CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá D. C. Número único: 11001-03-06-000-2023-00012-00 Referencia: conflicto negativo de competencias. Partes: Personería Municipal de Tunja, Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. Asunto: autoridad competente para continuar adelantando un proceso disciplinario en contra de un auxiliar de la justicia ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala, me permito presentar las razones por las cuales aclaro mi voto en el asunto de la referencia, en el que se decide el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Personería Municipal de Tunja, Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. Al analizar la competencia de la Sala para dirimir el conflicto de competencias de la referencia, la decisión señala lo siguiente: Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que la posición mayoritaria de la Sala en recientes decisiones ha sido la de considerar que el asunto es de naturaleza administrativa cuando al menos una de las autoridades en conflicto ejerce funciones administrativas.
En ese sentido, en el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto que la Personería Municipal de Tunja y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, ejercen funciones administrativas; mientras que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, ejerce funciones jurisdiccionales. Con anterioridad me he apartado de la posición mayoritaria de la Sala en asuntos que requerían decidir un conflicto de competencias entre una autoridad con funciones administrativas y otra como función jurisdiccional y se declaraba competente a la autoridad con funciones jurisdiccionales.
La razón fundamental de dicho disenso consistía en considerar que el artículo 39 del CPACA, únicamente Radicación 11001030600020230001200 confiere competencia a la Sala de Consulta para resolver conflictos de competencias administrativas, esto es, aquellos suscitados en asuntos de carácter administrativo y, por ende, a cargo de autoridades en ejercicio de funciones administrativas.
Por lo tanto, había manifestado que, si el conflicto de competencia se trababa entre autoridades con funciones judiciales, o al menos una de ellas ostentaba dichas funciones y era competente, no correspondía a la Sala desatar el conflicto. Adicionalmente, he venido sosteniendo que existe un vacío legal cuando el conflicto se presenta entre una autoridad con función administrativa y una autoridad con función judicial.
En consecuencia, la Sala no debía avocar el conocimiento y decidir conflictos de esta naturaleza, salvo que el análisis del caso permita concluir que la competencia recae en la autoridad con función administrativa. Lo anterior, porque de acuerdo con sus funciones constitucionales y legales, la Sala solo puede declarar la competencia de autoridades administrativas.
Por su parte, también he señalado que, si la competencia recae sobre una autoridad judicial, le corresponde declararlo a la Corte Constitucional, de acuerdo con su facultad constitucional de dirimir conflictos de competencias entre distintas jurisdicciones y, por ende, de declarar la competencia de autoridades judiciales. Ahora bien, en recientes decisiones, la Corte Constitucional ha declarado su falta de competencia para conocer los referidos asuntos y ha considerado que le concierne a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir los conflictos de competencias entre autoridades con función administrativa y aquellas con función judicial, independientemente de que la competencia pueda recaer en la autoridad con funciones jurisdiccionales.
Así, en Auto 1605 del 26 de octubre de 2022, esa Corporación resolvió declararse inhibida frente al conflicto planteado entre el Tribunal Superior de Antioquia y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia y, en consecuencia, lo remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que fuera dirimido. Como fundamento de dicha decisión manifestó: Ante el anterior escenario, la Sala Plena ha concluido que cuando en el conflicto se halle involucrada al menos una autoridad administrativa o en ejercicio de facultades de esa naturaleza, deberá ser dirimido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en virtud de los artículos 39 y 112.10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues “[l]as referidas disposiciones señalan que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia en los que: (i) al menos dos entidades nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto;
(ii) se presenten entre autoridades del orden nacional o en donde esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, o aquellos que se presenten entre Radicación 11001030600020230001200 entidades territoriales de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; (iii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y (iv) que versen sobre un asunto particular y concreto.” Pronunciamientos como estos generan una importante incertidumbre sobre si es el Consejo de Estado o la Corte Constitucional quien debe dirimir un conflicto de competencias entre una autoridad con función administrativa y otra con función judicial.
Circunstancia que afecta la seguridad jurídica y, eventualmente, el derecho de los ciudadanos al debido proceso. Aunque no comparto la interpretación realizada por la Corte Constitucional sobre los artículos 39 y 112 del CPACA, considero que, ante el vacío legal en materia, no procede mantener indefinida o en el plano de la inseguridad jurídica, la competencia para definir los conflictos que se presentan entre una autoridad administrativa y una judicial cuando esta última debe ser declarada competente, pues esto resulta contrario a la existencia de un orden justo y a la efectividad de los derechos de los asociados.
Ante el vacío jurídico existente, la indefinición de la autoridad responsable de dirimir el conflicto de competencia para conocer de un proceso disciplinario, por la existencia de diferentes posiciones de las autoridades concernidas, puede conllevar a una prolongación indefinida de la actuación disciplinaria y, en consecuencia, a la afectación del derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la justicia, y a los principios de celeridad y eficiencia propios de la buena Administración. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente respecto a la prolongación de una actuación disciplinaria: Adicionalmente, si conforme con la posición de la Corte, extender indefinidamente en el tiempo la etapa de indagación preliminar vulnera las garantías del debido proceso, extender en las mismas condiciones la investigación disciplinaria también lo hace.
La garantía del debido proceso que sustenta y justifica esta posición debe regir para cualquier etapa del procedimiento disciplinario, lo cual incluye la de indagación preliminar y la de instrucción. Lo anterior contribuye en igual medida a acrecentar los niveles de seguridad jurídica que deben darse dentro de los procedimientos administrativos, pues es incompatible con el fin que persigue la vigencia del orden justo y la efectividad de los derechos de los asociados que una situación jurídica permanezca indefinida en el tiempo.
La falta de seguridad jurídica respecto de la responsabilidad disciplinaria del investigado también propiciaría el atropello del principio procesal que proscribe el non bis in idem (Art. 29. C.P.), pues ante la circunstancia de no haberse culminado una investigación por responsabilidad disciplinaria, el Estado podría autorizar la Radicación 11001030600020230001200 iniciación de una segunda causa en detrimento de la garantía constitucional que acaba de citarse.1 En esa medida, y ante la negativa de la Corte Constitucional de resolver asuntos como el de la referencia, considero oportuno acompañar la posición mayoritaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil, sin perjuicio de presentar mi voto, en el sentido de asumir la competencia y decidir de fondo los conflictos de competencias entre una autoridad administrativa y una judicial, cuando esta última debe ser declarada competente, como sucede en el presente conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales de los involucrados en el proceso.
De manera adicional, esta decisión se toma atendiendo a lo dispuesto por el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia, el cual indica que las autoridades están instituidas para proteger los derechos y libertades de las personas residentes en Colombia: ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. [Se resalta] De igual forma, dichos preceptos hacen parte de la finalidad y propósitos del procedimiento administrativo, al que se refiere la primera parte del CPACA, y que se encuentra contenido su artículo 1, el cual refiere:
ARTÍCULO 1. Finalidad de la parte primera. Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares. [Se resalta] Adicionalmente, se trae a colación los principios de coordinación y eficacia que guían el procedimiento administrativo, y que indican que las autoridades deben 1 Corte Constitucional.
Sentencia C-181 de 2002. Radicación 11001030600020230001200 concertar con otras el ejercicio de sus actividades, al igual que deben buscar que los procedimientos loguen su cometido: ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. […] 10.
En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
Así las cosas, con el fin de evitar que los derechos de los particulares se vean conculcados por la existencia de un vacío jurídico en asuntos que requieren decidir un conflicto de competencias entre una autoridad con funciones acompaño la decisión de fondo del conflicto de competencias de la referencia y presento esta aclaración de voto.
EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente aclaración de voto fue firmado electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Fecha ut supra