Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: CENAIDA MEJÍA BÁEZ Temas: Causal de revisión b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. IBL Rama Judicial, Decreto 546 de 1971. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-002-2023 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá el 12 de abril de 2010, confirmada y adicionada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 20 de enero de 2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Cenaida Mejía Báez, bajo el radicado 110013331021200600118.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO La señora Cenaida Mejía Báez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 Folios 32 a 50 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 - Resolución 11699 del 13 de marzo de 2006, mediante la cual la asesora de la gerencia general (E) del grupo de servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la señora Cenaida Mejía Báez. - Resolución 005572 del 6 de julio de 2006, por medio de la cual la jefe de la oficina asesora jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el ítem anterior, al desatar el recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: i) reconocer la pensión de jubilación en favor de la señora Cenaida Mejía Báez, en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de servicio, con inclusión de la asignación básica, los gastos de representación, la prima especial, la bonificación por servicios, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y cualquier otro emolumento recibido como contraprestación directa por su labor, de conformidad con lo previsto en los artículos 6 del Decreto 546 de 1971 y 12 del Decreto 717 de 1978; ii) ajustar las sumas reconocidas según el IPC como lo indica el artículo 178 del CCA; iii) pagar los intereses comerciales y moratorios en los términos descritos en el CCA y iv) cumplir la sentencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 176 y 177 ibidem.

Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes: 1. La señora Cenaida Mejía Báez nació el 24 de septiembre de 1953 y prestó sus servicios así: Entidad Período Sector privado (cotización al ISS) Desde 1/09/1971 hasta 25/09/1979 Ministerio de Justicia Desde 26/09/1979 hasta 22/01/1981 Rama jurisdiccional y Ministerio Público Desde14/08/1989 2.

Por medio de la Resolución 11699 del 13 de marzo de 2006, la asesora de la gerencia general (E) del grupo de servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la señora Cenaida Mejía Báez. Argumentó que si bien es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, por ende, le son aplicables las disposiciones del Decreto 546 de 1971, lo cierto es que no cumple con los 20 años de servicio que allí se exigen, pues solo cuenta con 17 años y 18 días de labor.

Explicó que fue desestimado el lapso cotizado al ISS, dado que este no es válido en la medida en que las certificaciones que dan cuenta de su existencia carecen de las firmas de los funcionarios competentes. En todo caso, advirtió que de tenerse en cuenta las referidas cotizaciones lo Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 procedente sería reconocer una pensión por aportes, en los términos descritos en la Ley 71 de 1988.

No obstante, la trabajadora no cumple con el requisito de edad que exige esta normativa. 3. Mediante la Resolución 05572 del 6 de julio de 2006, la jefe de la oficina asesora jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social EICE confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el numeral anterior. Expuso que no es posible reconocer el derecho pensional de conformidad con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, comoquiera que este exige 20 años de servicio como funcionario público, por lo tanto, es improcedente computar tiempos laborados en entidades del sector privado.

Al desestimar el período cotizado en el ISS, concluyó que la empleada solo acredita 17 años y 18 días de servicio público, lapso insuficiente para acceder al derecho pensional reclamado. De igual manera, consideró que de aplicarse la Ley 71 de 1988 para una pensión por aportes, tampoco hay lugar a ella pues aquella cuenta con tan solo 52 años de edad, cuando dicha norma impone acreditar la edad de 60 años para los hombres y 55 años para las mujeres. 4.

La pensionada promovió acción de tutela en contra de CAJANAL EICE, bajo el argumento de que la entidad desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, igualdad, mínimo vital, trabajo y descanso, comoquiera que, para negar la pensión de jubilación, la entidad inaplicó el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 y pasó por alto que la peticionaria tiene más de 50 años y ha laborado por más de veinte años en diferentes entidades, entre ellas, la Procuraduría General de la Nación y la Rama Judicial. 5.

Por medio de sentencia del 4 de septiembre de 2006, el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Conocimiento concedió el amparo y ordenó a CAJANAL EICE reconocer y pagar la pensión de jubilación deprecada, de conformidad con el Decreto 546 de 1971. Explicó que dentro del sub examine quedó probado que la señora Cenaida Mejía Báez es beneficiaria del régimen especial para los funcionarios de la Rama Judicial y Ministerio Público, a saber, el Decreto 546 de 1971, por lo que su pensión tendrá que reconocerse en los términos allí descritos. 6.

Mediante proveído del 20 de octubre de 2006, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, confirmó y adicionó la anterior decisión, en el sentido de indicar que la tutela se concede transitoriamente para que la demandante acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y obtenga una decisión definitiva. 7.

Por medio de la Resolución 16388 del 18 de abril de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social EICE dio cumplimiento a la orden de tutela descrita en precedencia. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2, 29, 48, 49, 53 y 58 de la Constitución Política; la Ley 4.ª de 1992; la Ley Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 100 de 1993; artículo 127 del CST; artículo 85 del CCA; las Leyes 902 y 903 de 1969; los Decretos 546 de 1971; 1726 de 1973; 717 de 1978 y 1660 de 1978.

Como concepto de violación de la normativa invocada, aseveró que los actos acusados desconocieron los principios de favorabilidad, inescindibilidad y la condición más beneficiosa, así como los derechos a la seguridad social, mínimo vital, trabajo y descanso en que debieron fundarse. Señaló que, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional2, una vez entra en vigor la norma que establece el régimen transitorio, las personas que reúnen los requisitos para adquirirlo consolidan una situación jurídica concreta que no puede ser menoscabada y se constituye en un auténtico derecho subjetivo que le da a su titular la garantía a que se le reconozca la prestación en las condiciones establecidas en la normativa anterior y a acudir ante la jurisdicción en caso de incumplimiento.

En ese mismo sentido, mencionó que ante diferentes interpretaciones sobre una disposición se deberá optar por la más favorable para el trabajador. Seguidamente, aseguró que la señora Cenaida Mejía Báez tiene derecho a que su pensión se reconozca en los términos del Decreto 546 de 1971, dado que laboró más de 10 años para el Ministerio Público y la Rama Judicial.

Más adelante, en cuanto a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión, recordó que tanto el Consejo de Estado3 como la Corte Constitucional4 sostuvieron que deben incluirse todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el servidor como retribución por su servicio, por lo que aquellos emolumentos descritos en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978 no pueden tomarse como una relación taxativa.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA5 La Caja Nacional de Previsión Social EICE se opuso a las pretensiones y pidió absolver a la entidad de cualquier cargo. Los argumentos de defensa fueron expuestos en los siguientes términos: - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN»: Aseguró que CAJANAL EICE no adeuda suma alguna a la pensionada, pues, en su concepto, la demandante no cumple con los 20 años de servicio que exige el Decreto 546 de 1971 para acceder al derecho pensional que reclama.

En su criterio, a la peticionaria le resultan exigibles los 2 Citó las sentencias T-453 de 1992, C-168 de 1995, T-534 de 2001, T-235 de 2002, T-631 de 2002, T- 470 de 2002, T-631 de 2002, T-049 de 2002 y T-235 de 2002. 3 En sentencia del 28 de octubre de 1993, radicado 5244. 4 En sentencia T-189 de 2001. 5 Folios 64 a 74 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 requisitos que prevé la Ley 71 de 1988 comoquiera que cuenta con tiempos de servicio de carácter privado y público. Pese a lo expuesto, manifestó que si bien la señora Cenaida Mejía Báez es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, la normativa anterior, a saber, el Decreto 546 de 1971, es aplicable solo en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación, ya que las demás condiciones se rigen por lo dispuesto en la mencionada ley, con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994 en armonía con el Decreto 691 de la misma anualidad. - «VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD»: Explicó que, aunque la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 433, consideró que las pensiones reguladas por leyes especiales deben liquidarse con fundamento en la remuneración, entendida como todo lo que percibe el trabajador directa o indirectamente por causa de su relación laboral, lo cierto es que, el destinatario de dicho concepto es el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuya competencia recae únicamente sobre las relaciones particulares individuales y colectivas de trabajo, mas no sobre las relaciones legales y reglamentarias. - «VIOLACIÓN AL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SOSTENIBILIDAD PRESUPUESTAL»: Afirmó que acceder a la reliquidación pensional en los términos pedidos por la demandante implicaría transgredir los principios de sostenibilidad presupuestal y solidaridad en materia de seguridad social, puesto que no existe congruencia entre lo que se aportó y lo que deberá reconocerse. - «VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD»: Reiteró los argumentos expuestos en el ítem anterior. - «GENÉRICA E INNOMINADA»: Solicitó declarar de oficio cualquier excepción que se encuentre probada dentro del proceso. - «PRESCRIPCIÓN»: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, pidió declarar prescritas las mesadas causadas y no reclamadas dentro de los tres años que prevé el Decreto 1848 de 1969.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6 El Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá, mediante sentencia del 12 de abril de 2010, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a CAJANAL reconocer y pagar en favor de la señora Cenaida Mejía Báez una pensión de jubilación, a partir del 24 de septiembre de 2003, en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de 6 Folios 300 a 310 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 servicio, con inclusión de todos los factores salariales recibidos en dicho lapso y con efectos fiscales desde la fecha de su retiro. Seguidamente, hizo referencia al régimen especial de pensiones que rige a los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, contenido en los Decretos 546 de 1971, 717 de 1978 y 1660 de la misma anualidad.

Asimismo, señaló que, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional7, es viable computar los tiempos de servicio de carácter privado y público para acceder a la pensión de jubilación de que trata la normativa referida, comoquiera que solo exige para su aplicación que el empleado haya laborado como mínimo 10 años en la Rama Judicial o el Ministerio Público.

En relación con la forma en que deberá liquidarse la prestación, indicó que según el Consejo de Estado8 corresponde a un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio. Sobre el punto, precisó que por asignación debe entenderse no solo el salario básico sino todos los factores reconocidos y pagados en el mes como retribución del servicio.

Luego, señaló que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que la señora Cenaida Mejía Báez tiene derecho a que se reconozca y pague una pensión de jubilación de conformidad con los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, comoquiera que dicha normativa no exige para el reconocimiento pensional que el empleado haya laborado 20 años de forma exclusiva con el Estado, pues serán beneficiarios de dicho régimen especial quienes hubieren acreditado, como mínimo, 10 años de servicio a la Rama Judicial o al Ministerio Público; circunstancia que no impide el cómputo de tiempos públicos y privados.

En consecuencia, concluyó que la demandante tiene derecho a que se reconozca una pensión de jubilación en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de labor, con inclusión de todos los factores recibidos en dicho lapso, a partir del 24 de septiembre de 2003, pero con efectos fiscales desde la fecha en que se retire del servicio.

Mediante proveído del 14 de mayo de 2010, se aclaró la decisión, en el sentido de indicar que las sumas que se reconozcan deberán ajustarse en los términos descritos en el artículo 178 del CCA y, que la sentencia deberá cumplirse de conformidad con los artículos 176 y 177 ibidem9. 7 No aporta datos del pronunciamiento de la Corte Constitucional. 8 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de junio de 2006, expediente: 3329-04. 9 Folios 322 a 323 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 RECURSO DE APELACIÓN10 El apoderado de CAJANAL EICE presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

Explicó que según el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 «Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio público», y, que en caso de que el tiempo laborado en estas instituciones sea inferior a 10 años, el artículo 7 de la misma normativa dispone que la pensión se liquidará en la forma prevista para los empleados de la rama administrativa del poder público.

En su criterio, la demandante no cumple con el tiempo de servicio que exige el Decreto 546 de 1971, pues si bien laboró para el Ministerio de Justicia, la Procuraduría General de la Nación y la Rama Jurisdiccional, lo cierto es que solo acumuló 17 años y 18 días de servicio público, tiempo insuficiente para efectos pensionales. Seguidamente, observó que, para tener en cuenta el tiempo que la señora Cenaida Mejía Báez trabajó en el sector privado, es necesario aplicar la Ley 71 de 1988, que permite sumar tiempos privados y públicos, y no el régimen especial de la Rama Judicial.

Expresó que en aquella norma se exigen 20 años de servicio y 55 años de edad. Sin embargo, para el 23 de agosto de 2005, fecha en que la interesada solicitó el reconocimiento pensional, no cumplía con el requisito de la edad, comoquiera que nació el 24 de septiembre de 1953, por lo que la entidad pensional se encontraba facultada para negar el derecho.

Finalmente, insistió en la configuración de las excepciones denominadas «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO», «GENÉRICA E INNOMINADA» y «PRESCRIPCIÓN DE MESADAS O DIFERENCIAS O DESCUENTOS». SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA11 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia el 20 de enero de 2011, por medio de la cual confirmó y adicionó la decisión adoptada por el a quo en el sentido de ordenar a la entidad demandada efectuar los 10 Folios 313 a 316 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 11 Folios 348 a 366 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 descuentos sobre los factores que se ordenaron incluir. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes: Citó los Decretos 546 de 1971, 717 de 1978 y 1660 de la misma anualidad, así como el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con base en los cuales determinó que para acceder a la pensión de jubilación el empleado debe i) ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; ii) tener 55 años de edad, si es hombre, o 50 si es mujer; iii) cumplir 20 años de trabajo oficial, de los cuales al menos 10 hayan sido prestados exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público.

Cumplido lo anterior, el servidor tendrá derecho a percibir una mesada pensional en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de labor. A continuación, indicó que los decretos referidos no definieron que los 20 años de servicios deben ser exclusivamente en el sector oficial para poder acceder a la pensión. Señaló que la Corte Constitucional en sentencia T-806 de 2004, al resolver un asunto de similares circunstancias a las analizadas en el sub lite, concluyó que no existen argumentos legales que permitan sostener que los 20 años de servicio deben ser cotizados exclusivamente en el sector público, toda vez que el Decreto 546 de 1971 solamente exige ser beneficiario del régimen de transición, cumplir con la edad para obtener la prestación y haber cotizado por 20 años, de los cuales al menos 10 debieron ser en la Rama Judicial o en el Ministerio Público.

Al analizar las probanzas obrantes en el dossier, encontró que la señora Cenaida Mejía Báez es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende, la pensión debe reconocerse conforme lo prevén los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. Ciertamente, la demandante acreditó la edad de 50 años y 20 de servicio, de los cuales 10 fueron exclusivamente a la Rama Judicial.

En consecuencia, señaló que la mesada debe calcularse en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado la trabajadora durante el último año de servicio, con inclusión no solo de los factores enlistados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, sino también de todas aquellas sumas que recibió de manera habitual y periódica como contraprestación directa por su labor.

LA ACCIÓN DE REVISIÓN12 La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literal b.) de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 12 Folios 132 a 142 del cuad. ppal.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 12 de abril de 2010, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 20 de enero de 2011, dentro del proceso ordinario instaurado por Cenaida Mejía Báez, bajo el radicado: 110013331021200600118. 2.

Declarar que la señora Cenaida Mejía Báez no tiene derecho a que se reliquide su pensión con la asignación más elevada devengada durante el último año de servicio, pues aquella no es acreedora de un derecho adquirido según lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005. 3. Declarar que la pensión de la señora Cenaida Mejía Báez debe liquidarse conforme a las reglas previstas por la sentencia SU-230 de 2015 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de acuerdo con la cual se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional. 4. Condenar a la pensionada a reintegrar a la UGPP los valores obtenidos producto de la Resolución UGM 003779 del 10 de agosto de 2011, a través de la cual se dio cumplimiento a la decisión del 20 de enero de 2011 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría la Ley 100 de 1993, el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005.

Al respecto, argumentó que el derecho reconocido en la decisión cuestionada excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una liquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que la señora Cenaida Mejía Báez al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 35 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas por el Decreto 546 de 1971.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional mediante sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Luego, expuso que no controvierte la aplicación del Decreto 546 de 1971, en favor de la señora Cenaida Mejía Báez, comoquiera que esta es la normativa que rige su derecho pensional.

Sin embargo, consideró que el juez de instancia se equivocó al ordenar el reconocimiento del derecho desde el 24 de septiembre de 2003, pues para esta fecha solo contaba con 16 años, 5 meses y 8 días de labor. En su concepto, debió reconocerse desde el 16 de abril de 2008, cuando acreditó tanto la edad como los 20 años de servicio al Estado.

De igual manera, sobre la forma de calcular el IBL para los beneficiarios del régimen de transición, puso de presente que existen diferentes posiciones en cada una de las altas cortes. Indicó que el Consejo de Estado13 sostiene que el IBL debe atender todos los factores devengados por el trabajador durante el último año de servicio. Por su parte, la Corte Constitucional14 estima que la liquidación de la prestación corresponde al promedio de lo recibido durante los últimos diez años de labor o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el estatus pensional, y, finalmente, la Corte Suprema de Justicia15 asevera que el IBL se rige por las disposiciones contenidas en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, destacó que durante 9 meses del último año de servicio la pensionada ocupó el cargo de magistrada auxiliar de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, situación que propició un aumento significativo de su mesada que no corresponde a su historia laboral, dado que se incluyeron en el IBL bonificaciones propias del cargo, lo cual constituye un abuso palmario del derecho, en los términos de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN16 La señora Cenaida Mejía Báez, mediante apoderada, se opuso a las pretensiones y solicitó denegar las súplicas de la demanda. Al respecto, expuso que la pensión se reconoció de conformidad con la normativa que le resultaba aplicable a la pensionada, esto es, los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. Por otro lado, resaltó que su cargo como magistrada auxiliar en el Consejo Superior de la Judicatura se dio en cumplimiento de los requisitos que para tal efecto exige la ley, así como los preceptos de eficacia y méritos que rigen la carrera judicial.

Propuso las siguientes excepciones: - «Prescripción de la Acción»: Aseveró que la acción de revisión fue promovida vencidos los 5 años que prevé el artículo 251 del CPACA. Explicó que la decisión 13 Sección segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, número interno: 0112-2009. 14 C-168 de 1995, T-1225 de 2008, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. 15 Sentencia del 15 de febrero de 2011, radicado: 4336. 16 Folios 216 a 234 del cuad. ppal.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 objeto de revisión quedó ejecutoriada el 2 de febrero de 2011, por lo que la oportunidad para presentar la demanda finalizó el 2 de febrero de 2016, lo que significa que, para el 24 de junio de 2016, cuando aquella fue radicada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya se encontraba fuera de término. Añadió que no es posible aplicar la sentencia C-258 de 2013, para efectos de reanudar el término de caducidad, porque para el momento en que fue proferida, este no se hallaba suspendido ni interrumpido. - «Cosa Juzgada»: Indicó que la decisión objeto de revisión goza de la seguridad jurídica que otorga la cosa juzgada, teniendo en consideración que aquella cobró ejecutoria el 2 de febrero de 2011, tal como consta en la certificación expedida por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá. - «Ausencia de Causa»: Advirtió que tanto en el proceso que resolvió la acción de tutela como en el que se desató la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el debate se circunscribió a determinar la normativa que le era aplicable a la pensionada, mas no en la forma en que debía calcularse el IBL ni tampoco los factores que debían incluirse, razón por la que, en su concepto, la acción de revisión carece de causa en la medida que no puede ser útil para abrir aquella discusión. - «Legalidad de la Pensión»: Afirmó que la pensión fue reconocida en favor de la señora Cenaida Mejía Báez, como resultado de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del cual los jueces de primera y segunda instancia, luego de surtidas todas las etapas propias del proceso y analizadas las probanzas obrantes en este, concluyeron que a la pensionada le eran aplicables las disposiciones contenidas en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, en virtud del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las cuales debían acogerse en su integridad en aplicación de los principios de inescindibilidad y favorabilidad desarrollados para el efecto por la jurisprudencia vigente para la época. - «Vigencia de Derechos Adquiridos»: Destacó que el derecho pensional de la aquí demandada se obtuvo de forma legítima, sin fraude, manipulación o falsificación de documentos y bajo la protección de los derechos adquiridos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005 en armonía con el artículo 53 de la Constitución Política.

Insistió en que el derecho pensional fue reconocido en cumplimiento de todos los requisitos legales y en atención al criterio jurisprudencial vigente, bajo la convicción de que el actuar de la pensionada estaba enmarcado en el principio de buena fe y bajo el amparo de la confianza legítima que le brindan las instituciones judiciales. Bajo esa misma línea argumentativa, enfatizó que su prestación no es de aquellas, que, en términos de la Corte Constitucional, fueron obtenidas con fraude a la ley o abuso del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De igual manera, advirtió que disminuir el monto pensional aplicando en forma retroactiva las consideraciones de la sentencia C-258 de 2013 en relación con el ingreso y los factores de liquidación atentaría contra los derechos adquiridos y el principio de confianza legítima de quienes accedieron a ellas dentro a de las condiciones especiales de un régimen vigente. - «Buena fe y confianza legítima»: Aseguró que la conducta de la pensionada fue leal, honesta y ceñida al ordenamiento jurídico.

Reiteró que durante el trámite procesal tanto de la acción de tutela como del proceso ordinario la señora Cenaida Mejía Báez actuó conforme a la Constitución y la ley, no presentó documentos falsos ni ejecutó actos inapropiados, fraudulentos o dilatorios con el fin de entorpecer la labor judicial. - «Garantía del Mínimo Mital (sic) Cóngruo»: Expuso que la señora Cenaida Mejía Báez es una persona de la tercera edad, que culminó su vida productiva, que dado su estado de salud requiere acompañamiento para sus tareas diarias, domésticas y médicas, razón por la que toma más importancia la pensión con la cual sufragan dichas obligaciones.

Recalcó que la pensionada cuenta con 66 años de edad y, que renunció a su cargo de magistrada auxiliar del Consejo Superior de la Judicatura, porque su estado de salud se deterioró. Agregó que su mesada pensional está destinada a cubrir los diferentes gastos en los que incurre debido a su estado de salud. Enfatizó en que en la actualidad ha sido necesario acudir a servicios permanentes de enfermería para efectuar las terapias que le han sido programadas, así como también utilizar los servicios de un conductor para los diferentes desplazamientos que debe efectuar a las instituciones médicas y algunas diligencias de carácter personal.

En consecuencia, afirmó que reducir el monto de su pensión implicaría afectar su mínimo vital. - «Principio de Favorabilidad»: Subrayó que según el artículo 53 de la Constitución Política, ante dos interpretaciones respecto a una misma normativa, deberá elegirse aquella que resulte más favorable al trabajador. En razón a ello, la pensión se reconoció de acuerdo con las disposiciones contenidas en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, en aplicación del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. - «Genérica»: Pidió declarar de oficio cualquier excepción que se encuentre probada en el dossier.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.17.

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201918. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá el 12 de abril de 2010.

Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre la revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 20 de enero de 2011, por ser la de mayor jerarquía, en la que se analizó el punto que es objeto de debate en la acción de revisión. Es decir, se asumirá el conocimiento por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.

Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: 17 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 18 Por medio del cual se expide el reglamento del consejo de estado.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».

En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión19, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.

De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad de la acción En el escrito de contestación de la demanda, el apoderado de la pensionada sostuvo que la acción de revisión fue interpuesta fuera de la oportunidad prevista para ello, pues, la decisión objetada cobró ejecutoria el 2 de febrero de 2011, por lo que el término para presentar la demanda finalizó el 2 de febrero de 2016.

Indicó que, en 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 consecuencia, se configuró la cosa juzgada comoquiera que la sentencia objeto de revisión se encuentra debidamente ejecutoriada.

Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se advierte que el artículo 251 del CPACA20 dispone que el término para interponer la acción de revisión, en los casos referidos en la normativa transcrita, es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 201621, precisó que, en los eventos en los que el recurrente sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el término de caducidad de cinco años para interponer la acción de revisión no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

Textualmente expresó: «Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[136], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. […] 7.24.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.». 20 «[…] Artículo 251.

Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]». 21 Sentencia 11 de agosto de 2016.

Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro. Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Pues bien, en el presente asunto se advierte que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 20 de enero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. La providencia se notificó mediante edicto que permaneció fijado entre el 26 y 28 de enero de 201122 y quedó ejecutoriada el 2 de febrero de la misma anualidad23.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión y, que la Corte Constitucional señaló que dicho periodo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía CAJANAL, es posible concluir que como la demanda se presentó el 24 de junio de 201624, aquella se encuentra en tiempo.

Ahora, debe precisarse que la finalidad de la acción especial de revisión es justamente invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada25 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando estas han sido lesionadas en una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal.

Es un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada26, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso. Por lo anterior, la acción de revisión contra la sentencia del 20 de enero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A es procedente, pues la naturaleza misma del proceso comporta que se dirija contra sentencias ejecutoriadas, de las que se predica la cosa juzgada.

Así las cosas, el argumento expuesto por la parte demandada no prospera. 22 Folio 368 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 23 Folio 369 ibidem. 24 Folio 171 vuelto cuad. ppal. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00.

Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado. 26 La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.

En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo De Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A, treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14). Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Generalidades de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200327 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»28 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación29. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la 27 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones Previsto en la Ley 100 De 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales Exceptuados y Especiales.» 28 Los Apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 29 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones30. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira31. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia32.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 20 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en cuanto confirmó la orden de ordenar reconocer y liquidar la pensión de la señora Cenaida Mejía Báez, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo previsto por los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, con inclusión de todas las sumas que recibió como retribución del servicio, por: i) Haber ordenado el reconocimiento de la pensión a partir del 24 de septiembre de 2003 y no del 16 de abril de 2008, cuando cumplió 20 años de servicio público. ii) La liquidación de la pensión ordenada se encuadra en uno de los supuestos que la Corte Constitucional denominó como abuso del derecho y, por ende, el ingreso 30 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1 de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 32 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 base de liquidación debe calcularse conforme lo previsto por el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»33.

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Cenaida Mejía Báez se reconoció a partir del 24 de septiembre de 2003, cuando solo acreditaba la edad para pensión, y luego si debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para efectos de lo anterior, la Subsección precisará lo relativo al régimen pensional previsto por el Decreto 546 de 1971 y la postura jurisprudencial el Consejo de Estado frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios de dicha norma que quedaron cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Régimen pensional contenido en el Decreto 546 de 1971 El Decreto 546 del 27 de marzo de 197134 previó, en el artículo 6, los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación en los siguientes términos: 33 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 34 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.» Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 «Artículo 6º.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.» Por su parte, el artículo 12 del Decreto Ley 717 del 20 de abril de 197835, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 del 17 de mayo de 197836, dispuso: «De otros factores de salario.

Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima de servicio. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio».

Sobre el particular, las Subsecciones A y B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante las sentencias del 24 de julio de 200337, del 28 de octubre de 200438, 3 de marzo de 200539, 1 de septiembre de 200540, 2 de marzo de 200641, 4 de marzo de 201042, 6 de julio de 201143 y 27 de octubre de 201144, sostuvieron una posición unánime respecto de quienes tuvieren derecho a pensionarse bajo los presupuestos descritos en el Decreto 546 de 1971, según la cual el monto de las pensiones de aquellos comprende la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en 35 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones.» 36 «Por el cual se modifican los Decretos-leyes 717 y 718 de 1978, sobre régimen de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.» 37 Subsección B. Radicación: 25000-23-25-000-1999-6920-01 (3990-01).

Actor: Eduardo Guzmán Sánchez. Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL. 38 Subsección B. Radicación: 76001-23-31-000-2001-05461-01 (5884-03). Actor: Manuel Antonio Vélez Peña. Demandado: Caja Nacional De Previsión Social – CAJANAL. 39 Subsección B. Radicación: 25000-23-25-000-1998-02814-01 (1327-03). Actor: Ana Rubiela García de García. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL. 40 Subsección B. Radicación: 66001-23-31-000-2002-00328-01 (1244-04).

Actor: Antonio José López Ospina. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL. 41 Subsección A, Radicación: 68001-23-15-000-2003-02355-01(9556-05). Actor: Luis Manuel López López. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. 42 Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-2005-10472-01 (1054-07). Actor: German Bolaños Correa.

Demandado: Caja Nacional De Previsión Social – CAJANAL. 43 Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-2008-00977-01 (1494-10). Actor: Rubén Darío Forero Beltrán. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL. 44 Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-2007-00849-01 (0145-09). Actor: Stella Baez Hernández. Demandado: Instituto De Seguros Sociales - ISS Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 el último año de servicios, en un valor equivalente al 75% de todos los factores percibidos durante dicho lapso.

Específicamente, en la última de las providencias mencionadas, precisó lo siguiente: «[…] La especialidad del régimen se traduce en que la pensión se liquida con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, siempre y cuando el funcionario cumpla por lo menos diez (10) años de servicio en las citadas entidades, aspecto que en este proceso no se discute.

En reiterados pronunciamientos la Sala ha expresado que el concepto asignación o salario para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial a quienes los cobijan las previsiones del Decreto Ley 546 de 1971, lo constituyen los factores consignados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en los términos precisados por el juzgador de primera instancia. El mencionado decreto señala algunos factores de salario, no obstante, debe tenerse en cuenta que también consagra una regla general: además de la asignación mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado como retribución de sus servicios. […]»45.

Postura jurisprudencial el Consejo de Estado frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 En relación con la normativa aplicable a los beneficiarios del régimen de transición, el Consejo de Estado, en cuanto a quienes tuvieren derecho a pensionarse bajo las disposiciones contenidas en el Decreto 546 de 1971 venía sosteniendo una posición unánime46, según la cual el monto de las pensiones de aquellos comprende la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios, en un valor equivalente al 75% de todos los factores percibidos durante dicho lapso.

Particularmente, el Máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición. En efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201047 así se refirió al tema: 45 Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-2007-00849-01 (0145-09).

Actor: Stella Baez Hernández. Demandado: Instituto De Seguros Sociales - ISS 46 Véase: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de octubre de 1993, radicación: 5244. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-00631-01 (2940-04), Actor: Pedro Jesús Gálvis Garzón. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 09 de febrero de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-04652-01 (2489-15).

Actor: Jorge Hernando Segura Garzón. Demandado: UGPP. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de marzo de 2017, radicado: 25001-23-42-000-2013-05374-01 (1363-15), Actor: Luz Marina Ortiz Velasco. Demandado: UGPP. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 «[…] Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.».

Tal criterio se aplicó no solo a los beneficiarios del régimen general contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, sino también a quienes se venían rigiendo por lo previsto en regímenes especiales, entre ellos el de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Así se observa en las sentencias del 9 de febrero de 2017 y 2 de marzo de la misma anualidad, proferidas en su orden por la Sección Segunda, Subsecciones A y B, dentro de los procesos radicados 25000-23-42-000-2013-04652-01 (2489-15) y 25001-23-42- 000-2013-05374-01 (1363-15).

Más adelante, en la sentencia del 28 de agosto de 201848, se replanteó el criterio sobre la interpretación del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para definir que este aspecto no está incluido en el beneficio concedido por el artículo 36 ejusdem. Tal posición se acompasa con la anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias referidas en el acápite que precede.

Como efecto de lo anterior, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 11 de junio de 202049, fijó reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Así lo señaló: En primer lugar, definió que son beneficiarios del régimen especial de pensiones para la Rama Judicial o Ministerio Público quienes cumplan con las condiciones impuestas por los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 546 de 1971, en los siguientes términos: «[…] 4.1.

El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 150012333000201600630 01 (4083-2017) CE-SUJ-S2-021-20.

Demandante: Cándida Rosa Araque de Navas. Dentro de este proceso, la Sala de Sección aceptó el impedimento manifestado por el suscrito ponente, mediante providencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;50 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.» En este sentido, la providencia en cita destacó que el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 no solo aplica para el grupo que se rige por las normas generales, tales como la Ley 6 de 194551, el Decreto 3135 de 196852, Ley 33 de 198553 y la Ley 71 de 198854, sino que también opera cuando se trata de regímenes especiales, como los señalados por los Decretos 546 de 197155 y 929 de 197656.

En segundo lugar, precisó que las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo que se deben reunir para el reconocimiento pensional son las estatuidas por el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. El siguiente es el tenor literal de la regla: «[…] iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75% […]» En tercer lugar, puntualizó que el IBL no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.

Así lo señaló la providencia en mención: 50 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 51 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 52 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 53 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público».

Su régimen de transición dispone que, los empleados oficiales que a la fecha de esta ley, que entró a regir partir del 13 de febrero de 1985, hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a ella. Y en todo caso, los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta ley, hayan cumplido los requisitos para obtener la pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas que le anteceden. 54 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 55 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 56 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares».

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 «[…] e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; […] En cuarto lugar, se refirió a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación, para señalar que se deben computar los indicados por el Decreto 1158 de 1994, previstos para la generalidad de los servidores públicos, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial.

Para el efecto, se remitió a los actos de creación de tales prestaciones económicas, los cuales dispusieron expresamente «que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes». La regla se dejó expuesta en los siguientes términos: «[…] con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;57 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. […]» Como consecuencia de lo anterior, la providencia en cita consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial.

Finalmente, la providencia aclaró su alcance, para señalar que se aplicaría con efectos retrospectivos, así lo indicó: «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]». Verificación de la causal de revisión invocada En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se acreditó lo siguiente: 57 Artículo 1.° Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 La señora Cenaida Mejía Báez nació el 24 de septiembre de 195358 y prestó sus servicios así: Entidad Cargo Período Tiempo Camacho de García Amalia (cotizaciones al ISS) No indica Del 1/09/1971 al 31/01/197959 7 años, 5 meses y 1 día Bohórquez CASTAÑEDA JAIRO A (cotizaciones al ISS) No Indica Del 3/08/1978 al 25/09/197960 1 año, 1 mes y 23 días Ministerio del Interior y de Justicia Mecanógrafo, código 5180, grado 4 Del 26/09/1979 al 22/01/198161 1 año, 3 meses y 27 días Procuraduría General de la Nación Profesional Universitario, Grado 17 Del 14/08/1989 al 16/06/199062 10 meses y 3 días Rama judicial Juez Promiscuo Municipal de Chipaque Del 16/06/199063 al 5/09/200764 17 años, 2 meses y 20 días Rama judicial Magistrada auxiliar Del 6/09/2007 al 31/10/200765 1 mes y 26 días Rama judicial Juez Promiscuo Municipal de Chipaque Del 1/11/2007 al 7/04/200866 5 meses y 7 días Rama judicial Magistrada auxiliar Del 8/04/2008 al 20/05/200867 1 mes y 13 días 58 De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 41 del cuad. ppal. 59 Tal como conta en el reporte de semanas cotizadas – período 1967-1994 obrante en el folio 203 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 60 Ibidem. 61 Tal como se observa en la certificación laboral obrante a folio 133 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 62 Como se observa en la constancia emitida por la Procuraduría General de la Nación obrante en el folio 148 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 63 Tal como se advierte en las certificaciones expedidas el 20 de junio de 2005 y el 8 de noviembre de 2007, obrantes en los folios 100 y 147 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 64 Disfrutó de una licencia no remunerada entre el 6 de septiembre al 31 de octubre de 2007, tal como consta en la certificación emitida por la Secretaría del Tribunal Superior de Cundinamarca, obrante en el folio 100 del proceso ordinario. 65 Como se observa en la constancia secretarial expedida por la secretaria judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaría del Consejo Superior de la Judicatura, obrante en el folio 278 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 66 Como lo certificó el Tribunal Superior de Cundinamarca, a folio 279 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 67 Como se observa en la constancia secretarial expedida por la secretaria judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaría del Consejo Superior de la Judicatura, obrante en el folio 278 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Rama judicial Juez Promiscuo Municipal de Chipaque Del 21/05/2008 al 9/07/200868 1 mes y 19 días Rama judicial Magistrada auxiliar Del 10/07/2008 al 31/12/200869 5 meses y 22 días Según las certificaciones emitidas por la directora Administrativa de la División de Tesorería, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, durante el último año de servicios comprendido entre el 31 de diciembre de 2007 y el 31 de diciembre de 2008 (juez70 y magistrada auxiliar71) devengó los siguientes emolumentos: - Sueldo básico - Prima especial de servicios - Prima de servicios 6/12 - Bonificación por servicios - Prima de servicios - Bonificación por actividad judicial - Bonificación por gestión judicial - Prima de vacaciones - Prima de navidad - Bono extraordinario D. 1483/08 Por medio de la Resolución 11699 del 13 de marzo de 200672, la asesora de la Gerencia General (E) del Grupo de Servidores Públicos de la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la señora Cenaida Mejía Báez, bajo el argumento de que si bien es beneficiara del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, por ende, le son aplicables las disposiciones del Decreto 546 de 1971, lo cierto es que, no cumple con los 20 años de servicio que allí se exigen, pues solo cuenta con 17 años y 18 días de labor.

Explicó que fue desestimado el lapso cotizado al ISS, dado que este no es válido en la medida en que las certificaciones que dan cuenta de su existencia carecen de las firmas de los funcionarios competentes. En todo caso, advirtió que de tenerse en cuenta las referidas cotizaciones lo procedente sería reconocer una pensión por aportes, en los términos descritos en la Ley 71 de 1988.

No obstante, la trabajadora no cumple con el requisito de edad que exige esta normativa. 68 Como lo certificó el Tribunal Superior de Cundinamarca, a folio 279 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 69 Como se observa en la constancia secretarial expedida por la secretaria judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaría del Consejo Superior de la Judicatura, obrante en el folio 278 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 70 Folio 116 y vuelto del cuad. ppal. 71 Folio 115 y vuelto del cuad. ppal. 72 Folios 2 a 4 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Mediante la Resolución 05572 del 6 de julio de 200673, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social EICE confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el numeral anterior.

Expuso que no es posible reconocer el derecho pensional de conformidad con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, comoquiera que en él se exigen 20 años de servicio como funcionario público, siendo improcedente para el efecto computar tiempos de servicios prestados en entidad públicas y privadas. Así, explicó que al desestimar el período cotizado en el ISS es dable concluir que la empleada solo acredita 17 años y 18 días de servicio, lapso insuficiente para acceder al derecho pensional reclamado.

De igual manera, consideró que de aplicarse la Ley 71 de 1988 para una pensión por aportes, tampoco hay lugar a ella pues la aquella cuenta con tan solo 52 años de edad. La pensionada promovió acción de tutela en contra de CAJANAL EICE, bajo el argumento de que la entidad desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, igualdad, mínimo vital, trabajo y descanso, comoquiera que para negar la pensión de jubilación inaplicó el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 y desconoció que la peticionaria tiene más de 50 años y ha laborado por más de veinte años en diferentes entidades, entre ellas, la Procuraduría General de la Nación y la Rama Judicial.

Por medio de sentencia del 4 de septiembre de 200674 el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Conocimiento concedió el amparo y ordenó a CAJANAL EICE reconocer y pagar la pensión de jubilación deprecada, de conformidad con el Decreto 546 de 1971. Explicó que dentro del sub examine quedó probado que la señora Cenaida Mejía Báez es beneficiaria del régimen especial para los funcionarios de la Rama Judicial y Ministerio Público, a saber, el Decreto 546 de 1971, por lo que su pensión tendrá que reconocerse en los términos allí descritos.

Mediante proveído del 20 de octubre de 200675 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, confirmó y adicionó la decisión descrita en precedencia, en el sentido de indicar que la tutela se concede transitoriamente para que la demandante acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y obtenga una decisión definitiva.

El Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá, en la sentencia del 12 de abril de 2010, ordenó reajustar la pensión de la señora Cenaida Mejía Báez en los siguientes términos: «[…]

PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones 11699 del 13 de marzo de 2006 y 5572 del 6 de julio siguiente, suscritos por la entidad accionada en respuesta a la petición elevada por la actora. 73 Folios 5 a 8 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 74 Folios 18 a 22 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 75 Folios 23 a 31 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 SEGUNDO: En consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CAJANAL reconocerá, liquidará y pagará la pensión de jubilación de la señora CENAIDA MEJIA BÁEZ, en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicio, la cual debe comprender todos y cada uno de los factores por ella percibidos producto de su relación laboral con la Rama Judicial, efectiva a partir del 24 de septiembre de 2003, fecha en que cumplió los 50 años de edad, con efectos fiscales desde la fecha en que se retire del servicio, según lo señalado en la parte motiva de este proveído. […]» (puntuación, gramática, negrilla y ortografía del original).

La anterior providencia fue adicionada mediante auto del 14 de mayo de 2010, en el sentido de indicar que la suma producto de la reliquidación pensional se reajustará en los términos del artículo 178 del CCA. Asimismo, que CAJANAL deberá cumplir la sentencia de acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 176 y 177 ibidem.

Por su parte, la sentencia del 20 de enero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, objeto de la presente acción de revisión, confirmó la decisión adoptada por el a quo. En síntesis, la decisión se fundamentó en el siguiente razonamiento: «[…] [E]s de anotar que el Decreto anotado [546 de 1971] no estableció que los 20 años de servicio deban ser exclusivamente al servicio del Estado, sólo determinó como requisitos, la edad, 50 años si es mujer y que diez de los 20 años laborados sean al servicio de la Rama Judicial, criterio manifestado por la Corte Constitucional, el cual es adoptado por la Sala términos en los cuales se debe reconocer la pensión de jubilación a los servidores que cumplan con los requisitos taxativos del Decreto 546 de 1971, sin que se les exijan otros requisitos. […] Dentro del expediente, obran las copias auténticas de las resoluciones acusadas de cuyo contenido se establecen los siguientes tiempos de servicios tanto en el sector público como en el privado, así: Entidad Desde Hasta Días laborados Instituto Seguros Sociales Sector Privado 1971/01/09 1979/25/09 2.947 Ministerio de justicia 1979/09/26 1981/01/22 387 Rama Jurisdiccional 1989/08/14 2005/08/04 5.751 9.085 Los anteriores tiempos acreditan que la señora CENAIDA MEJIA BAEZ laboró por espacio de 20 años, entre el sector privado y el sector público de los cuales laboró al servicio de la Rama Jurisdiccional por más de 10 años, razón por la cual, le asiste el derecho a la aplicación del régimen especial anterior a la Ley 100 de 1993, consagrado en el Decreto 546 del 27 de marzo de 1971, pues como se anotó precedente en virtud del criterio adoptado por la Sala, no es necesario que el tiempo de servicio sea solo tiempo oficial o público. […] En este orden, la pensión de jubilación que en esta sede se reconoce a la señora CENAIDA MEJIA BÁEZ, debe liquidarse de manera definitiva con base en el Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 régimen de los empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público y teniendo en cuenta; la “asignación mensual mas (sic) elevada”, devengada en el último año de servicios, comprendiendo la asignación básica y todas las sumas que habitual o periódicamente hubiera recibido como retribución de sus servicios.

En consecuencia, comparte la Sala la decisión del a- quo en el sentido de declarar las nulidades pretendidas, así como que la liquidación de la pensión, se determine de forma definitiva y de conformidad con lo establecido al régimen especial de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público consagrado en el Decreto 546 de marzo 27 de 1971 y el Decreto 717 de abril 20 de 1978, para lo cual la entidad demandada deberá expedir el acto administrativo respectivo.

Pero adicionará un numeral a la sentencia apelada ordenando a la entidad demandada efectuar los descuentos a dicha suma de los aportes que se debieron hacer por concepto de los nuevos factores a tener en cuenta en la liquidación si no se hubiere hecho de conformidad con los porcentajes señalados en la ley y debidamente indexados […]» (puntuación, gramática y ortografía del original) CAJANAL EICE en Liquidación mediante Resolución UGM 003779 del 10 de agosto de 2011 dio cumplimiento a la decisión emitida por el Tribunal Administrativo.

Análisis de la Sala i) De la fecha de reconocimiento de la pensión Para comenzar, se advierte que no es objeto de controversia la condición de beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de la señora Cenaida Mejía Báez. Tampoco se discute que, para el reconocimiento de su pensión, deben aplicarse las reglas del Decreto 546 de 1971, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, pues también cumplió con la exigencia de haber servido por lo menos 10 años exclusivamente a la Rama Judicial.

En efecto, según las certificaciones de servicios aportadas al expediente y relacionadas en párrafos precedentes, está acreditado que se desempeñó como profesional universitario en la Procuraduría General de la Nación, juez promiscuo municipal de Chipaque y magistrada auxiliar de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

Asimismo, que la UGPP en la demanda sostuvo que la pensión debió reconocerse a partir del 16 de abril de 2008 y no antes, pues en aquella fecha la señora Cenaida Mejía Báez adquirió el estatus pensional al haber cumplido con los 20 años de servicio público que, en su criterio, impone el Decreto 546 de 1971. En el sub lite, tanto el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, concluyeron que la señora Cenaida Báez Mejía adquirió el estatus pensional el 25 de septiembre de 2003, en la medida en que para esta fecha acreditó 50 años de edad, Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 pues nació el 24 de septiembre de 1953 y 20 años de servicio, porque laboró en el sector privado, el Ministerio de Justicia y la Rama jurisdiccional entre 1971 y 2003.

Al respecto, el Tribunal Administrativo precisó que, contrario a lo expuesto por CAJANAL EICE, es factible computar tiempos de servicio en el sector público y privado para acceder a la pensión de que trata el Decreto 546 de 1971, comoquiera que dicha norma de manera alguna exige 20 años de labor exclusiva al Estado. En ese mismo sentido, explicó que, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional76, hacer una exigencia no contemplada por el legislador, es decir, requerir 20 años de servicio público para aplicar las disposiciones contenidas en el citado decreto, vulnera el debido proceso y el derecho a la seguridad social del trabajador.

De ahí que, en virtud del principio de autonomía judicial, consideró acertado atener dicho razonamiento y contabilizar, para efectos pensionales, el tiempo de servicio que la empleada demostró tanto en el sector privado como público, máxime cuando 10 años de aquel periodo fueron exclusivos en la rama judicial y el Ministerio Público. Sobre el punto, es oportuno aclarar que frente a la posibilidad de computar los períodos laborados en el sector privado para el reconocimiento de la pensión de jubilación prevista en el Decreto 546 de 1971, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido variada.

En efecto, esta corporación había venido sosteniendo que no era procedente tener en cuenta los tiempos prestados al servicio de empleadores privados para obtener la pensión en comento. Así lo indicó la Subsección B de la Sección Segunda, en sentencia del 19 de noviembre de 2009: «[…] esta normatividad, artículo 6, implícitamente consagra como requisito para el reconocimiento pensional que los 20 años hayan sido laborados en el sector público, toda vez que para la época en que fue expedida no era posible computar los tiempos prestados al servicio de entidades públicas y de empleadores privados, pues esta posibilidad se previó por primera vez con la expedición de la Ley 71 de 1988, la cual, se evidencia es posterior al régimen especial en comento. […] Entonces, del análisis de las disposiciones contenidas en el Decreto 546 de 1971 se concluye que los 20 años de servicio deben ser de orden público sin que sea posible acumular tiempos laborados en el sector privado. […]»77.

Esta posición fue reiterada en la sentencia del 1.º de agosto de 2013, así: «El Consejo de Estado ha seguido el criterio expuesto en la providencia de 19 de noviembre de 2009, en el sentido de considerar que no es posible acumular los tiempos laborados en el sector privado 76 Corte Constitucional, sentencia T-711 de 2007. 77 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicado: 25000-23-25-000-2005-00670-01(1489-08), actor: Gladys Leonor Martínez Pineda.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 para completar los 20 años de servicios requerido para beneficiarse del régimen prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial»78. Posteriormente, luego de analizar el fallo T-430 de 2011 emitido por la Corte Constitucional, la Sección Segunda del Consejo de Estado varió su postura mediante sentencia de unificación del 24 de septiembre de 2015, en los siguientes términos. « la Sala replantea la tesis restrictiva planteada por la subsección B en la sentencia […], teniendo en consideración que el texto literal del artículo 6º del Decreto 546 de 1971 no exige que necesariamente los 20 años de servicio hayan sido prestados exclusivamente en el sector público, razón por la cual han de tenerse como válidos para acceder a la prestación allí ordenada, los tiempos de servicio tanto públicos como privados, siempre y cuando se acrediten los 20 años y que 10 de ellos, continuos o discontinuos, lo hayan sido al servicio de la Rama Judicial y/o el Ministerio Público»79.

No obstante, la Subsección B de la Sección Segunda de la corporación, en sentencia del 16 de mayo de 201980, decidió apartarse de ella, al considerar que de la interpretación integral de los artículos 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971, es razonable entender que el tiempo de servicios de 20 años requerido como condición necesaria para el reconocimiento de la pensión especial de jubilación es aquel prestado en el sector público, sin que haya lugar a computar tiempos privados, pues fue hasta la expedición de la Ley 71 de 1988, que se previó esta posibilidad.

Así, se observa que la postura del Consejo de Estado, en cuanto a la posibilidad de tener en cuenta los periodos laborados en el sector privado para el reconocimiento de la pensión especial de jubilación de los empleados de la Rama judicial y el Ministerio Público ha variado, pues a partir del año 2015 se consideró procedente hacerlo, sin embargo, desde el año 2019, la Subsección B de la Sección Segunda se apartó de este criterio.

Por su parte, en relación con este tema, la Corte Constitucional, en los fallos de tutela T-740 de 2002, T-571 de 2002 y T-631 de 2002, T-169 de 2003, T-806 de 2004, T- 1160 de 2005, T-621 de 2007, T-711 de 2007 y T-430 de 2011, sostuvo que no existían argumentos legales que permitieran sostener que los 20 años de servicio referidos en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 debían ser cotizados exclusivamente en el sector público, toda vez que las únicas condiciones exigibles para el reconocimiento y pago de la prestación especial, conforme a una interpretación literal de la norma y favorable al trabajador, son: (i) reunir los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición, (ii) cumplir con la edad para acceder a la prestación y, (iii) haber cotizado 78 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1.º de agosto de 2013, radicado: 11001-03-15-000-2013-01413-00(AC), actor: Nubia Montenegro Beltrán. 79 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1.º de agosto de 2013, radicado: 11001-03-15-000-2013-01413-00(AC), actor: Nubia Montenegro Beltrán. 80 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de mayo de 2019, radicado: 25000-23-25-000-2010-00479-01(2089-12), actor: Álvaro Bahamón Castilla.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 por 20 años, de los cuales al menos 10 deben ser en la condición de servidor de la Rama Judicial o el Ministerio Público. En consecuencia, la decisión de ordenar que el reconocimiento de la pensión especial de jubilación teniendo en cuenta los lapsos en que la demandada trabajó en el sector privado, era razonable, comoquiera que, para el 20 de enero de 2011, cuando se produjo la sentencia de instancia, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado era pacífica en el sentido de estimar que solo debían tenerse en cuenta los tiempos de servicio oficial, lo cierto es que la Corte Constitucional consideraba viable sumar los tiempos laborados en el sector privado.

En ese sentido, no puede admitirse que la decisión bajo estudio haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en la jurisprudencia del tribunal constitucional imperante para la época, en particular, en la sentencia T-711 de 2007, citada por el ad quem. Con todo, aun de admitirse que el reconocimiento debía efectuarse desde el 16 de abril de 2008, como lo pretende la UGPP, lo cierto es que dicho reconocimiento estaba condicionado al retiro definitivo del servicio que ocurrió el 31 de diciembre de 2008, de manera que no se afectó la liquidación ordenada y, por lo mismo, no podría sostenerse que se realizó un pago en exceso en virtud de ella por este aspecto.

En conclusión: No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 20 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al haber ordenado el reconocimiento de la pensión de la señora Cenaida Mejía Báez a partir del 24 de septiembre de 2003 y no del 16 de abril de 2008, cuando cumplió 20 años de servicio público. ii) De la liquidación pensional ordenada Para resolver lo anterior, es necesario tener presente que la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.».

De igual manera, en cuanto a las pensiones obtenidas con abuso del derecho, precisó lo siguiente: «[…] En materia pensional con frecuencia se presentan situaciones de abuso del derecho, que se encuadran dentro de esta segunda hipótesis, que dan lugar al reconocimiento de pensiones con ventajas irrazonables frente a la verdadera historia laboral del peticionario, que generan un desequilibrio manifiesto del principio de igualdad, y fruto de un aprovechamiento de las interpretaciones que las autoridades judiciales y administrativas han hecho de las normas.

Esto suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia productiva.

Ello en aprovechamiento de las tesis de algunas corporaciones judiciales sobre las reglas de la transición y del Ingreso Base de Liquidación. Cabe señalar que para que se produzca este abuso del derecho, el aumento, se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral. En estos eventos, los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida.

Estos casos suelen además estar acompañados de vinculaciones precarias al cargo en virtud del cual se produce el aumento del ingreso base de liquidación […]» (Negrilla fuera del texto original). Particularmente, la referida corporación identificó tres eventos en los que el reconocimiento pensional puede considerarse como un abuso del derecho o fraude a la ley, estos son: - Cuando se obtuvo por medios ilegales, tales como la alteración o falsedad documental. - Cuando el beneficiario del régimen pensional anterior al Sistema General de Pensiones, y acogido por la transición de este último, obtiene en el último año de servicio un incremento significativo de sus ingresos, sin que estos correspondan con su historia laboral, en tanto constituyen un cambio abrupto de su salario, acompañado de una vinculación precaria, como suplencias, encargos o nombramientos en provisionalidad. - Cuando durante toda la vida laboral el trabajador cotiza con fundamento en las reglas que rigen los topes de cotizaciones y luego, durante el último año de labor, cotiza sin tener en consideración aquellos, amparado en la doctrina de integralidad de los regímenes pensionales.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la interpretación que se efectuó en la sentencia referida sobre el cálculo del IBL no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca» (Negrilla por fuera de texto).

A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia81, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197182 y 929 de 197683.

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Análisis de la Sala en el caso particular y concreto En la demanda de revisión, la UGPP sostuvo que el IBL de la pensión de la señora Cenaida Mejía Báez debió calcularse de conformidad con lo previsto por los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, de acuerdo con las reglas definidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, comoquiera que el sub examine es de aquellos casos que el tribunal constitucional denominó abuso del derecho.

Al respecto, explicó que la trabajadora durante su último año de servicio varió ostensiblemente su asignación salarial, pues ocupó durante 9 meses el cargo de magistrada auxiliar del Consejo Superior de la Judicatura durante los años 2007 y 2008, con lo que generó un cambio en materia salarial que no se compadece con lo recibido durante toda su vida productiva.

Para abordar el análisis de la forma en que se debe calcular el IBL de la señora Cenaida Mejía Báez, es importante precisar que, si bien la Subsección ha sostenido la tesis según la cual se deben respetar las decisiones que sobre este asunto han emitido los jueces de instancia en aplicación del criterio que anteriormente impartía el Consejo de Estado84, a fin de salvaguardar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, 81 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 82 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 83 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 84 Sobre el punto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 16 de septiembre de 2021, radicado: 110010325000201801528, demandante: UGPP; del 20 de enero de 2022, radicado: 1001-03- 25-000-2018-01680-00, demandante: UGPP; y del 7 de julio de 2022, radicado: 1001-03-25-000-2020- 00425-00, demandante: Pensiones de Antioquia, entre otras.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 máxime cuando la decisión objeto de revisión ha sido emitida antes de que la Corte Constitucional profiriera las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, también es cierto que en estos asuntos no se ha observado alguna situación constitutiva de abuso del derecho en los términos descritos por el tribunal constitucional en la primera de las providencias citadas.

Sobre el asunto, la referida corporación manifestó que el abuso del derecho «suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia productiva».

Así pues, revisadas las probanzas obrantes en el dossier se advierte que la señora Cenaida Mejía Báez obtuvo durante su último año de servicio un incremento significativo de sus ingresos que no guardan correspondencia con su vida laboral, particularmente en el Ministerio Público y en la Rama Judicial. Es así, por cuanto, según las certificaciones laborales relacionadas en párrafos precedentes, está probado que la señora Cenaida Mejía Báez se desempeñó en la Procuraduría General de la Nación como profesional universitario grado 17 desde el 14 de agosto de 1989 hasta el 16 de junio de 1990, en la Rama Judicial como juez promiscuo municipal desde 1990 hasta 2007, año a partir del cual hicieron varios nombramientos en el cargo de magistrada auxiliar del Consejo Superior de la Judicatura, por un lapso total de 9 meses y 3 días, de los cuales 6 meses lo fueron en el último año de servicio, hasta el 31 de diciembre de 2008.

Es de anotar que estos nombramientos en la alta corporación ocurrieron cuando ya se encontraba en trámite el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho85 en contra de los actos administrativos que negaron el reconocimiento pensional, en aplicación de las disposiciones contenidas en el Decreto 546 de 1971, y solamente se allegaron en primera instancia cuando ya se había vencido el período probatorio, en la etapa de alegatos de conclusión, según se constata en los folios 278 y 279 del expediente originario y, por ende, no fueron objeto de análisis en las sentencias discutidas.

Con todo, en el trámite de la acción de revisión, se allegaron las certificaciones expedidas por la secretaria judicial de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura86 y la secretaria del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca87 que dan cuenta del carácter precario y temporal de los nombramientos como magistrada auxiliar, puesto que, para su desempeño, se concedieron licencias no remuneradas en el ejercicio del cargo de juez promiscuo 85 La demanda se radicó el 10 de noviembre de 2006. 86 F. 104 del cuad.

Ppal. 87 F. 119 del cuad. Ppal. Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 municipal durante los períodos que coinciden con los lapsos servidos en la alta corporación. Visto lo anterior, a continuación, se muestran las diferencias en la remuneración de la servidora en los cargos desempeñados en el 2008, último año de labor: Cargo: Juez promiscuo municipal de Chipaque Cargo: Magistrada auxiliar en el CSJ Períodos: 11 de enero al 7 de abril y del 21 de mayo al 9 de julio (f. 116 vto.

Cuad. Ppal) Períodos: 8 de abril al 20 de mayo y del 10 de julio al 31 de diciembre (f. 115 Cdno. Ppal.) Emolumentos devengados Valor Emolumentos devengados Valor Sueldo básico mensual $2.822.291 Sueldo básico mensual $5.215.995 Prima especial mensual $846.987 Bonificación por gestión judicial mensual $7.517.821 Bonificación por servicios88 $934.622 Bonificación por servicios $1.825.598 Prima de servicios $1.452.304 Prima especial de servicios mensual $1.564.799 Bonificación por actividad judicial89 $4.660.382 Prima de servicios 6/12 $1.324.675 Prima de vacaciones $3.600.486 Prima de navidad $5.824.792 Bono extraordinario D. 1483/08 $100.000 Total: $10.716.586 Total: $26.974.166 Así las cosas, es razonable concluir que, en este particular asunto, la interpretación respecto del régimen de transición de la Ley 100 aplicada por el juez de instancia genera una situación que se encuadra en uno de los tres supuestos que la Corte Constitucional identificó como abuso del derecho.

Es así por cuanto, en el año 2008, último de servicio, la señora Cenaida Mejía Báez obtuvo un incremento significativo de sus ingresos, que de manera alguna corresponden con su historia laboral, como consecuencia de la labor desarrollada por 6 meses como magistrada auxiliar, con una vinculación precaria. Ciertamente, ello implicó que el ingreso base de liquidación calculado con base en la remuneración correspondiente a este cargo, según lo 88 Por el período laborado entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 2007. 89 Al 30 de julio de 2008 Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 dispuesto en el Decreto 546 de 1971, se vio incrementado en más del 100%, respecto del que le correspondía en calidad de juez municipal.

Por lo anterior, estima la subsección que se deben atender las consideraciones expuestas en la jurisprudencia constitucional en estos eventos a partir de la sentencia C-258 de 2013 y continuada en la SU-230 de 2015, entre otras. Especialmente, conviene tener presente lo expuesto en la sentencia SU-427 de 2016, en la cual se definieron reglas jurisprudenciales respecto de la acción de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como instrumento procesal idóneo para la corrección de las liquidaciones pensionales ordenadas en las cuales se advierte que se presenta un abuso del derecho, como ocurre en este asunto.

Tampoco se considera que con esta decisión se desconozcan los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, en cuanto precisó: «Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci (sic) aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.» (resaltado de la Subsección).

Lo anterior, puesto que la decisión que en esta providencia se adopta no se sustenta únicamente por la aplicación de la tesis anterior del Consejo de Estado al caso particular y concreto, sino que es el resultado del estudio detenido de la configuración de un abuso del derecho, por el desempeño temporal del cargo de magistrada auxiliar por un lapso de 6 meses en el último año de servicio, período en el cual se incrementó considerablemente la asignación salarial de la ahora pensionada y recibió una bonificación por gestión judicial, que también fue tenida cuenta para efectuar la liquidación de la mesada prestacional.

Ahora, la demandada expuso que disminuir su mesada pensional en aplicación de las consideraciones expuestas en la sentencia C-258 de 2013, proferida con posterioridad a la sentencia recurrida, desconoce el principio de buena fe y afecta su mínimo vital. Al respecto se advierte lo siguiente: En primer lugar, el hecho de que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sea anterior a la sentencia C-258 de 2013 no impide el ajuste de la pensión de la solicitante, si se tiene en cuenta que en este mismo precedente se ordenó a las entidades de seguridad social adoptar las medidas tendientes a corregir las liquidaciones que resultaron contrarias a lo expuesto por la Corte Constitucional.

Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 Igualmente, en la sentencia SU-427 de 2016, al resolver lo relativo a una pensión liquidada en los términos del Decreto 546 de 1971, sostuvo que el reconocimiento de una prestación con abuso del derecho genera una afectación del erario que deriva en un perjuicio grave a las finanzas del Estado, de las que dependen, entre otros, el derecho a la seguridad social, por lo que, en estos casos, el juez debe disponer el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional.

En segundo lugar, frente a la presunta afectación del mínimo vital, es cierto que la merma en la mesada conlleva un impacto en los ingresos de la pensionada, sin embargo, la vulneración que invoca no se encuentra probada dentro del proceso, a lo que se agrega que mantener la decisión de liquidación ordenada por la providencia recurrida implica mantener un privilegio desproporcionado frente a los demás pensionados, con afectación de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de seguridad social en pensiones, cuya protección persigue la acción de revisión, cuestión que atañe a la prevalencia del interés general (art. 1 de la Carta Política).

En consecuencia, se configuró la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En conclusión: Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la liquidación de la pensión de la señora Cenaida Mejía Báez, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por encuadrarse en uno de los supuestos que la Corte Constitucional denominó como abuso del derecho y, por ende, el ingreso base de liquidación debe calcularse conforme lo previsto por el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

Decisión Así las cosas, al encontrarse configurada la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en lo atinente a la liquidación de la pensión de la demanda, se encuentra fundada parcialmente la acción de revisión interpuesta por la UGPP. Por lo tanto, se infirmará parcialmente el numeral primero de la sentencia del 20 de enero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para indicar que el IBL de la pensión de la señora Cenaida deberá calcularse de conformidad con lo previsto en el inciso 3.° artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este punto, corresponde dar aplicación a la regla jurisprudencial según la cual se deben incluir los factores salariales devengados que se encuentren previstos por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, así como los señalados por «los artículos 14 de Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;90 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas».

En consecuencia, el numeral primero de la referida providencia quedará así: Se modificará en el numeral segundo de la sentencia del 12 de abril de 2010, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá, para en su lugar declarar: «En consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CAJANAL (hoy UGPP) reconocerá, liquidará y pagará pensión de jubilación de la señora CENAIDA MEJÍA BÁEZ, a partir del 24 de septiembre de 2003, con efectos fiscales a partir del retiro definitivo del servicio, en un monto equivalente al 75% de lo percibido durante los últimos 9 años, 5 meses y 24 días de servicio o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, tal como lo prevé el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores recibidos durante dicho lapso, según los previsto en el Decreto 1158 de 1994 y demás normas propias del régimen especial de la rama judicial.

Confírmese en lo demás». Se aclarará que los efectos de esta providencia, en lo pertinente a la liquidación de la prestación regirán hacia el futuro, con el objeto de salvaguardar los derechos de la pensionada que fueron reconocidos al amparo del mencionado proveído, en concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 201691.

Ahora, si en cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la aquí demandada recibió algún pago, no se dispondrá el reintegro de esta por parte de la pensionada comoquiera que tales sumas fueron recibidas de buena fe, en cumplimiento de una decisión judicial. En efecto, el artículo 83 de la Constitución Política prevé que: «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».

A su vez, el artículo 164, numeral 1, literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe, presunción que admite prueba en contrario, por lo 90 Artículo 1.° 91 En dicha sentencia, la Corte Constitucional sostuvo: «[…] Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se presumen percibidas de buena fe.[…]» Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 que a quien la echa de menos, le corresponde comprobar que el particular actuó de mala fe.

En consecuencia, se denegarán las demás pretensiones de la demanda de revisión. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación92 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar parcialmente fundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, contra Cenaida Mejía Báez, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 20 de enero de 2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 110013331021200600118 00, en cuanto a la liquidación de la pensión ordenada.

Segundo: Infirmar parcialmente el numeral primero de la sentencia referida. En consecuencia, se dispone: Modifíquese en el numeral segundo de la sentencia del 12 de abril de 2010, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá, para en su lugar disponer: «En consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CAJANAL (hoy UGPP) reconocerá, liquidará y pagará pensión de jubilación de la señora CENAIDA MEJÍA BÁEZ, a partir del 24 de septiembre de 2003, con efectos fiscales a partir del 92 Consejo de Estado, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017.

Expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV), de 16 de octubre de 2008. Expediente 11001-03-15-000-2014- 01658-00 (REV) y de 5 de febrero de 2019, Expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). Radicado: 110010325000201600660 00 (2763-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 retiro definitivo del servicio, en un monto equivalente al 75% de lo percibido durante los últimos 9 años, 5 meses y 24 días de servicio o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, tal como lo prevé el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores recibidos durante dicho lapso, según los previsto en el Decreto 1158 de 1994 y demás normas propias del régimen especial de la rama judicial.

Confírmese en lo demás». Tercero: Denegar las demás pretensiones de la acción de revisión. Cuarto: Sin condena en costas. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al juzgado de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente