se encuentren depositadas en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, cuando reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, en los siguientes establecimientos bancarios […]». 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera - Decisión que confirmada mediante providencia proferida el 19 de septiembre de 2024, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. - En sentencia del 28 de mayo 2024, el tribunal demandado resolvió: «[…] PRIMERO.- DECLÁRASE no probada la excepción de cumplimiento de la obligación y/o pago total propuesta por la parte ejecutada UGPP, conforme a lo señalado en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de pago parcial, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- ORDENASE seguir adelante la ejecución contra la UGPP respecto del saldo que se encuentra insoluto en razón de la condena impuesta en la sentencia de 7 de noviembre de 2019 por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, de acuerdo a lo señalado en la parte motiva de este proveído.

CUARTO. - ADVIÉRTASE a las partes que una vez ejecutoriada esta providencia y dentro de los diez días siguientes podrán presentar la liquidación del crédito, especificando el capital y los intereses de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento de pago, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios, en los términos previstos en el numeral 1º del artículo 446 del Código General del Proceso.

QUINTO. - Sin condena en costas […]». - Mediante providencia del 7 de octubre de 2024, resolvió: - La Secretaría de la corporación libró el Oficio 2024-0174-GR del 29 de octubre de 2024, en los siguientes términos: 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera - Decisión notificada en la misma fecha, como consta en Samai: Tal como quedó acreditado la Secretaria de la corporación demandada libró las órdenes de embargo decretadas en la providencia del 7 de octubre de 2024, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 08001233300020130062100, lo cual coincide con la pretensión de amparo elevada.

A juicio de la Sala, en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, pues, durante el trámite de la solicitud de amparo, el Tribunal Administrativo de Atlántico, Secretaría General libró y notificó el Oficio 2024-0174-GR del 29 de octubre de 2024, con el cual finalizó la conducta vulneradora alegada por el demandante.

La Corte Constitucional en sentencia T-038 de 201912, respecto del fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, señaló: «[…] Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.

Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado […]» En este orden de ideas, quedó superada la vulneración alegada por José de Jesús Mercado Herrera, de forma que la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Atlántico, Secretaría. 12 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05719-00 Demandante: José de Jesús Mercado Herrera En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada por José de Jesús Mercado Herrera contra el Tribunal Administrativo de Atlántico, Secretaría, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador