Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co `CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante JNRC Demandado PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Temas Acción de tutela para la entrega de esquema de protección a un excombatiente de las FARC en proceso de reincorporación a la vida civil.
Derecho a la vida, a la seguridad y a la integridad personal. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por JNRC de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 8 de agosto de 20221, JNRC2 interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República y la Unidad Nacional de Protección, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad personal. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, seguridad y debido proceso de que es titular [JNRC], mayor de edad, identificado con cédula de ciudadanía (…). 1 La acción de tutela se radicó a través de la plataforma tutela en línea de la Rama Judicial y fue identificada con la radicación 983181.
Samai, índice 2. 2 La Sección encuentra pertinente reservar el nombre del accionante para proteger su derecho a la intimidad y seguridad personal. Esto en atención a su calidad de excombatiente en proceso de reincorporación a la vida civil, pues, la sentencia SU 020 de 2022, evidenció que se trata de un sector de la población que está siendo objeto de actos de discriminación y de afectación a su integridad personal.
A más de lo anterior, debe considerarse el numeral 15 del artículo 2.4.1.4.3. del Decreto 299 de 2017, en el que se indica que la información relativa a las personas solicitantes y protegidas del Programa Especial de Seguridad y Protección, junto con las medidas planteadas y adoptadas, es reservada. Así las cosas, en el caso concreto están dadas las circunstancias para que el juez constitucional omita el nombre del titular de los derechos fundamentales como medida de protección para garantizar su intimidad, y seguridad dentro de un proceso de tutela.
Al respecto, sentencia Auto A094 de 2017, T-973 de 2011 y T- 856 de 2007. Conviene agregar que la decisión de reserva en relación de nombres en la acción de tutela no implica la afectación del principio de publicidad en relación con las partes y demás usuarios del servicio de justicia. Una determinación en tal sentido no se traduce en prohibición en la publicación de las actuaciones, sino que se concreta en la modificación del nombre, en este caso, del accionante.
En similar sentido se pronunció esta Sección al asumir el conocimiento de acción de tutela interpuesta por un excombatiente contra la UNP debido a que su esquema de seguridad estaba incompleto. Sentencia de tutela del 16 de septiembre de 2021. Proceso nro. 11001-03-15-000-2021-05371-00(AC). M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO.- Imponer medida provisional alusiva a que, en el término de 12 horas posteriores al admisorio de la acción de tutela, se materialicen las medidas de seguridad previstas en el trámite de urgencia 497 del 21 de abril del 2022 proferida por la UNP, esto es, en lo que se encuentra pendiente por implementar: la disposición de un vehículo convencional, un vehículo blindado y dos agentes escoltas.”3 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. JNRC, en su calidad de ex combatiente de las FARC en proceso de reincorporación a la vida civil, solicitó ante la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP) medidas urgentes de protección a su vida e integridad. 2.2. La UNP otorgó esquema de protección a través del Trámite de Emergencia nro. 497 del 21 de abril de 2022, pero, al momento de interponer la acción de tutela, habían transcurrido más de tres meses sin que se hubieran materializado las medidas de protección reconocidas por la entidad. 3.
Fundamentos de la acción El accionante manifestó que la demora en la materialización de las medidas de protección que fueron reconocidas por la UNP pone en peligro su vida e integridad personal. Recordó que adelanta su proceso de reincorporación a la vida civil en la Cooperativa Ecomun Multiactiva Agroforestal Santa Clara en Argelia, Cauca.
Dijo que la cooperativa está conformada por firmantes del Acuerdo y campesinos de la región. Su propósito es el de gestionar proyectos productivos dentro de la región para materializar la reincorporación de los excombatientes y lograr la reconstrucción del tejido social. Informó que las difíciles condiciones de seguridad del municipio de Argelia, Cauca hace que sea imperioso la entrega célere de las medidas de protección que fueron reconocidas por la UNP el 21 de abril de 2022, con miras a garantizar sus derechos a la vida e integridad personal.
En esta línea, recordó que el artículo 2.4.1.4.8. del Decreto 299 de 2017, señala que la entrega efectiva de las medidas de protección no debe superar los 5 días hábiles computados desde la emisión de la resolución que asigna el esquema de seguridad. A pesar de lo anterior, en el caso individual han pasado más de tres meses sin que se haya entregado el referido esquema.
Destacó que el municipio de Argelia, Cauca ha reportado, a nivel nacional, el mayor número de afectaciones a excombatientes desde la firma del Acuerdo de Paz, situación que llevó a la Corte Constitucional a declarar el estado de cosas inconstitucional en sentencia SU-020 de 2022. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 11 de agosto de 2022, el despacho ponente admitió la acción de tutela presentada por JNRC contra la Presidencia de la República y contra la Unidad Nacional de Protección. Asimismo, dispuso que se surtieran las notificaciones de rigor. 3 Páginas 6 y 7 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado, Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: SAMAI (índice 2). Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicional a lo anterior, accedió a la medida provisional en los siguientes términos: “se ordena a la Unidad Nacional de Protección UNP, que dentro del término máximo de 1 día, contado desde la notificación de esta providencia, le otorgue provisionalmente al señor [JNRC] un vehículo blindado, dos agentes escoltas con su correspondiente dotación, un chaleco de protección balística y un botón de apoyo, esto conforme a las especificaciones establecidas en la Resolución Nro. 497 del 21 de abril de 2022, hasta tanto se resuelva la presente acción constitucional (…)” Finalmente, requirió al abogado del accionante para que allegue el poder especial que lo legitima para representarlo en este proceso constitucional. 4.2.
La Presidencia de la República, por conducto de apoderado judicial, solicitó su desvinculación del proceso constitucional, porque sus funciones no guardan relación con los hechos y pretensiones de la demanda. Luego, no hay lugar a imputarle afectación alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante ni tiene esa entidad la aptitud de satisfacer las pretensiones de la demanda. 4.3.
La Unidad Nacional de Protección, por conducto de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica, en primera medida, recordó que el objetivo de la entidad era el de garantizar la protección efectiva de la población establecida en el Decreto 299 de 2017. A saber: “(…) a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo (…)”.
Dada esta misión, informó que requirió a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección para dar cumplimiento a la medida provisional decretada por este Despacho. Esta dependencia, en correo del 16 de agosto de 2022, se refirió al estado en que se encuentra cada ítem del esquema de protección reconocido al accionante. Relacionaron los nombres e identificación de los agentes escoltas e indicaron como fecha de asignación la del 3 de agosto de 2022.
El chaleco antibalas y la línea de celular aparecen con fecha de acta del 2 de septiembre de 2020. Finalmente, aparecen en estado pendiente el botón de apoyo y el vehículo blindado. Relativo al vehículo, se indicó que la Coordinación de Automotores de la UNP informó que se realizaron acciones administrativas, pero no se ha obtenido respuesta por parte de la rentadora.
Agregó que, la coordinadora del Grupo de Automotores, adscrito a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la entidad, informó que en correo del 17 de agosto de 2022 solicitó el vehículo blindado a las rentadoras, sin que a la fecha hayan obtenido respuesta. En consecuencia, consideran que la mora en la entrega del automotor es atribuible de manera exclusiva a la rentadora Neosegurity.
Recordó que, en el contrato suscrito con la rentadora, se acordó la siguiente cláusula: “Obligaciones del contratista: Para implementaciones por tutela el contratista deberá poner a disposición de la UNP o a quien este designe, el vehículo solicitado a más tardar en veinticuatro (24) horas a partir de recibir el requerimiento por parte del supervisor operativo y/o el apoyo a la supervisión del contrato- Grupo de Vehículos de Protección.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto indicó que, la UNP no vulneró ningún derecho fundamental, dado que ya adelantó las gestiones administrativas necesarias ante Neosegurity para que sea entregado el vehículo blindado al hoy accionante.
Sobre la mora en que ha incurrido la rentadora, dijo que se justifica en situaciones ajenas a su voluntad como la indisponibilidad de automotores y el retraso a nivel mundial en la producción de vehículos. Esta problemática, estima, obedece a situaciones de relevancia que afectan al planeta como la pandemia por Covid-19 y la guerra entre Rusia y Ucrania.
Explicó que la UNP no tiene un parque automotor propio, por lo que para cumplir con su objeto misional suscribe contratos de arrendamiento de vehículos convencionales o blindados, según se requiera. Son estas empresas a quienes corresponde suministrar los vehículos para la protección de los beneficiarios del programa. Por lo anterior, solicitó: “(…) tener en cuenta la situación de fuerza mayor que se está viviendo en esta Entidad, el cual es un acaecimiento externo a la actividad que ejerce la UNP, es una situación sobreviviente (sic) con causa extraña y externa, irresistible e imprevisible (…).
Por lo tanto, además de imprevisible e irresistible, por el solo hecho de ser una situación externa a la UNP, no es imputable desde ningún ámbito, toda vez que estas vicisitudes provienen de una causa enteramente ajena a la voluntad de esta Entidad y Uniones Temporales. Lo anterior debe entenderse en concordancia con la situación interna que atraviesa el país, la cual demanda diariamente la necesidad del aumento de vehículos al programa que lidera la UNP, y que, la Entidad en aras de velar por la vida de los beneficiarios que pertenecen al programa solicita al contratista implementar.
Es importante poner de presente que, los vehículos que se solicitan al contratista que exceden las cantidades pactadas en el contrato no significan incumplimiento por parte del operador de vehículos. (…) la Unidad Nacional de Protección ha desarrollado las gestiones administrativas pertinentes a fin de implementar TODAS las medidas de protección otorgadas al señor (…), esperando que prontamente la rentadora presente según disponibilidad, un vehículo blindado al esquema de seguridad.” Finalmente, indicó que la acción de tutela no supera el presupuesto de subsidiariedad, porque para establecer el nivel de riesgo y medidas de protección debe agotarse un procedimiento administrativo que no puede ser obviado en virtud de este mecanismo constitucional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
Planteamiento del problema jurídico El señor JNRC estima vulnerados sus derechos a la vida, a la seguridad y a la integridad personal derivados de la mora de la UNP en hacer entrega del esquema de protección que le fue reconocido a través del Trámite de Emergencia nro. 497 del 21 de abril de 2022. En el curso de la acción de tutela, y a raíz de la medida provisional proferida por el despacho ponente, la UNP materializó algunas de las medidas de protección, pero otras, como el vehículo blindado, permanecen en estado pendiente.
La UNP justifica esta mora en la indisponibilidad de vehículos blindados que presenta la rentadora, con ocasión a factores externos como la pandemia y la guerra entre Rusia y Ucrania, por lo que considera que debe declararse la fuerza mayor frente a ese componente del esquema de seguridad. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si la Unidad Nacional de Protección desconoce los derechos fundamentales invocados por el accionante, debido a que no ha hecho entrega íntegra del esquema de protección que le fue reconocido en el Trámite de Emergencia nro. 497 del 21 de abril de 2022.
Esta Sección también debe establecer si hay lugar a desvincular de la acción de tutela a la Presidencia de la República en razón a la alegada falta de legitimación en causa por pasiva. 3. La Unidad Nacional de Protección vulnera y/o amenaza los derechos a la vida, seguridad e integridad personal del accionante al no disponer en integridad el esquema de seguridad que le fue reconocido 3.1.
Vistos los antecedentes del caso individual, la Sala amparará los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad del señor JNRC, dada la mora de la Unidad Nacional de Protección para disponer en integridad el esquema de seguridad que le fue reconocido a través del Trámite de Emergencia nro. 497 del 21 de abril de 2022.
De manera breve, conviene recordar que el señor JNRC, en calidad de excombatiente en proceso de reincorporación a la vida civil, solicitó ante la UNP medidas de protección a su integridad personal. El análisis de su solicitud se hizo a través del trámite de emergencia establecido en el artículo 2.4.1.4.9 del Decreto 299 de 20175 y le fue reconocido esquema de seguridad, así: “-Un (1) Vehículo blindado Nivel IIIA. -Dos (2) Agentes escoltas, cada uno con su debida dotación (…). – Un (1) Chaleco de protección balística. – Un (1) Botón de apoyo.” Al momento de la interposición de la acción de tutela, aunque se había reconocido el esquema de protección, no se había puesto a disposición del accionante. 5 “Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto número 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Establecido lo anterior, la Sala estima pertinente explicar, de manera breve, el marco jurídico en virtud del cual la UNP concedió el esquema de protección al señor JNRC, con el propósito de evidenciar la importancia de que el trámite y entrega de las medidas de protección se haga en términos de oportunidad y eficiencia. Pues bien, el Decreto 299 de 2017, se expidió en cumplimiento del punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante Acuerdo Final de Paz.
En este punto el Gobierno Nacional se comprometió a implementar un programa de protección integral, entre otros, para los antiguos integrantes de las FARC que se reincorporen a la vida civil y para sus familias. Así pues, la finalidad de esta normativa es la siguiente: “Objeto. Crear el Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección, en virtud del cual la Unidad Nacional de Protección, el Ministerio del Interior y demás entidades, dentro del ámbito de sus competencias, incluirán como población objeto de protección, a las y los integrantes, del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, sus actividades y sedes, a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil, así como a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.
Serán población objeto de protección los menores de edad que salgan de los campamentos de las FARC-EP (…)”. El artículo 2.4.1.4.2. de este Decreto indica que todo lo relacionado con medidas materiales y de prevención, será atendido por la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección. Además, el artículo 2.4.1.4.3 exige que el programa de protección se rija, entre otros, por los siguientes principios: (i) eficacia, según el cual la teleología de las medidas es la de prevenir la materialización de riesgos y mitigar los efectos de una eventual consumación;
(ii) oportunidad, que exige que las medidas se otorguen de forma ágil y expedita y; (iii) celeridad, en virtud de la cual “las solicitudes y trámites necesarios para aplicar las medidas de prevención y protección se ejecutarán de manera pronta”, para evitar la materialización del riesgo. En el caso particular, el estudio y aprobación de las medidas de protección se realizó a través del trámite de emergencia. Según el artículo 2.4.1.4.9. del Decreto este trámite se surte, en caso de riesgo inminente y excepcional.
Es decir, que el caso del señor JNRC presentaba una especial gravedad que exigía celeridad particular en el estudio y otorgamiento de las medidas de protección. 3.3. A este punto conviene recordar que, la mora en el trámite de las solicitudes de medidas cautelares y de su efectiva entrega por parte de la UNP, para la salvaguarda efectiva de la integridad personal de los excombatientes de la FARC, no es un asunto aislado ni esporádico.
Por el contrario, la Corte Constitucional, en sentencia SU 020 de 20226 declaró el estado de cosas inconstitucional con ocasión al bajo nivel de cumplimiento en la implementación del componente de garantías de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, de sus familias y de los integrantes del partido Comunes. 6 Magistrada ponente Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La conclusión relativa al bajo cumplimiento del componente de seguridad deriva, entre otros, de la cifra aproximada de 300 signatarios del Acuerdo Final de Paz que han sido asesinados7.
Situación que mina razonablemente la confianza de quienes abandonaron la lucha armada bajo la promesa del Gobierno Nacional de que en su tránsito a la vida civil se garantizarían sus derechos a la vida, integridad personal, seguridad y paz. En este caso, la Corte acumuló varias acciones de tutela presentadas por firmantes del proceso de paz en tránsito de reincorporación a la vida civil, contra la Unidad Nacional de Protección. En las demandas los accionantes solicitaron la adopción y entrega efectiva de las medidas de protección conferidas.
También pidieron que no se descompletaran los esquemas de seguridad. Esto con ocasión a la amenaza extraordinaria que sobre ellos se cierne y que afecta su seguridad e integridad personal. Los accionantes también manifestaron que, si bien las medidas son conferidas, lo cierto es que los esquemas de seguridad son descompletados o disminuidos con frecuencia sin mediar justificación. Destacaron que la actuación de la UNP no es oportuna, al punto de que solo reacciona por las órdenes que emiten los jueces de tutela.
Al respecto se destacan los siguientes apartes de la sentencia de unificación constitucional: “8.8.4. En los escritos se llamó la atención sobre la falta de actuación diligente, oportuna y eficaz de la Unidad Nacional de Protección y se echó de menos una actuación oficiosa que hiciera efectiva la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de los accionantes y de las accionantes.
(…) 8.8.6. En todos los casos, se señaló la necesidad de que el Gobierno nacional aplicara sus medidas y adelantara sus acciones sobre la base de un concepto más amplio de seguridad, tomando en cuenta que la mayoría de la población signataria del Acuerdo Final de Paz se encuentra en territorios donde la presencia estatal es fragmentaria o inexistente y en donde, por eso mismo, suelen predominar las actividades ilícitas –como por ejemplo los cultivos de uso ilícito–.
Precisamente, en esos lugares del territorio nacional se necesita ofrecer oportunidades para que las personas en tránsito hacia la vida civil puedan tener un desarrollo que haga factible generar proyectos productivos alternativos. Que la presencia de las autoridades estatales en los territorios se dirija a materializar, efectivamente, el Estado social de derecho.
En la providencia también se hizo énfasis en la importancia de la garantía de seguridad de los firmantes del Acuerdo Final de Paz, la cual guarda relación íntima con la necesidad de que el Gobierno Nacional honre la confianza de quienes abandonaron las armas para reincorporarse a la vida civil con la tranquilidad de que se protegería su vida e integridad y la de sus familias.
Es claro entonces, tal y como lo indicó la Corte Constitucional, que la protección a la vida e integridad personal de la población firmante del Acuerdo Final de Paz debe ser una prioridad para el Gobierno Nacional y, en concreto, 7 Esta cifra fue relacionada por la Corte Constitucional en la sentencia SU020 de 2022. Se relaciona uno de los apartes en los que se la menciona: “Así, por ejemplo, en relación con la exigencia de que exista una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas, el número de ya cerca de 300 excombatientes y firmantes del Acuerdo Final de Paz asesinados/as es sumamente grave si se considera que estas muertes tienen lugar en el marco de una acuerdo para finalizar una guerra que se extendió por más de medio siglo, lapso en el que el país perdió vidas valiosas y oportunidades significativas de desarrollo.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la UNP.
De manera que es necesario que las medidas de seguridad y protección se resuelvan y dispongan bajo criterios de oportunidad, eficacia e integridad. Esto, porque la garantía de seguridad pactada en el Acuerdo es un requisito necesario para que los excombatientes puedan transitar a la vida civil en condiciones de paz. 3.4. Descendiendo al caso concreto, se tiene que, la Unidad Nacional de Protección, en el informe a la acción de tutela, indicó que, con ocasión a la medida provisional decretada por este despacho en auto del 11 de agosto de 2022, hizo entrega parcial de los componentes del esquema.
Aparecen con estado pendiente, el botón de ayuda y el vehículo blindado. En relación con el vehículo, la UNP informó que a pesar de que ha realizado las gestiones administrativas no ha obtenido respuesta por parte de la rentadora que provee los vehículos. En esa medida, considera que la omisión no le es atribuible, en tanto ha cumplido con lo de su cargo, esto es, requerir la entrega del vehículo para el hoy accionante.
Frente a la mora en la que ha incurrido la rentadora, explicó que no obedece a su capricho sino a factores externos que han influido en la indisponibilidad de este tipo de automotores, como la pandemia por Covid-19 y la guerra entre Rusia y Ucrania. El despacho sustanciador estableció comunicación telefónica con el apoderado del accionante el 5 de septiembre del año en curso.
El abogado indicó que se hizo entrega apenas parcial del esquema de seguridad. Destacó que no se ha dispuesto el vehículo blindado que es importante para proteger la integridad y vida de su poderdante en acciones de traslados. En esa medida, manifestó que poco se logra con la designación de los escoltas si no se cuenta con el automotor en las condiciones que se dispuso para la seguridad del señor JNRC. 3.5.
Pues bien, para la Sala la mora de la UNP en la entrega del esquema de seguridad que fue concedido al accionante evidencia la vulneración de su derecho fundamental a la seguridad y pone en grave riesgo sus derechos a la vida e integridad personal. La gestión que indica haber adelantado la UNP con miras a lograr la entrega del vehículo no es suficiente para concluir que no es la entidad responsable de la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
En primer lugar, se destaca que en el informe a la acción de tutela la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP, requirió a la coordinadora del Grupo de Automotores para que informara la gestión frente al vehículo pendiente por implementar. Allí se indicó que, en correo del 17 de agosto de 2022, la funcionaria manifestó que desde el 27 de mayo de 2022 se ha requerido en múltiples ocasiones a las rentadoras a través del ID 2022-0161, sin que se haya obtenido respuesta.
Como soporte de lo anterior, relacionaron cadena de correos del 16 y 17 de agosto del año en curso entre al menos tres dependencias de la entidad: la Oficina Asesora Jurídica, el Grupo de Implementación, Supervisión y Finalización de Medidas y el Grupo de Automotores. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunque en efecto, se aportó un correo del 17 de agosto de 2022, en el que la coordinadora del Grupo de Automotores informa que “el grupo (…) ha realizado las acciones administrativas correspondiente sin respuesta a la fecha por parte de rentadora”.
En el correo apenas se relaciona un cuadro con el nombre del protegido, el número del trámite de emergencia, el lugar donde se requiere el vehículo y el número de la solicitud (2022-161). Sin embargo, no se indica a quién fue dirigida la petición de disponer el vehículo ni en qué fechas se realizó. Luego, no es posible verificar la alegada gestión. Adicional a lo anterior, obra en el plenario correo suscrito por el coordinador del Grupo de Implementación, Supervisión y Finalización de las Medidas que, en relación con la entrega del vehículo, informó: Entonces, la sola indicación de que se han adelantado las gestiones con miras a disponer el vehículo, sin que se acrediten estas acciones ni su suficiencia, eficacia o contundencia, dada la importante tarea de protección a la integridad personal de los firmantes del Acuerdo Final de Paz que fue encomendada a la UNP, se estima insuficiente para procurar una decisión que les sea favorable. 3.6.
De otra parte, en el informe a la acción de tutela, se indicó que la mora de la rentadora en la entrega del vehículo se justifica en razones ajenas a su voluntad, que estiman se trata de situaciones de fuerza mayor. Como fundamento de ello relacionó oficios de las rentadoras Renting Blindados 2021 Grupo 1-6, Veblinco y de los concesionarios Yokomotor S.A. y Motorysa en los que informan la indisponibilidad de algunas marcas de vehículos blindados por la carencia de algunas autopartes y repuestos, retrasos en las entregas por parte de los proveedores y otras situaciones que han afectado la producción y entrega de vehículos en el mercado mundial.
Estos oficios tienen fecha del 17 de marzo de 2022. Aunque estos documentos dan cuenta de la situación general que se daba en relación con la disponibilidad de vehículos blindados en el mes de marzo de 2022, no dan cuenta de la situación actual ni explica, de manera particular, las razones por las que, después de casi cuatro meses de haberse reconocido el esquema de seguridad a favor del accionante aún no se ha dispuesto en integridad.
Es más, en el informe a la acción de tutela se indicó que las rentadoras no habían respondido las solicitudes del Grupo de Automotores de la UNP, por lo que no hay lugar a ponderar, como lo pretende la accionada, una razón de fuerza mayor en relación con el incumplimiento del deber que le asiste a la Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UNP de disponer en términos de eficiencia, integridad y oportunidad las medidas de protección a favor del señor JNRC.
Adicionalmente, conviene precisar que el artículo 64 del Código Civil8 define como fuerza mayor el evento imprevisto al que no es posible resistir. La imprevisibilidad e irresistibilidad deben analizarse de cara a las condiciones existentes al momento en que se suscribe el contrato. Al respecto, es pertinente relacionar providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado9, que estableció el alcance del fenómeno de la fuerza mayor en los siguientes términos: “En efecto, la fuerza mayor, definida por el legislador como << el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.>>; es por tanto un hecho extraño a las partes contratantes, imprevisible e irresistible que determina la inejecución de las obligaciones derivadas del contrato.
Constituye un evento que impide un vínculo causal entre la no ejecución del contrato y el daño derivado del mismo. Cabe precisar que lo imprevisible se presenta cuando no es posible contemplar el hecho con anterioridad a su ocurrencia; para establecerlo resulta necesario considerar las circunstancias particulares del caso concreto y verificar las previsiones normales que habrían de exigirse a quien alega el fenómeno liberatorio.” Más recientemente, la Sección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado10 estableció el alcance de los presupuestos de imprevisibilidad e irresistibilidad de la fuerza mayor, en los siguientes términos: La Sala tomará en consideración que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha precisado que, en el Derecho colombiano, la fuerza mayor o el caso fortuito son expresiones sinónimas, las cuales son definidas por el artículo 1º de la Ley 95 de 1890 como “[…] el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”.
Deben tratarse así de circunstancias imprevisibles e irresistibles. Se consideran imprevisibles aquellos hechos intempestivos o sorpresivos, cuya ocurrencia, atendiendo a las circunstancias particulares del caso, no es posible contemplar con anterioridad a su ocurrencia, por lo que el deudor no hubiera debido precaverse razonablemente contra ellas.
Se entiende, por otra parte, que un suceso es irresistible, en la medida en que sus efectos resulten imposibles de eludir para el deudor, no obstante los medios empleados. A lo anterior, debe añadirse que el hecho no sea imputable al deudor que lo alega, es decir, su exterioridad, como requisito para constituirse como eximente de responsabilidad, ya que cada quien está obligado a asumir su propio riesgo.
El caso fortuito o fuerza mayor debe impedir absolutamente la ejecución de las prestaciones contractuales a cargo de una de las partes, para erigirse como una justificación de incumplimiento contractual, ya que nadie está obligado a lo imposible. No debe tratarse, pues, de un hecho que simplemente dificulte su cumplimiento, evento en el cual tendría lugar la aplicación de la teoría de la imprevisión, con efectos diversos (artículo 868 del Código de Comercio).
Adicionalmente, para que la fuerza mayor o el caso fortuito liberen de responsabilidad al deudor, este no debe haber asumido la responsabilidad de la fuerza mayor o el caso fortuito, garantizándole al acreedor el resultado buscado; ni debe haberse presentado 8 Artículo 64. Fuerza mayor o caso fortuito. Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de julio de 2009. Proceso nro. 25000-23-26-000-1994-09660-01(14389). M.P. Ramiro Saavedra Becerra. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2019. Proceso nro. 25000-23-26-000-2006-00657-01(40992).
M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el evento de fuerza mayor o caso fortuito cuando el deudor se hubiera constituido en mora; ni puede alegarse cuando se haya perdido un cuerpo cierto hurtado o robado.
Al respecto, cabe añadir, por último, que la prueba del caso fortuito o fuerza mayor le corresponde al que la alega.” Entonces, la pandemia o la guerra internacional, per se, no son escenarios de fuerza mayor, más bien los efectos de las medidas de contención si podrían serlo. Por eso es importante lograr establecer si al momento en que se suscribió el contrato, las partes ya tenían conocimiento sobre esta situación y sus posibles efectos, es decir, si se podían prever para establecer si se materializa la fuerza mayor.
En el informe de respuesta a la acción de tutela se invoca, de manera apenas general la ocurrencia de una fuerza mayor, que afecta la ejecución del contrato en relación con las empresas rentadoras de los vehículos blindados, pero no se expone argumentación concreta relativa a la configuración y acreditación de los presupuestos de imprevisibilidad e irresistibilidad.
No obstante, en el caso concreto, con la información aportada no es posible determinar si se concretaron o no los presupuestos de imprevisibilidad e irresistibilidad. Y como la fuerza mayor debe estar debidamente probada en el proceso, la falta de información al respecto lleva ineludiblemente a no decretarla. Más aún si se tiene en cuenta que los oficios en los que las rentadoras informan sobre la disminución de las importaciones de vehículos blindados, son anteriores al momento en que se asignó el esquema de seguridad al aquí accionante y no es posible establecer, sin caer en especulaciones, si tal situación persiste y, sobre todo, cómo afecta el caso específico de aquí accionante, dado que, según el informe de la UNP, el contratista ni siquiera ha respondido los requerimientos al respecto.
Así pues, se insiste, corresponde a la UNP adelantar todas las gestiones necesarias, en términos de oportunidad y eficiencia, para asegurar que el señor JNRC cuente con todos los componentes del esquema de seguridad que le fue reconocido en el Trámite de Emergencia, sin que pueda excusar la omisión para completar el esquema de seguridad en el fenómeno de fuerza mayor. 3.7.
Así las cosas, se tiene que la UNP vulnera el derecho a la seguridad y pone en riesgo los derechos a la vida e integridad personal del accionante, con ocasión a la mora en la entrega completa del esquema de seguridad que le fue reconocido a través del Trámite de Emergencia Nro. 497 de 2022. La entidad no demostró haber adelantado acciones efectivas y eficientes con miras a disponer en integridad del esquema de protección a favor del señor JNRC y su familia.
La debida diligencia no puede limitarse al envío de un correo sin respuesta después de cuatro meses, sino que deben adelantarse y acreditarse acciones efectivas para asegurar la disposición de todos los componentes del esquema de seguridad que requiera la población protegida con el Decreto 299 de 2017. Esta Sala no puede avalar la mala práctica consistente en otorgar o completar los esquemas de seguridad solo hasta que se acuda al juez de tutela.
Las Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medidas de protección, en estos casos, que involucran el derecho a la vida y seguridad personal de un grupo que ostenta un riesgo especial, exige acciones céleres, efectivas e íntegras en pro de la garantía de seguridad de los firmantes del Acuerdo Final de Paz y del cumplimiento efectivo de las obligaciones que asumió el Gobierno Nacional en el punto 3.4.7.4. del mencionado Acuerdo. 3.8.
Como lo ha indicado la Corte Constitucional “el derecho a la seguridad personal de los individuos reinsertados no puede tomarse a la ligera por parte de las autoridades: dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección por parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su seguridad personal”11 (Negrillas de la sala).
De manera que el actuar retardado, como en este caso, en la entrega de los componentes de un esquema de seguridad es una situación grave que atenta contra el derecho a la seguridad personal e incluso a la vida de quien requiere de tales medidas. 4. No se accederá a la solicitud de desvinculación propuesta por la Presidencia de la República La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación propuesta por la Presidencia de la República, porque considera que le asiste interés en el resultado del proceso.
Esto, debido a que el Presidente de la República, en calidad de jefe de Estado y en ejercicio de sus competencias constitucionales, como lo es la de convenir y ratificar acuerdos de paz (Artículo 189.6. C.P.12), se comprometió con el cumplimiento, entre otros, del punto 3.4. del Acuerdo sobre las garantías de seguridad de los antiguos integrantes de las FARC- EP que se reincorporen a la vida civil y de sus familias.
Además, con miras a hacer efectiva la mencionada garantía de seguridad, el presidente de la República hace parte, a través de delegado, de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección creada en el artículo 2.4.1.4.5. del Decreto 299 de 2017. Una de las funciones asignadas a esta Mesa Técnica es la siguiente: “b) Identificar las necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección, de manera que se garanticen los derechos a la vida e integridad personal, a la libertad, a la movilidad y a la seguridad, de las personas objeto del programa de protección de que trata este capítulo (…)”.
Finalmente, debe considerarse que, en la sentencia que declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de garantías de seguridad a favor de los firmantes del Acuerdo Final de Paz, se impusieron algunas cargas al Gobierno Nacional que guarda relación con el asunto que aquí se discutió. Así, por ejemplo, en el numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia se dispuso: 11 Corte Constitucional.
Sentencia T-719 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 12 Artículo 189. Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: ( ) 6. Proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “DÉCIMO.- ORDENAR al Gobierno nacional que, a partir de la notificación de la presente decisión, adopte las medidas que le permitan cumplir de manera integral, coordinada y articulada las garantías de seguridad previstas en el Acuerdo Final de Paz que han sido objeto de desarrollo legal y constitucional, de modo que se facilite la reinserción o reincorporación efectiva y pronta en la vida civil de quienes se desmovilizaron y de sus familiares, entendiendo que esto contribuye a su seguridad personal.
En ese mismo sentido, ORDENAR al Gobierno nacional que, tan pronto le sea notificada la presente sentencia, inicie los trámites indispensables para disponer de la asignación presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que ejercen actividades de liderazgo político o social y comparecen ante el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición gocen de la protección requerida en el marco de las actividades que están llamadas a desarrollar (…)”.
Dadas estas razones, se reitera, no hay lugar a desvincular a la Presidencia de la República de la presente acción de tutela, debido a que las resultas de este proceso constitucional son de su interés en atención a los compromisos que adquirió con la firma del Acuerdo Final de Paz, las disposiciones del Decreto 299 de 2017 y lo indicado en la parte resolutiva de la sentencia SU 020 de 2022. 5.
Conclusión Así las cosas, la Sala concluye que en el caso individual la Unidad Nacional de Protección desatendió sus obligaciones al no disponer en integridad el esquema de protección que fue reconocido al señor JNRC en el trámite de Emergencia nro. 497 de 2022; y que la gestión adelantada por la entidad únicamente fue el resultado de la medida provisional ordenada en el curso de esta tutela.
Por consiguiente, esta Sala amparará el derecho fundamental a la seguridad, a la integridad personal y a la vida del accionante. En consecuencia, le ordenará a la Unidad Nacional de Protección que garantice, mientras haya lugar por encontrarse en un nivel de riesgo extraordinario o extremo: (i) el esquema de seguridad en integridad, conforme a las especificaciones establecidas en el Trámite de Emergencia nro. 497 de 2022; y (ii) así como su continuidad, con el objeto de que en el futuro no se presenten situaciones de retardo como la que originó la presente acción de tutela, que amenacen o vulneren el derecho a la seguridad personal o incluso el de la vida del accionante.
Finalmente, se ordenará a la Unidad Nacional de Protección que, una vez vencido el plazo concedido para disponer en integridad el esquema de seguridad que fue reconocido al señor JNRC, remita al despacho ponente de esta providencia informe a efectos de verificar el efectivo cumplimiento de la orden de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación de la Presidencia de la República, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04295-00 Demandante: JNRC 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Amparar los derechos a la seguridad, a la integridad personal y a la vida del tutelante, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.
Ordenar a la Unidad Nacional de Protección que (i) garantice al actor, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, todos los componentes del esquema de protección que le fue reconocido de conformidad con las especificaciones establecidas en el Trámite de Emergencia nro. 497 del 21 de abril de 2022; y (ii) mientras haya lugar a ello en razón del nivel de riesgo extraordinario o extremo en el que se encuentra clasificado el actor, garantice la continuidad de su esquema de seguridad, con el objeto de que en el futuro no se presenten situaciones de retardo como la que originó la presente acción de tutela, que amenacen o vulneren el derecho a la seguridad personal o incluso el de la vida del accionante. 4.
Ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, una vez vencido el plazo concedido para disponer en integridad el esquema de seguridad que fue reconocido a favor del señor JNRC, remita al despacho ponente de esta providencia informe de cumplimiento a efectos de verificar el acatamiento en integridad de la orden de tutela. 5. Por Secretaría General, efectuar las anotaciones y ajustes que correspondan, a fin de mantener en reserva la identidad del accionante. 6.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 7. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 8. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO