REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: MILADIS DEL CARMEN SIERRA MENDOZA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN PROCESO DE REPARACIÓN DIRECTA - SE CONFIRMA IMPROCEDENCIA POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Síntesis del caso: la demandante cuestionó las providencias judiciales que rechazaron su demanda de reparación directa por no haberla subsanado.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 20 de febrero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Universidad de La Guajira.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Miladis del Carmen Sierra Mendoza.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.”. (índice 13 de SAMAI – mayúsculas y negrillas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 22 de enero de 2025, la señora Miladis del Carmen Sierra Mendoza promovió un proceso de acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha con el fin de que se protegieran sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, y se accediera a las siguientes súplicas: 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo “PRIMERA: Ampare usted señor Juez Constitucional, mis derechos fundamentales de primera generación AL DEBIDO PROCESO Y DEL ACCESO A LA JUSTICIA. SEGUNDA: en consecuencia, a la protección solicitada, Revoque todo auto o decisión de carácter judicial posterior a la proferida el día 31 de agosto de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito y subsiguientes, así como el auto del 23 de octubre de 2024 dictado por el Tribunal Contencioso de La Guajira, en ejercicio de la resolución del recurso de apelación presentado dentro del trámite judicial seguido con el radicado no. 44-001-33-40-001-2023-00249-00.
TERCERA: Que en su lugar se ordene a las agencias judiciales accionadas, se sirvan admitir la demanda con su respectiva subsanación y se ordene continuar el normal trámite de este proceso contencioso ordinario.”. (índice 2 de SAMAI - mayúsculas y negrillas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de la acción ejercida la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 19 de junio de 2023, las señoras Miladis del Carmen Sierra Mendoza y Lía Fernanda Solano Ariza presentaron, a través de apoderado judicial, una demanda en ejercicio del medio de control judicial de reparación directa1 en contra de la Universidad de La Guajira y La Previsora SA, con el fin de que se declararan administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales e inmateriales causados por la negativa en hacer efectivo un seguro de vida en el que ellas aparecían como beneficiarias. 2) Mediante providencia de 14 de agosto de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha inadmitió la demanda porque no se acreditó que se hubiera agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial; por lo tanto, le otorgó a la parte demandante el término de diez (10) días para subsanar, de conformidad con lo previsto en el numeral 2° del artículo 169 del CPACA. 3) A través de memorial de 31 de agosto de 2023, el apoderado de la parte demandante manifestó que el 23 de agosto de esa misma anualidad radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, y que si bien no 1 Proceso con radicación no. 44-001-33-40-001-2023-00249-00. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo se había celebrado la audiencia, el despacho debía admitir la demanda cuando se allegara la respectiva constancia de conciliación. 4) En auto de 14 de marzo de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha rechazó la demanda por considerar que esta no se subsanó, ya que no se allegó la respectiva constancia de conciliación y, por ende, el trámite efectuado con posterioridad a dicha orden podía entender como agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 5) La parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra esa decisión; alegó que (i) se dio caso a lo ordenado por el despacho, dado que dentro del término otorgado para subsanar se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, (ii) la audiencia de conciliación se llevó a cabo el 14 de noviembre de 2023, y (iii) por un error de transcripción de la Procuraduría General de la Nación, la constancia de conciliación fue remitida a otro correo electrónico, por lo que no pudo aportarla con antelación2. 6) En auto de 6 de mayo de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha resolvió no reponer su decisión; y en providencia de 28 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de La Guajira confirmó el auto recurrido tras advertir que la parte demandante no aportó la constancia de conciliación junto con la subsanación de la demanda; por el contrario, reconoció que la audiencia de conciliación se llevó a cabo con posterioridad al término que otorgó el juzgado para subsanar. 7) La autoridad judicial precisó que el agotamiento de la conciliación extrajudicial debe efectuarse antes de la presentación de la demanda, pues es un requisito de procedibilidad para demandar. 3.
El fundamento de la vulneración La parte demandante afirmó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales al rechazar su demanda bajo el argumento de que no se acreditó el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, pues junto con el recurso que interpuso contra la providencia que rechazó su demanda aportó la respectiva constancia de conciliación. 2 Sin embargo, con el recurso aportó la respectiva constancia de conciliación. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo No pudo aportar la constancia de conciliación con anterioridad porque la Procuraduría General de la Nación remitió dicho documento a una dirección electrónica incorrecta, lo cual es una situación ajena a su responsabilidad; además, el rechazo de la demanda le ocasiona un perjuicio irremediable porque le impediría reclamar judicialmente el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por las actuaciones de la Universidad de La Guajira y La Previsora SA. 4.
Actuación de primer grado Mediante providencia de 28 de enero de 2025, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de la Guajira y al titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha y, en calidad de terceros con interés, a los representantes legales de la Universidad de La Guajira y la Previsora SA, y a la señora Lía Fernanda Solano Ariza, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción (índice 4 de SAMAI). 5.
Sentencia de primera instancia A través de sentencia de 20 de febrero de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por considerar que la parte actora pretendió utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso de reparación directa, ya que los argumentos que formuló en sede de tutela fueron abordados y resueltos dentro del proceso ordinario.
Tampoco se cumplió con la carga mínima argumentativa para justificar el supuesto yerro en el que habrían incurrido las autoridades judiciales demandadas, pues la parte actora ni siquiera invocó alguno de los defectos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial (índice 13 de SAMAI). 6.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto de 5 de marzo de 2025 (índice 20 de SAMAI). Insistió en que el asunto reviste relevancia constitucional porque se vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, y no pretende hacer de la acción de tutela una instancia adicional a las del proceso ordinario, 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo sino que se garanticen sus derechos por una decisión injusta y que le ocasiona un perjuicio irremediable, como lo es que no le resuelvan de fondo su demanda ordinaria.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Delimitación del asunto La Sala aclara que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra las providencias del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira, únicamente se resolverán los argumentos de reproche de la parte actora que se dirigieron a controvertir el contenido de la providencia que resolvió el recurso de apelación. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo En consecuencia, la Sala advierte que únicamente analizará los reparos contra la providencia de 28 de octubre de 2024, por cuanto fue la que puso fin a la controversia y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido, la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una de reemplazo sería el Tribunal Administrativo de La Guajira, por lo tanto, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido por dicha autoridad judicial. 3.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de La Guajira con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes referidos presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 28 de octubre de 2024, mediante la cual se confirmó la decisión de rechazar la demanda por no haberse subsanado.
En la sentencia de primera instancia la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora buscaba emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario con el fin de buscar reabrir el debate legal sobre si se subsanó o no la demanda ordinaria.
En el escrito de impugnación la demandante reiteró los argumentos que expuso en su demanda de tutela e indicó que el asunto reviste de relevancia constitucional porque pretende que se le protejan sus derechos fundamentales y, además, porque se le causaría un perjuicio irremediable consistente en que no podría reclamar los perjuicios que supuestamente le fueron causados por la Universidad de La Guajira y la Previsora SA.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que se expondrán a continuación: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, entre ellos que la parte actora cumpla con la carga de argumentar los fundamentos de la vulneración a sus derechos fundamentales y que la acción de tutela no se erija en 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que un actor tenga frente a la decisión judicial3. 2) Revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que es claro que los fundamentos empleados se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso de reparación directa. 3) En efecto, en el recurso de apelación que interpuso la demandante contra la providencia de 14 de marzo de 2024 mediante la cual se rechazó la demanda por considerar que no se subsanó, la parte actora alegó, en los mismos términos que ahora plantea, que junto con la subsanación de la demanda aportó constancia de radicación para llevar a cabo la audiencia de conciliación, y que no pudo aportar con anterioridad la constancia de conciliación porque la Procuraduría General de la Nación la remitió a una dirección electrónica incorrecta.
En ese recurso mencionó: “No obstante lo anterior, como el mismo auto del 14 de marzo lo contempla, el día 31 de agosto del año 2023, este togado en representación de los demandantes, aportó al despacho un correo electrónico en el que daba subsanación a la demanda, aportando junto a él, el acta de radicación y reparto en la Procuraduría de La Guajira, para que de allí se desprendiera la realización de la audiencia de conciliación pre judicial pertinente.
Por este motivo, el día 15 de noviembre del año 2023 a las 9:00 horas, se llevó a cabo la audiencia concerniente entre los litisconsortes, pero vale mencionar que en este evento no se logró materializar ningún acuerdo jurídico. Producto de aquella audiencia fracasada, se produce el acta o constancia de no acuerdo conciliatorio, que es el documento referido en el acto administrativo recurrido, por no haberse aportado.
Ahora bien, el meollo está en la notificación de este correo contentivo del acta de la conciliación y de la constancia de no acuerdo conciliatorio, toda vez que en la solicitud de conciliación se establece que toda comunicación devenida de la entidad para este asunto, debían enviarse exclusivamente al correo laonatell@gmail.com Sucedió que involuntariamente la entidad envía el correo no a la cuenta suministrada, sino a dos cuentas que no corresponden a las de la petición de conciliación, siendo una de ellas leonatell@gmail.com en vez de laonatell@gmail.com y la otra cuenta es onatearizal@gmail.com que aunque ciertamente es de mi propiedad, no es menos cierto que ya no la pongo en mis 3 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo memoriales, solicitudes y demandas por que es una dirección de correo electrónico que hace mucho tiempo no utilizo y por ende no reviso, ya que allí me llegan solo avisos de actividades comerciales y de promociones mercantiles.
(…) Ahora, entendiendo que se trata de un error involuntario del despacho de la Procuradora que avocó el conocimiento de este caso, no habría de manera directa ningún motivo para determinar que hay causa a este togado atribuible en la no satisfacción de los requisitos de la inadmisión señalados en el auto del 14 de agosto de 2023 y esto es causa suficiente para establecerse que no pude aportar al despacho la constancia de no conciliación pre judicial en sede de la Procuraduría, porque me fue aportada solo hasta hoy 20 de marzo de 2024.
También debemos tener en cuenta que la solicitud de conciliación fue realizada a la Procuraduría de La Guajira, dentro del término de los 10 días otorgados en el memorial del 14 de agosto de 2023, es decir, que finalmente, si hicimos caso a lo ordenado por el despacho, en tanto, que posterior a ello, se llevó a cabo la audiencia. De todos modos, en esta oportunidad es menester para el suscrito apoderado referenciar al despacho, que la integración del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación pre judicial ante el Ministerio Público, no es sino una formalidad de la que su propósito tiene concurrencia en todas las etapas del proceso, ya que las partes tienen por facultad el poder conciliar en cualquier momento procesal.
Ello, sin dejar de lado que una y otra vez la jurisprudencia ha expuesto unificadamente su criterio en darle prevalencia a lo sustancial sobre lo formal, lo que en este caso traduce, a que no existiría lugar al rechazo, aun cuando no teniendo justificación para el aporte tardío, se hiciera hoy el aporte de la constancia de no conciliación, porque ciertamente aunque dicha acta no se presentó dentro del término estipulado de la subsanación, lo cual es una formalidad procesal, más cierto es que la audiencia si fue llevada a cabo de manera oportuna y siguiendo los parámetros perentorios del auto de inadmisión, que en este evento sería lo sustancial y de fondo.
Entendiendo esta interpretación jurisprudencial, el aporte del acta de por sí solo, no configura sinónimo de desobedecimiento; contrario censu, la no solicitud de la diligencia de conciliación aunado a su no realización en sede de la Procuraduría, por inacción del interesado, sí resultaría en un total irrespeto al artículo 161 del CPACA.”.
(índice 10 de SAMAI del expediente ordinario). 4) Esos reproches fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la providencia de 28 de octubre de 2024, en los siguientes términos: “16.- Esta Sala considera que la parte demandante no dio cumplimiento a lo ordenado en el auto inadmisorio de la demanda en el cual se ordenó, aportar la constancia de conciliación extrajudicial por las pretensiones de índole patrimoniales que depreca en la demanda, sobre todo considerando que la parte demandante no presentó recurso contra el auto inadmisorio; por lo tanto, estaba obligado a dar cumplimiento a la citada orden. 17.- En ese sentido, ya de contera al no haber subsanado la demanda en relación con la orden dada en el auto de inadmisión de 14 de agosto de 2023, se debe dar aplicación al artículo 169 del CPACA que dispone que, (…) se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 2.
Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida (…)” Lo anterior porque revisado el expediente la Sala no encuentra que la demanda se haya subsanado en el tiempo dispuesto, todo lo contrario, el apoderado judicial solo vino a remitir las constancias de la celebración de la audiencia prejudicial el 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo 20 de marzo de 2024 cuando interpuso el recurso de apelación contra el auto que rechazó el libelo. 18.-Es decir, muy a pesar que el apoderado judicial de la parte demandante allegó la constancia de celebración de la audiencia prejudicial con el recurso de apelación - únicamente cuando el juzgado procedió a rechazar la demanda-, a la Sala no le es dable considerar como cumplido lo ordenado en el auto de 14 de agosto de 2023, primero, porque el auto otorgó expresamente 10 días para la subsanación de la demanda que se vencían el 6 de septiembre de 2023 y el apoderado solo allegó dichas constancias el 20 de marzo de 2024, es decir 6 meses más tarde; pero además, el apoderado no podía después de interponer la demanda de reparación directa, comenzar agotar los requisitos de procedibilidad, pues evidentemente son requisitos previos a demandar ya que aceptar que el demandante agote o tramite requisitos previos de contenido imperativo como “el deberá, se someterá” posterior a la interposición de la demanda es vaciar sustancialmente el contenido legal e imperativo de los mismos sin justificación alguna.
(…) 20.- Por lo anterior se considera que la parte demandante debía agotar el requisito de procedibilidad de la audiencia de conciliación antes de la interposición de la demanda y no después de interpuesta, pues ha sido pacífica la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado en indicar el agotamiento previo del requisito como causal de procedibilidad.”.
(índice 3 de SAMAI del tribunal). 5) En ese contexto, la autoridad judicial demandada concluyó que la parte actora no subsanó la demanda dentro del término otorgado para tal efecto, pues no allegó la respectiva constancia de conciliación y, en consecuencia, no podía tenerse por acreditado el agotamiento de la conciliación extrajudicial. 6) La autoridad judicial precisó que, independientemente de que la Procuraduría General de la Nación hubiere remitido la constancia de conciliación a una dirección de correo incorrecta y ello impidió que se aportara con antelación, la parte actora debió agotar la conciliación extrajudicial antes de la presentación de la demanda, pues precisamente esta es un requisito de procedibilidad para demandar. 7) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la demandante expuso similares planteamientos a los que esgrimió en el recurso de apelación que interpuso contra el auto que rechazó su demanda, y que se encuentran dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión sobre si se subsanó en debida forma o no la demanda. 8) Así pues, si bien la demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en la providencia de 28 de octubre de 2024. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00266-01 Demandante: Miladis del Carmen Sierra Mendoza Acción de tutela – Impugnación fallo 9) En ese orden de ideas, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de reparación directa, y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 10) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ (E) Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.