CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2023-00280-00 (3581-2023) Demandante: Universidad de la Amazonia Demandada: Martha Lucía Chaparro Rubiano Temas: Admisibilidad de la demanda / adecua medio de control de nulidad simple a nulidad y restablecimiento del derecho y declara falta de competencia Auto de sustanciación __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad presentada por Universidad de la Amazonia contra Martha Lucía Chaparro Rubiano. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso – Administrativo, la Universidad de la Amazonia presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución 18 del 19 de enero de 2015.
Como consecuencia que i) se ordenara la suspensión del pago de la diferencia salarial para completar la asignación salarial de un profesional universitario de la oficina de pagaduría, por configurarse el pago de una doble asignación salarial por servicios no prestados; ii) se ordenara que la demandada sea reintegrada en el cargo para el cual fue nombrada y continúe percibiendo el salario y demás prestaciones que la universidad le ha reconocido sin que se encuentre desempeñando las funciones propias del empleo.
En su concepto, el acto acusado vulneró los artículos 2, 128 y 209 de la Constitución Política, porque Martha Lucía Chaparro Rubiano fue nombrada en el cargo de auxiliar administrativo, código 5120, grado 12, nivel asistencial y recibe el salario y las prestaciones que le corresponden, pero, además, porque devenga la diferencia de la asignación salarial de un profesional universitario de la oficina de pagaduría por algunas funciones que le han sido asignadas, de manera que se concentra el desempeño de las funciones de 2 cargos en una sola persona que recibe una doble remuneración y se restringe, en consecuencia, la participación de otras en las decisiones que afectan la vida económica y administrativa de la institución. En el acápite de competencia indicó que, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, modificado por el artículo 24 del Decreto 2080 de 2021, esta Corporación era la competente para conocer en única instancia de la acción de nulidad simple, en tanto se instauró contra un acto administrativo de contenido particular, del cual no se reclama restablecimiento del derecho, ni desmejora en sus condiciones salariales como empleada, únicamente buscó retrotraer las actuaciones ilegales provenientes de la Resolución 18 del 19 de enero de 2015 al otorgar una doble asignación salarial a la demandada. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿si, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, se desprende un restablecimiento del derecho a favor de la entidad demandante? y, de ser así, ¿si en aplicación de la facultad conferida por el artículo 171 CPACA debe adecuarse la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? Una vez realizada la adecuación procesal, determinar ¿si esta corporación es competente en primera instancia para conocer del aludido medio de control, previsto en el artículo 138 ibidem, en la medida en que se solicitó la suspensión del pago de los salarios que percibe la demandada? 2.2.
De los medios de control en el CPACA El artículo 137 del CPACA dispuso: “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. Como puede observarse, a través de ese medio de control se puede solicitar que se deje sin efectos jurídicos (i) actos administrativos de carácter general, impersonal o abstracto y, en casos especiales regulados en la ley, (ii) actos administrativos de contenido particular, subjetivo o concreto; y la finalidad en uno u otro evento no será otra que la de hacer prevalecer el orden jurídico en abstracto o el interés general propio de la función pública, de tal suerte que a través de ese medio se asegure el principio de legalidad propio de un Estado Constitucional, Convencional, democrático y Social de Derecho.
En la medida entonces en que se presente uno de los eventos previstos en el inciso 4º del aludido artículo 137, podrá intentarse el medio de control de nulidad contra un acto administrativo de carácter particular o de naturaleza general pero con efectos concretos. Con miras a estudiar la procedencia del medio de control de nulidad promovido a continuación, el despacho estudia de manera integral la naturaleza del acto administrativo demandado, la situación fáctica que rodea el caso y el concepto de violación expuesto en la demanda. 2.3.
El medio de control de nulidad es improcedente Al entrar a decidir sobre la admisión de la demanda presentada por la Universidad de la Amazonia, observa el despacho que el medio de control de nulidad propuesto por dicha entidad no se corresponde con las pretensiones incoadas, por las siguientes razones: En el asunto bajo estudio, observa el despacho que si bien el medio de control invocado en la presente demanda fue el de nulidad, lo cierto es que del análisis del acto acusado y de las pretensiones se observa que la Universidad de la Amazonia solicitó la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución 18 del 19 de enero de 2015[1] y, además de la invalidez de la decisión administrativa, pretendió que se ordenara la suspensión del pago de la diferencia salarial para completar la asignación salarial de un profesional universitario de la oficina de pagaduría, por configurarse el pago de una doble asignación salarial por servicios no prestados.
Si bien no se aportó la Resolución 18 de 2015 objeto de acusación, lo cierto es que del aparte trascrito en la demanda se colige que el acto demandado constituye una decisión administrativa de naturaleza particular y concreta, aunado a que la demanda tiene un claro propósito económico, como lo es la pretensión de la entidad de dejar de pagar la diferencia salarial que viene percibiendo la demandada.
Estos aspectos permiten inferir que al resolver de fondo este proceso, eventualmente se generaría un restablecimiento automático en favor de la Universidad de la Amazonia, indistintamente que persiga o no el reintegro de las sumas pagadas con antelación a la nulidad que se declare en el presente asunto, pues dejaría de incurrir en una erogación de tipo patrimonial, lo cual desconoce el presupuesto procesal del medio de control de nulidad previsto en el numeral 1 del inciso 4 del artículo 137 del CPACA, esto es, que «con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero».
Por lo tanto, es claro que el acto administrativo en cuestión no puede ser sometido a juicio de legalidad ante esta Corporación a través del medio de control de nulidad, pues, esta vía jurisdiccional resulta inadecuada en atención a que el caso en estudio revela una pretensión de restablecimiento económico automático en favor de la entidad demandante.
Luego de efectuar un análisis integral de la demanda y de sus anexos, cuyos componentes esenciales fueron expuestos al principio de esta providencia, para este despacho es evidente, que lejos de procurar la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto, en este caso, la Universidad de la Amazonia persigue un interés subjetivo directo, particular y concreto, al pretender dejar sin efecto una obligación de carácter patrimonial.
Adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Establecido entonces que la demanda de la referencia envuelve una pretensión que implica un restablecimiento automático en favor de la entidad demandante, es del caso dar aplicación al parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, «si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente», esto es, el artículo 138 ibidem que regula lo relacionado con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, parágrafo que está en consonancia con el artículo 171 de la referida ley, que confiere al juez de lo contencioso - administrativo la facultad de darle a las demandas sometidas a su conocimiento el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.
En ese orden de ideas, en aplicación de los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011 que facultan al juez administrativo a darle a la demanda el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, el despacho adecúa la demanda de nulidad que se estudia en esta oportunidad, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la referida ley, el cual prevé que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto y se le restablezca el derecho lesionado; también podrá solicitar que se le repare el daño. La norma también permite solicitar la nulidad del acto administrativo general y el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por este, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a su publicación. El análisis e interpretación que se hizo de la presente demanda, mostró que, en este caso, la Universidad de la Amazonia realmente persigue la protección de su patrimonio de manera individual y concreta, es decir, la protección de un derecho subjetivo presuntamente vulnerado por el acto administrativo demandado; razón por la que el despacho dispone adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Definido ello, a continuación, corresponde estudiar lo relacionado con la competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto. Por competencia se ha entendido el conjunto de asuntos o causas en que, con arreglo a la ley, puede el juez ejercer jurisdicción[2] y los factores para su determinación, a saber, son: el objetivo, subjetivo, territorial, funcional y de conexión. Para los efectos de esta providencia ha de tenerse en cuenta el factor objetivo, el cual tiene 2 variantes: i) por la naturaleza del pleito; y ii) por el valor económico del asunto o de la cuantía. Esta, como factor de competencia, ha sido definida como «el valor que representa lo perseguido con una demanda su significación económica inmediata»[3] y su determinación está ligada directamente con el contenido de las pretensiones formuladas, las cuales son el fin concreto que el demandante persigue, es decir, las declaraciones que pretende que se hagan en la sentencia a su favor o, dicho de otro modo, el objeto del litigio.
Ahora bien, por pretensión se ha entendido la expresión de voluntad de la parte actora para obtener del juez la tutela de un interés particular amparado en una norma de derecho positivo, con fundamento en unas circunstancias que constituyen el supuesto de hecho de aquellas, esto es para hacer valer un derecho o una obligación de distinto contenido.
En ese orden, la pretensión viene a determinar si el litigio tiene o no significación económica, de tal suerte que la cuantía está directamente ligada a las pretensiones de la demanda (artículo 157 del CPACA). Por otra parte, según lo dispuesto por el artículo 155 del CPACA, los jueces administrativos tienen competencia para conocer y decidir los siguientes asuntos: «ARTÍCULO 155.
Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
De igual forma, el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que el Consejo de Estado conociera en única instancia, entre otros, de los siguientes asuntos: «Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única Instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: [ ] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. [ ]». En ese orden, esta Corporación es competente para adelantar, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuestas contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. Lo anterior significa que, si de la pretensión de nulidad de los actos administrativos se desprende un restablecimiento del derecho cuantificable en términos económicos, esta Corporación ya no será competente para tramitar el medio de control, sino que lo serán los juzgados o los tribunales administrativos, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del CPACA.
En el presente caso, tal y como se mencionó, la demanda de nulidad inicialmente presentada por la Universidad de la Amazonia fue adecuada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto la parte demandante en últimas pretende dejar sin efecto una obligación de contenido patrimonial, que, si bien no fue estimada, está a su cargo y la viene asumiendo.
Entonces, como la demanda tiene un claro componente económico, por disposición expresa de los artículos 157 y 162 del CPACA, era obligación de la demandante estimar razonadamente la cuantía de dicho componente. El conocimiento de la demanda de la referencia no puede ser asumido por esta Subsección, toda vez que además de estar referido a determinar la legalidad del acto administrativo censurado, también tiene que ver con la protección de un derecho subjetivo de carácter económico, presuntamente vulnerado.
Si bien la cuantía de las pretensiones de la demanda no fue determinada, si resulta determinable y cuantificable, en razón a que como se observó en precedencia, el propósito es evitar el pago de la mencionada diferencia salarial que viene percibiendo la demandada supuestamente en forma irregular. Sobre competencia por el factor territorial, cuando se trata de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, debe seguirse la regla establecida en el numeral 3 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 que dispuso lo siguiente: «COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO.
Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios». El despacho declarará la falta de competencia para conocer del presente asunto y ordenará remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Florencia, por ser ese el domicilio de la entidad demandante y lugar donde prestó los servicios la demandada.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero: Adecuar la demanda de nulidad presentada por la Universidad de la Amazonia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la Universidad de la Amazonia contra Martha Lucía Chaparro Rubiano, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Tercero: Por Secretaría, remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Florencia - Caquetá (reparto), para que asuman el conocimiento del proceso, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva. Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto: Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.
JCECH ----------------------- [1]
ARTÍCULO SEGUNDO: …y la diferencia para completar la asignación básica como Profesional Universitario- Oficina de Pagaduría en la Universidad de la Amazonia, se le cancelaria mensualmente sin efectos salariales, ni prestacionales, a partir del 19 de enero de 2015 y mientras dure el desempeño de tales funciones administrativas [2] Al respecto puede consultarse a Devis Echandía, Hernando, Teoría General Del Proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 141. [3] González Velázquez, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53 ----------------------- Radicado: 11001-03-25-000-2023-00280-00 (3581-2023) Demandante: Universidad de la Amazonia