Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 Demandante: YONY ALIRIO ROSERO HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Confirma sentencia que declara la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 21 de agosto de 2025, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela porque no cumple el presupuesto de la relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Mediante escrito enviado el 25 de junio de 2025, el señor Yony Alirio Rosero Hernández, por conducto de apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, por cuanto la aludida autoridad juridicial en sede de recurso de súplica, por medio del auto del 9 de mayo de 2025, revocó el proveído que había rechazado por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante Casur) para, en su lugar, disponer la continuidad del trámite de la alzada.
Todo en el marco de un proceso ejecutivo con radicado 52001-33-33-002-2015-0448-00/01. Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones En consecuencia, el accionante elevó las siguientes pretensiones: Solicito de manera respetuosa a los señores Magistrados del Consejo de Estado […], amparar los derechos fundamentales del señor Comisario (r) Yony Alirio Rosero Hernández, violados con la decisión recurrida en amparo.
Como consecuencia de lo anterior, solicito dejar sin efectos el auto interlocutorio de 9 de mayo de 2025, objeto de esta denuncia, mediante el cual se dispuso dar trámite al recurso de apelación interpuesto por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Dicho auto revocó la decisión adoptada por el Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Montenegro Calvachy, contenida en providencia del 11 de diciembre de 2020, en la que se desvinculó el auto admisorio del recurso de apelación y, en su lugar, se resolvió su rechazo por haber sido presentado de manera extemporánea. 1.3.
Hechos La solicitud de amparo presentada por el señor Yony Alirio Rosero Hernández se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Relató que estuvo vinculado a la Policía Nacional por más de 25 años y ostentó como último grado el de comisario. Añadió que Casur le reconoció una asignación de retiro, a través de la Resolución 5360 del 17 de noviembre de 2009, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 1091 de 19951, 4433 de 20042 y demás normas concordantes.
Señaló que acudió a la jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a obtener la reliquidación de su asignación de retiro. Lo anterior, por cuanto la Resolución 5360 de 2009 se fundó en normas derogadas (Decreto 1091 de 1995) e inaplicables (Decreto 4433 de 2004) para el nivel ejecutivo.
Precisó que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, por fallo del 4 de marzo de 2013, declaró la nulidad parcial del aludido acto administrativo y ordenó la reliquidación de la asignación de retiro con las partidas computables del artículo 140 del Decreto 1212 de 1990, a partir del 30 de diciembre de 2009. Decisión que fue aclarada por proveído del 10 de abril de 2013. 1 Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995. 2 Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que promovió una demanda ejecutiva, la cual le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto con el radicado 52001-33-33- 002-2015-0448-00.
Instancia que, a través del proveído del 6 de octubre de 2015, avocó conocimiento y libró mandamiento de pago en contra de Casur por la suma de $145.513.214. Adujo que el aludido juzgado, en audiencia de instrucción y juzgamiento del 16 de marzo de 2017, (i) declaró probada parcialmente la excepción de pago propuesta por Casur; y (ii) ordenó seguir adelante la ejecución. Enfatizó que Casur, en la oportunidad prevista en el artículo 247-1 del CPACA, interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia, el cual fue concedido por el juzgado el 26 de abril de 2017 y admitido por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante providencia del 15 de mayo del mismo año. Puntualizó que el tribunal, como consecuencia de una solicitud del Ministerio Público, a través del auto del 11 de diciembre de 2020, revocó el auto del 15 de mayo de 2017 y rechazó el recurso de apelación interpuesto por Casur, por extemporáneo, así: En tal sentido, aunque erróneamente la primera instancia indicó a los asistentes que el recurso de apelación podría interponerse en los 10 días siguientes a la audiencia, lo cierto es que ello no era así en tanto el proceso ejecutivo no se rige por las disposiciones del CPACA, sino por el CGP, última codificación que es clara y precisa al señalar los términos y modalidades para interponer los recursos.
De tal forma que, como sucedió en este caso, en el cual la sentencia se notificó por estrados, la obligación de los apoderados judiciales era impugnar la decisión en ese mismo momento, situación que no ocurrió así, pues solo 10 días después de evacuada la diligencia en la que se profirió la sentencia de primera instancia se radicó escrito de apelación. Aseveró que Casur interpuso recurso de súplica, el cual fue resuelto por proveído del 9 de mayo de 2025, que revocó el auto del 11 de diciembre de 2020 y dispuso la continuidad del trámite de la alzada conforme a derecho.
Lo anterior, luego de hacer un análisis ponderado de la norma que el tribunal consideró aplicable, las incidencias que se suscitaron y la actividad de las partes. 1.4. Sustento de la petición El accionante señaló que el auto del 9 de mayo de 2025 incurrió en defecto procedimental absoluto y desconocimiento del precedente. Señaló que para efectos de conceder y admitir el recurso de apelación interpuesto por Casur se debieron atender las previsiones del Código General del Proceso (CGP), y no del CPACA.
Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que, si bien es cierto que el juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto le indicó a los asistentes de la audiencia inicial que el recurso de apelación se podía interponer dentro de los 10 días siguientes, también lo es que ese error no daba lugar a que Casur soslayara el artículo 322 del CGP, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo de Nariño en el proveído del 11 de diciembre de 2020.
Afirmó que Casur estuvo representada a través de un abogado, profesional que debió conocer la norma procesal aplicable e interponer el recurso de apelación en oportunidad. «A pesar de ello, el Tribunal, en un acto que desconoce la ejecutoria de la sentencia y vulnera el principio de cosa juzgada, […] avaló el trámite de un recurso abiertamente improcedente, justificando su admisión bajo la presunta “confusión” generada por el juzgado, cuando en realidad se trató del aprovechamiento deliberado de un término procesal más amplio para presentar la alzada, en contravía de los principios de lealtad procesal y seguridad jurídica.» Insistió en que el auto del 9 de mayo de 2025 «revive un recurso ya fenecido, quiebra la cosa juzgada, y desconoce la firmeza de la sentencia del 16 de marzo de 2017, con lo cual se configura una vía de hecho judicial, susceptible de ser corregida por medio de la presente acción de tutela.» Señaló que la decisión que se cuestiona se aparta de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que señalan, en su orden, que (i) «las providencias ilegales no atan al juez»3;
(ii) «una actuación abiertamente ilegal no puede consolidarse ni vincular al juez a perseverar en el error.»4; y (iii) «cuando un juez ordinario toma una decisión que desconoce o desobedece los principios y las garantías consagrados en el Ordenamiento Superior […] resulta factible que […] pueda cuestionarse a través de la acción de tutela.»5 De igual forma, puso de relieve que la providencia cuestionada desconoce lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Nariño en los autos del (i) 29 de julio de 2019 con radicado 52001 33 33 005 2018 00045 01 (7954), actor: Jaime Danilo Obando López contra Casur;
(ii) 15 de octubre de 2019 con radicado 52001 23 33 003 2015 00447 01, actor: James Emidio Coral; y (ii) 17 de septiembre de 2024 con radicado 52001 33 33 002 2015 00448 01 (4272), actor Yony Alirio Rosero Hernández, lo cual transgrede el derecho a la igualdad. 1.5. Trámite en primera instancia 3 Fallo del 2 de marzo de 2020. 19 Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, providencia de 25 de agosto de 1988, Auto No. 099. 20 Auto de 30 de noviembre de 1951 G.J. tomo LXX, pág. 850, CSJ AC de 19 de noviembre de 2004, radicación 7644». 4 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera.
C.P. Alberto Montaña Plata. Demandante: Elkin Darío Vanegas y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. Radicado No. 05001-33-31-000-2010-00180-01 (57879). Fallo del 2 de marzo de 2020. 5 Sentencia T-352 de 2012. Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto del 2 de julio de 2025, el despacho sustanciador de primera instancia admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y como terceros con interés, a Casur y al juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto enfatizó que al conceder el recurso de apelación interpuesto por Casur «perdió competencia para pronunciarse y/o modificar la decisión emitida en su momento», esto es la del 16 de marzo de 2017. 1.6.2. Casur aseveró que el auto del 9 de mayo de 2025 no adolece de defecto alguno, si se atiende que se fundó en los «principios constitucionales de confianza legítima, seguridad jurídica y preclusión procesal.» 1.6.3.
El Tribunal Administrativo de Nariño señaló que en el proveído del 9 de mayo de 2025 no se configura defecto alguno, por cuanto no se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado ni de la Corte Constitucional. «Por el contrario, atendió criterios establecidos por estas corporaciones, según los cuales las partes no pueden ser perjudicadas por errores del operador judicial (ver, por ejemplo, SU-918 de 2010).
Asimismo, el propio Consejo de Estado ha señalado que cuando el juez de primera instancia otorga un término procesal erróneo y la parte actúa de buena fe dentro del mismo, debe garantizarse el acceso efectivo a la segunda instancia.» Reiteró que su decisión atendió las actuaciones previas para concluir que Casur «había actuado conforme a las directrices del despacho judicial, tanto en primera instancia (con la concesión del recurso de apelación) como en segunda (con la admisión del mentado recurso).
Así, se descartó que la apelación fuera extemporánea en sentido estricto, ya que se presentó dentro del término concedido por el propio juez. De esta manera, se garantizó la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas.» Puso de relieve que la «revocatoria del auto que rechazó el recurso de apelación fue una medida necesaria, razonable y proporcionada para corregir un error judicial y preservar el derecho a la segunda instancia de la entidad ejecutada, sin afectar derechos adquiridos por la parte actora.
En ese contexto, el Tribunal adoptó una decisión que armoniza los principios de legalidad, seguridad jurídica y justicia material.» 1.7. Sentencia de primera instancia Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia del 21 de agosto de 2025, declaró la improcedencia de la acción de tutela porque incumple el requisito de relevancia constitucional.
Enfatizó que las inconformidades que plantea el señor Yony Alirio Rosero Hernández, «además de carecer de una perspectiva constitucional», ya fueron resueltas de forma admisible por el Tribunal Administrativo de Nariño, en su proveído del 9 de mayo de 2025. Manifestó que lo que pretende el accionante «es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos dentro del proceso ejecutivo, evitando el trámite del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, esto con la finalidad de obtener una corrección del análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.» Insistió en que, en este caso, «no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las actuaciones en el proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.» 1.8.
Impugnación Con escrito recibido el 23 de julio de 2025, el accionante impugnó la decisión de primera instancia, por cuanto el a quo no resolvió los puntos neurálgicos que se plantearon en el escrito inicial, esto es, el defecto procedimental absoluto y el desconocimiento del precedente. Aseveró que las «normas procesales, especialmente las que fijan términos para interponer recursos, son de orden público y por lo tanto de obligatorio y estricto cumplimiento (arts. 6, 29 y 228 C.P.; arts. 121, 124, 132 y 322 CGP.» Precisó que no se puede soslayar que el «error del juez no convalida el incumplimiento de un término preclusivo, ni convierte en válida una actuación extemporánea.» Puso de presente que el «Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reiterado que la confianza legítima no ampara a quien podía y debía conocer la forma correcta de proceder (ej.
CE, Sección Tercera, Auto 31 de agosto de 2022; Corte Constitucional, Sentencia T-446/13)». Destacó que este principio «opera para proteger expectativas legítimas creadas por el Estado en el ciudadano de buena fe y que no contradicen la ley.» Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que el apoderado de Casur «sabía que el proceso era ejecutivo y que el régimen aplicable era el CGP (art. 306 CPACA + art. 322 CGP).
Pese a ello, no interpuso la apelación en audiencia y esperó 10 días, aprovechando el error del juez para extender indebidamente el plazo. Por tanto, no se trata de un ciudadano lego que confió en la autoridad, sino de un litigante profesional que optó por beneficiarse del error para salvar una carga procesal vencida.» II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia La Sala es competente para conocer de la acción constitucional del asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la providencia de primera instancia. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se abordará; y (iii) el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: […] [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. 6 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: (i) que sea relevante constitucionalmente; (ii) que no se trate de tutela contra tutela; (iii) inmediatez, y (iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: (i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y (ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.
El examen de los requisitos de procedencia adjetiva 2.4.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.
En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: [ ] (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
En el caso que ocupa a la Sala, el señor Yony Alirio Rosero Hernández consideró vulneradas sus garantías fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la providencia del 9 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que, en sede del recurso de súplica, revocó el auto que había rechazado por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por Casur para, en su lugar, disponer la continuidad del trámite de la alzada conforme a derecho.
Precisó que la aludida providencia incurrió en defecto procedimental absoluto y, desconocimiento del precedente y del derecho a la igualdad, al disponer la continuidad de la alzada ejercida por Casur, sin atender la oportunidad procesal prevista en el artículo 322 del CGP, la cual es de obligatorio cumplimiento, para convalidar los errores que se suscitaron en la audiencia del 16 de marzo de 2017, en la concesión y la admisión del recurso de apelación, so pretexto de proteger los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
En este punto, relacionó varias decisiones que en su criterio fueron desconocidas. En este caso, se observa que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto en audiencia del 16 de marzo de 2017 (i) declaró probada parcialmente la Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepción de pago propuesta por Casur; y (ii) ordenó seguir adelante la ejecución. En esta decisión se consignó lo siguiente: La notificación de la presente providencia al haberse proferido en audiencia se hace en ESTRADOS de conformidad con lo previsto en el artículo 202 del CPACA, sin perjuicio de que el recurso de apelación pueda interponerse y sustentarse dentro de los 10 días siguientes a esta notificación en virtud de lo dispuesto en el art. 247 ibídem.
Luego, la aludida autoridad judicial, por auto del 26 de abril de 2017, concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por Casur contra la sentencia del 16 de marzo de 2017. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del proveído del 11 de diciembre de 2020, señaló que si bien admitió el referenciado recurso de apelación (auto del 15 de mayo de 2017), lo cierto es que en esa decisión omitió considerar que el control de términos y la oportunidad de esa alzada debía estudiarse bajo lo dispuesto en el CGP.
Codificación rectora que, al aplicarse al caso concreto, permite establecer la extemporaneidad del recurso de Casur, sin que los yerros de apreciación previos logren modificar esa realidad, tal como lo consideró en oportunidad el Ministerio Público. Por lo anterior, revocó el auto del 15 de mayo de 2017 y rechazó el recurso de apelación interpuesto por Casur, por extemporáneo.
Casur interpuso recurso de súplica contra la decisión anterior, porque se apartó de los principios de preclusividad de las etapas procesales y seguridad jurídica. El Tribunal Administrativo de Nariño, al resolver el recurso de súplica mediante proveído del 9 de mayo de 2025, precisó que el recurso de apelación de Casur se interpuso en una época en que (31 de marzo de 2017), conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, debía regirse íntegramente por las disposiciones del CGP.
Explicó que, aunque ese entendimiento cambió con el auto de unificación del 12 de septiembre de 2023, lo cierto es que la regla allí adoptada no puede aplicarse al caso concreto. En ese orden, en principio, la oportunidad para apelar era la regulada en el artículo 322 del CGP, empero en el trámite se presentaron situaciones que ameritaban ser consideradas y que indujeron al error a la entidad ejecutada.
Añadió que decisiones, como la adoptada en el auto del 11 de diciembre de 2020, atentaban contra los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, además de vulnerar los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Máxime cuando la parte accionante no formuló reparo alguno en contra de la decisión Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del juzgado de conceder un término erróneo a la parte ejecutada para apelar la sentencia. Por lo esbozado, revocó el auto mediante el cual se rechazó el recurso de apelación interpuesto por Casur y, en su lugar, dispuso la continuidad del trámite conforme a derecho, en los siguientes términos: Es preciso delimitar que el recurso de apelación cuyo rechazo motiva el trámite del presente recurso fue incoado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (31 de marzo de 2017), época para la cual, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el trámite de los procesos ejecutivos debía regirse por íntegramente por las disposiciones normativas contenidas en el CGP: […] A modo ilustrativo, es importante resaltar que tal entendimiento cambió a raíz de la entrada en vigencia de la Ley 2080, dado que el Consejo de Estado unificó jurisprudencia encaminada a establecer la regla según la cual, «El régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.» Precisado lo anterior, en principio, la oportunidad para apelar la sentencia proferida en audiencia dentro del proceso de la referencia debió ser la regulada en el artículo 322 del CGP, esto es, inmediatamente después de pronunciada.
Sin perjuicio de lo anterior, en el caso concreto se suscitaron varias incidencias procesales a tener en cuenta: […] Con lo anterior, no se discute que para la época de presentación del recurso, el trámite del mismo debió regirse por el CGP; sin embargo, tanto el juzgado de primera instancia como el magistrado sustanciador indujeron al error a la entidad ejecutada, habida cuenta que profirieron sendas providencias en las que avalaron el término en el que se presentó el recurso.
Todas ellas que adquirieron firmeza. En casos como el estudiado, el Consejo de Estado ha determinado que decisiones como la que adoptó el magistrado sustanciador en el auto de 11 de diciembre de 2020 atentan contra los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, así como que vulneran los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia: […] Lo anterior cobra relevancia, además, por cuanto la parte accionante no formuló reparo alguno en contra de la decisión del Juzgado de conceder un término erróneo a la parte ejecutada para apelar la sentencia, por lo que en atención al principio de preclusión — tal como lo indica la parte ejecutada— esta situación debió entenderse superada, al no haber sido alegada en la oportunidad debida.
En el caso bajo análisis, resulta claro que el recurso de apelación interpuesto por CASUR fue presentado dentro del término que le fue expresamente otorgado por el juzgado de primera instancia en la audiencia del 16 de marzo de 2017. Dicha actuación judicial —aunque jurídicamente errónea desde la óptica de la normatividad aplicable en ese momento (artículo 322 del CGP)— indujo a la parte ejecutada a confiar legítimamente en la validez del plazo concedido para ejercer el recurso.
De la revisión del expediente, los cargos planteados por el accionante, el material probatorio recaudado y la intervención presentada, la Sala estima que el asunto Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debatido no goza de relevancia constitucional y, por ende, se debe confirmar la decisión que declaró la improcedencia de la acción. Lo anterior, por cuanto analizados los argumentos expuestos por el señor Yony Alirio Rosero Hernández, se evidencia que los mismos se encuentran encaminados a controvertir las conclusiones a las que arribó el tribunal accionado, toda vez que, según su criterio, desatendió que las previsiones del CGP y, por ende, los precedentes jurisprudenciales que determinaron que esa era la codificación a tener en cuenta para conceder y admitir el recurso de apelación contra una sentencia proferida en el curso de un proceso ejecutivo.
Acorde con lo analizado, se hace evidente que el accionante busca imponer su criterio, el cual estima más acertado, sobre el del tribunal accionado, lo cual denota un desconcierto respecto al sentido de la decisión; máxime si se tiene en cuenta que esa autoridad judicial, en el auto del 9 de mayo de 2025, determinó, en principio, la norma que consideraba rectora (artículo 322 del CGP), pero ponderó su aplicación, en atención a las situaciones que se presentaron, la trasgresión de garantías que comporta el proveído del 11 de diciembre de 2020, y la inactividad de la parte recurrente, la cual convalidó la continuidad de la alzada.
Sobre el particular, se advierte que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar sus decisiones vía acción de tutela. Así las cosas, se reitera que el juez constitucional no está instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador.
De avalarse dicha tesis, conllevaría una deformación de este mecanismo constitucional y la desarticulación de la organización judicial. En consecuencia, es claro que la controversia esbozada por el tutelante no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que la discusión se circunscribe a aspectos legales que ya fueron abordados y zanjados por el juez natural.
Sin embargo, el señor Yony Alirio Rosero Hernández insiste en que el auto cuestionado se aparta de las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que señalan, en su orden, que (i) «las providencias ilegales no atan al juez»7; (ii) «una actuación abiertamente ilegal no puede consolidarse ni vincular al juez a perseverar en el error.»8; y (iii) «cuando un 7 Fallo del 2 de marzo de 2020. 19 Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, providencia de 25 de agosto de 1988, Auto No. 099. 20 Auto de 30 de noviembre de 1951 G.J. tomo LXX, pág. 850, CSJ AC de 19 de noviembre de 2004, radicación 7644». 8 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera.
C.P. Alberto Montaña Plata. Demandante: Elkin Darío Vanegas y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez ordinario toma una decisión que desconoce o desobedece los principios y las garantías consagrados en el Ordenamiento Superior […] resulta factible que […] pueda cuestionarse a través de la acción de tutela»9, como un intento más de imponer su posición y evidenciar la procedencia de este mecanismo, pero no acredita que los casos en ellas analizados fueran similares o idénticos a su situación particular, ni argumenta el por qué su proceso debe ser fallado en sentido contrario.
Acorde con lo analizado y de los razonamientos expuestos en la acción de tutela, concluye la Sala que la controversia planteada ya fue estudiada y definida por la autoridad judicial, después de hacer un análisis ponderado de la norma que consideró aplicable, las incidencias que se presentaron y la inactividad de la parte recurrente, sin que sea permitido reabrir el debate ya zanjado por el juez natural, so pretexto de la interpretación legal y el precedente mencionado por el accionante.
En consecuencia, se considera que, si bien la parte actora intenta exponer las razones por las cuales considera que la Corporación accionada incurrió en una vulneración de sus derechos fundamentales, en realidad lo que se evidencia es una simple inconformidad con lo dispuesto en la providencia censurada, y las conclusiones a las que arribó el fallador del recurso de súplica, lo cual, per se, no implica una trasgresión de las mencionadas garantías.
Así las cosas, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional. Finalmente, el señor Yony Alirio Rosero Hernández consideró vulnerado su derecho fundamental a la igualdad con los autos del (i) 29 de julio de 2019 con radicado 52001 33 33 005 2018 00045 01 (7954), actor: Jaime Danilo Obando López contra Casur;
(ii) 15 de octubre de 2019 con radicado 52001 23 33 003 2015 00447 01, actor: James Emidio Coral; y (ii) 17 de septiembre de 2024 con radicado 52001 33 33 002 2015 00448 01 (4272), actor Yony Alirio Rosero Hernández. Respecto de estas providencias, se observa que la última corresponde a un rechazo de plano de una nulidad que se emitió en el proceso ejecutivo origen del auto que se cuestiona [52001-33-33-002-2015-0448-00/01].
En esta decisión, se indicó que el yerro que advirtió la Procuradora 156 Judicial II para Asuntos Administrativos quedó subsanado con el proveído del 11 de diciembre de 2020 que, finalmente, rechazó el recurso de apelación interpuesto por Casur y, por ende, lo que queda es remitir el expediente al despacho que sigue en turno para que resuelva la súplica.
En esa medida, es una actuación previa a la adoptada en el auto del 9 de mayo de 2025, de la cual no se puede derivar confrontación ni vulneración alguna. Ejército Nacional. Radicado No. 05001-33-31-000-2010-00180-01 (57879). Fallo del 2 de marzo de 2020. 9 Sentencia T-352 de 2012. Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cambio, la Sala encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional respecto de las providencias del 29 de julio de 2019 y 15 de octubre del mismo año, por cuanto el señor Yoni Alirio Rosero Hernández esgrimió las razones por las cuales lo allí resuelto no coincide con la decisión cuestionada del 9 de mayo de 2025.
Por lo anterior, se procederá con el estudio de los demás requisitos generales de procedencia, así: 2.4.2. Tutela contra tutela La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia reprochada fue proferida al interior de un proceso ejecutivo con radicado 52001-33-33-002-2015-0448-00/01. 2.4.3.
Subsidiariedad La parte actora no cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia que cuestiona mediante esta vía. Esto, debido a que, conforme al artículo 332 del CGP no procede recurso alguno contra la decisión que resuelve el recurso de súplica. 2.4.4. Inmediatez A su vez, se acredita el requisito de inmediatez, ya que la solicitud de amparo se presentó en el plazo prudencial de 6 meses, si se considera que la providencia cuestionada corresponde al auto del 9 de mayo de 2025 y la acción de tutela fue radicada el 25 de junio siguiente.
Lo anterior, demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de su derecho fundamental. 2.5. El caso concreto El señor Yoni Alirio Rosero Hernández considera vulnerado su derecho a la igualdad, si se atiende que lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Nariño en los autos del 29 de julio de 2019 y 15 de octubre del mismo año, no coincide con la decisión adoptada en el proveído del 9 de mayo de 2025.
En relación con la aludida garantía, se precisa que la Corte Constitucional en la sentencia C-015 de 2014 señaló: 4.4.1. El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sujetos de la misma naturaleza;
(ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución… En este punto, resulta pertinente señalar que las decisiones del 29 de julio de 2019, 15 de octubre del mismo año y 9 de mayo de 2025, se emitieron en el marco de un proceso ejecutivo, promovido por policiales retirados contra Casur para obtener el cobro de unas sentencias. - La providencia del 29 de julio de 2019 rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por Casur contra la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, porque fue presentado cuando ya había fenecido la oportunidad prevista en el artículo 332 del CGP, así: Es clara la norma [artículo 332 del GCP], respecto de los momentos oportunos para interponer y sustentar un recurso como el que es objeto de esta decisión. Por esta razón, encuentra la Sala que la sentencia por la cual se ordenó seguir adelante la ejecución en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se emitió en audiencia, el 8 de febrero de 2019, y con su notificación en estrados, sin que se interpusiera recurso, quedó debidamente ejecutoriada conforme al contenido del artículo 302 del Código General del Proceso.
Sin embargo, la entidad accionada interpuso y sustentó recurso de apelación el 12 de febrero de 2019, es decir en forma extemporánea, cuando ya había vencido la oportunidad legal para ello. Esta decisión fue adoptada en sala unitaria, por la magistrada Beatriz Isabel Melodelgado Pabón. - La providencia del 15 de octubre de 2019, revocó el auto del 11 de febrero de 2019 que había admitido el recurso de apelación de Casur, para rechazarlo por extemporáneo, porque se interpuso por fuera de los términos del artículo 332 del CGP.
Se destaca: En el asunto sub judice, y según lo establecido en las normas referidas se tiene que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada resulta ser extemporáneo (f. 177 ss.), por cuanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, notificó en estrados la sentencia de 16 de marzo de 2017, es decir, que el recurso de apelación debía interponerse en dicha audiencia, empero ello no ocurrió así debido a que la apoderada judicial de la parte ejecutada no asistió a tal diligencia, hecho que quedó consignado en el registro del acta (f.102) y el audio y video -Cd- (f. 114), sumado a la justificación de inasistencia radicada por la profesional del derecho de CASUR (f. 115).
En tal sentido, aunque erróneamente la primera instancia indicó a los asistentes que el recurso de apelación podría interponerse en los 10 días siguientes a la audiencia, lo cierto es que ello no era así en tanto el proceso ejecutivo no se rige por las disposiciones del CAPACA, sino por el CGP, última codificación que es clara y precisa al señalar los términos y modalidades para interponer los recursos.
De tal forma que, como sucedió en este caso, en el cual la sentencia se notificó por estrados, la obligación de los apoderados judiciales era impugnar la decisión en ese Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo momento, situación que no ocurrió así, pues solo 10 días después de evacuada la diligencia en la que se profirió la sentencia de primera instancia se radicó escrito de apelación. Esta decisión fue adoptada en sala unitaria, por la magistrada Sandra Lucía Ojeda Insuasty.
En este punto, es importante evidenciar que el proceso no se pudo consultar en el Sistema de Información Samai, debido a que el radicado [52001233300320150044700/01] y/o el nombre del ejecutante presentan inconsistencias, lo que impide determinar si esta decisión quedó en firme o fue objeto de recurso alguno. - El auto cuestionado del 9 de mayo de 2025, como se vio, fue proferido en el marco de un recurso de súplica.
En este pronunciamiento se revocó el auto del 11 de diciembre de 2020 para, en su lugar, disponer la continuidad del trámite de la alzada ejercida por Casur. Esta decisión, al igual que las dos anteriores, parte de que la norma rectora es el artículo 322 del CGP, empero ponderó la aplicación de esa norma, en atención a las situaciones que se presentaron, la trasgresión de garantías que comporta el proveído del 11 de diciembre de 2020, y la inactividad de la parte recurrente, la cual convalidó la continuidad de la alzada.
Análisis que no se realizó en los proveídos atrás referenciados. Además, el auto fue emitido en sala, por los magistrados Edgar Guillermo Cabrera Ramos y Beatriz Isabel Melodelgado Pabón, lo que también difiere de los pronunciamientos del 29 de julio de 2019 y 15 de octubre del mismo año. Así las cosas, la decisión acusada no transgrede el derecho a la igualdad, puesto que las providencias de las cuales se predica la vulneración se originaron en etapas procesales y condiciones distintas, razón por la cual el Tribunal Administrativo de Nariño no se encontraba condicionado a resolver en ese mismo sentido.
Así las cosas, lo que se pretende el señor Yony Alirio Rosero Hernández es cuestionar la postura adoptada por el tribunal accionado porque no le es favorable, pero no se brindó una argumentación que permita interpretar, aplicar o desarrollar el alcance del derecho fundamental a la igualdad. Por consiguiente, se denegará el cargo relativo a la violación de dicha garantía constitucional.
Por las razones que anteceden, se revocará parcialmente la decisión del a quo que declaró la improcedencia de este mecanismo para negar lo relativo a la vulneración del derecho a la igualdad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y Demandante: Yony Alirio Rosero Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicado: 11001-03-15-000-2025-03985-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Revócase parcialmente la sentencia del 21 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró la improcedencia de la acción de tutela para, en su lugar, negar lo relativo a la violación del derecho a la igualdad.
SEGUNDO: Confírmase en lo demás la improcedencia de este mecanismo por falta de relevancia constitucional.
TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Aclara voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/