CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., tres (3) de diciembre del 2025 Número único: 11001 03 06 000 2025 00205 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Gobernación de Antioquia y la Agencia Nacional de Minería. Asunto: autoridad competente para adelantar las medidas policivas derivadas de un amparo minero.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Revisadas las actuaciones del presente asunto y la información suministrada por las autoridades involucradas, se observa lo siguiente: 1.
El 20 de marzo de 2013, se inscribió en el Registro Minero Nacional bajo el código FHFB-01 el contrato de concesión minera núm. 7495 con Continental Gold Limited Sucursal Colombia como titular. 2. El 20 de enero de 2016, mediante la Resolución núm. VSC 000055, la Agencia Nacional de Minería impartió la orden de cierre definitivo de las minas ilegales localizadas dentro del título minero núm.7495.
Esta decisión se fundamentó en las labores técnicas de identificación y evaluación de unidades mineras realizadas por equipos profesionales de la Agencia entre los días 2 y 6 de diciembre de 2013, y nuevamente entre los días 9 y 16 de diciembre de 2013, en los sectores de San Román, Los Asientos, Los Chorros y San Antonio, jurisdicción del municipio de Buriticá. Los resultados de esas visitas fueron socializados con la comunidad minera el 21 de enero de 2014, oportunidad en la cual se presentaron las zonas de riesgo 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se señala en este acápite reposa en el expediente del conflicto núm. 11001-03- 06-000-2024-00205-00 expediente digital SAMAI.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 clasificadas en mitigables y no mitigables, ubicadas en los mismos sectores, identificando condiciones de riesgo inminente para la vida e integridad de los trabajadores, así como actividades mineras adelantadas sin título y sin condiciones mínimas de seguridad e higiene minera. En ese sentido la mencionada resolución dispuso: Que, en mérito de lo expuesto, el vicepresidente de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería, en uso de sus atribuciones legales y reglamentarias,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. - Ordenar el cierre total de las actividades mineras realizadas por terceras personas en el área objeto del contrato No.7495, ubicado en jurisdicción del Municipio de Buriticá-Antioquia, por existir evidencia de amenaza a la vida, salud e integridad física de los explotadores y trabajadores mineros, así como riesgo eminente de accidentes en su desarrollo, por no contar con los requisitos mínimos de seguridad e higiene minera, no planteamiento minero, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Con ocasión de la imposición de la medida de seguridad contenida en el artículo anterior, es necesario que por parte de las autoridades de policía del municipio de Buriticá, se proceda con el desalojo inmediato de las labores mineras mencionadas que generan riesgo inminente, así mismo se deberá realizar monitoreo constante para evitar el ingreso a las actividades sobre las cuales ordena la medida de seguridad. 3.
El 3 de marzo de 20163, mediante la Resolución VSV núm. 000135, la Agencia Nacional de Minería corrigió unos numerales de la parte resolutiva de la Resolución VSC núm. 000055. En ese sentido señaló:
ARTÍCULO PRIMERO. - Aclarar el artículo segundo de la Resolución VSC-000055 de 20 de enero de 2016, el cual quedará así:
ARTICULO SEGUNDO. - Con ocasión de la imposición de la medida de seguridad contenida en el artículo anterior, es necesario que por parte del Alcalde Municipal de Buriticá, previo la expedición de los [sic] decisiones conforme a su competencia, se proceda con el desalojo inmediato de las labores mineras mencionadas que generan riesgo inminente, así mismo se deberá realizar monitoreo constante para evitar el ingreso a las actividades sobre las cuales se ordena la medida de seguridad. 3 Samai, expediente digital, Índice 0012, documento: 23RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20250521zip(.zip) Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 4.
El 29 de agosto del año 2022, la Agencia Nacional de Minería suscribió un Acta de Atención a Emergencia Minera, donde se evidenció la continuidad de actividades mineras no autorizadas por terceros indeterminados ajenos a Continental Gold Limited Sucursal Colombia en el área de la concesión minera núm. 7495. En dicha acta señaló como medida de seguridad, la siguiente: Clausura total por riesgo inminente por las labores mineras no autorizadas y adelantadas que perturban en el área del título P7495011 y que laboran de forma permanente en el interior de éstas. 5.
El 20 de noviembre de 20234, la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia presentó una «solicitud de Amparo Administrativo» al gobernador del departamento de Antioquia. En esa solicitud presentó las siguientes pretensiones: Con fundamento en lo expuesto, previos los trámites del procedimiento consagrado en los artículos 105 y principalmente 108 de la ley 1801 de 2016, siempre con respeto se solicita lo siguiente: 1.
Que se conceda el amparo administrativo solicitado por medio de este escrito en nombre de la empresa CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, en calidad de titular y beneficiaria, en su condición de concesionaria, del contrato de concesión minera radicado bajo el No. 7495, ubicado en el municipio de Buriticá del Departamento de Antioquia. […]. [Resalta la Sala]. 6.
El 21 de febrero de 2024, la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia insistió con su solicitud al departamento de Antioquia. En dicho documento reiteró su solicitud en que le fuere concedido un amparo minero a la luz del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016. 7. El mismo 21 de febrero de 2024, el departamento de Antioquia trasladó la solicitud presentada por la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia a la Agencia Nacional de Minería. 8.
El 10 de abril de 2024, mediante oficio núm. No: 20243500338331, la Agencia Nacional de Minería devolvió las diligencias al departamento Antioquía. Lo anterior, en virtud del siguiente argumento: Pues bien, se debe precisar a esa Gobernación que, de la lectura de la petición radicada por el Apoderado de CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, se advierte que esa solicitud se realizó como un amparo policivo de conformidad con lo previsto en Ley 1801 de 20161 y no como un amparo administrativo, figura jurídica consagrada en el artículo 306 y subsiguientes de la ley 685 de 2001. 4 Samai, expediente digital, Índice 0019, documento: 14RECIBEMEMORIAL_20231120SolicitudAmp(.pdf) Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 9.
El 21 de marzo de 2025, el secretario de seguridad, justicia y paz del departamento de Antioquia elevó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil la siguiente solicitud: Se solicita que conforme los argumentos que a continuación se relacionan, defina la competencia para tramitar el amparo administrativo minero y se radique en la Agencia Nacional de Minería – ANM, el trámite y decisión, definiendo de este modo el conflicto de competencia entre esa entidad nacional y el Departamento de Antioquia - Gobernador.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 191 del 3 de abril de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, desde el 4 hasta el 10 de abril de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial del 3 de abril de 2025, consta que se informó sobre el presente conflicto a la gobernación de Antioquia, a la Agencia Nacional de Minería, a la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia, al señor Andrés Felipe Devia Gutiérrez (apoderado general de Continental Gold Limited Sucursal Colombia) y al secretario de seguridad, justicia y paz de la Gobernación de Antioquia.
Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que durante la fijación del edicto las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El 5 de mayo de 2025, el despacho ponente profirió auto de mejor proveer donde solicitó a la Agencia Nacional de Minería que allegara al expediente las siguientes resoluciones: VSV núm. 000055 del 20 de enero de 2016 y VSV núm. 000135 del 3 de marzo de 2016 expedidas por dicha autoridad.
Asimismo, solicitó a la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia que delimitara el alcance de la solicitud que realizó el 21 de febrero de 2019 a la departamento de Antioquia y que allegara copia de dicha solicitud. Mediante informe secretarial del 13 de mayo de 2025, la Secretaría de la Sala informó que «vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer de fecha 5 de mayo de 2025» la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia allegó distintos documentos al expediente digital.
Sin embargo, revisados esos documentos se encontró que la empresa no entregó información que permitiera delimitar el alcance de la solicitud que realizó el 21 de febrero de 2019 al departamento de Antioquia. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 Posteriormente, mediante informe secretarial del 21 de mayo de 2025, la secretaria de la Sala informó que la Agencia Nacional de Minería allegó los documentos solicitados mediante el auto de mejor proveer del 5 de mayo de 2025.
Finalmente, mediante auto de mejor proveer del 30 de mayo de 2025, el despacho ponente volvió a solicitar a «la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia que delimite el alcance de la solicitud que realizó el 21 de febrero de 2019 a la Gobernación del departamento de Antioquia. Lo anterior, en un término de tres (3) días hábiles».
Mediante informe secretarial del 9 de junio de 2025, la secretaria de la Sala informó que «vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer de fecha 30 de mayo de 2025, la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia guardó silencio». El 30 de julio de 2025, el magistrado John Jairo Morales Alzate presentó a consideración de la Sala el proyecto que resolvía el presente conflicto de competencias administrativas.
La ponencia no fue acogida por la mayoría, razón por la cual se dispuso el cambio de ponente y el expediente fue asignado a la consejera María del Pilar Bahamón Falla. Luego, por auto de mejor proveer del 16 de septiembre de 2025, el despacho ponente ordenó vincular al presente asunto a la Alcaldía de Buriticá (Antioquia). Mediante informe secretarial del 22 de octubre de 2025, la Secretaría de la Sala informó que la Secretaría de Seguridad, Justicia y Paz de la gobernación de Antioquia remitió correo electrónico.
Por auto del 29 de octubre de 2025, la magistrada ponente ordenó requerir a la Alcaldía de Buriticá (Antioquia) para que presentara consideraciones o alegatos frente al conflicto de competencias. A través de informe secretarial del 10 de noviembre de 2025, la Secretaría de la Sala informó que el alcalde del municipio de Buriticá (Antioquia) presentó consideraciones.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Gobernación de Antioquia Aunque no presentó alegatos dentro del término concedido por la Sala, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el documento del 21 de marzo de 2025, mediante el cual declaró su falta de competencia y elevó el presente conflicto de competencias. En esa oportunidad la entidad territorial realizó la siguiente petición: Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 Se solicita que conforme los argumentos que a continuación se relacionan, defina la competencia para tramitar el amparo administrativo minero y se radique en la Agencia Nacional de Minería – ANM.
En primer lugar, la gobernación sostuvo que esta Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias. Lo anterior, toda vez que se está frente a una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta en donde dos autoridades, una del orden departamental (el departamento de Antioquia) y otra del orden nacional (la Agencia Nacional de Minería) rechazan su competencia. Respecto del asunto en concreto, señaló que el amparo minero es una figura que está consagrada y regulada en los artículos 306 a 316 del Código de Minas.
La finalidad que se persigue con el amparo minero es «suspender los actos de perturbación que impiden el ejercicio de las actividades dentro del área del título minero». La Gobernación al realizar una interpretación sistemática de la normativa vigente, concluyó que el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2026) no da competencia al gobernador para adelantar amparos mineros, sino únicamente para ejecutar las medidas de amparo administrativo que hayan sido resueltas por la autoridad competente.
Al respecto: Adicionalmente, el mismo artículo está determinado, con toda claridad, que se puede acudir directamente ante el Gobernador, sin solicitud del alcalde o de cualquier otra autoridad, sin embargo, lo que presenta ambigüedad es si se acude para solicitar el amparo administrativo o si es para que se ejecuten las medidas de amparo administrativo. […].
Consideramos que el alcance de dicha norma sería el de contemplar una competencia complementaria a la que establece el Código Minero, es decir, que el alcalde o la autoridad nacional minera, competentes para adelantar el trámite del amparo administrativo e imponer la orden a que haya lugar, no la ejecuten, caso en el cual el gobernador podrá ejecutarla a petición de parte. 2.
Agencia Nacional de Minería 5 La agencia no presentó alegatos dentro del término concedido por la Sala. Sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el oficio del 10 de abril de 2024, mediante el cual declaró su falta de competencia. 5Samai, expediente digital, Índice 0002, documento: 7ED_EXPEDIENTE_082025030112907zip(.zip) Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 En primera medida debe señalarse que la Agencia Nacional de Minería en su oficio sostiene que existen dos clases de amparos mineros.
El primero, al que llama un amparo policivo y está consagrado en la Ley 1801 de 2016 y el segundo, al que llama amparo administrativo, que según la agencia es una figura jurídica consagrada en el artículo 306 y subsiguientes de la Ley 685 de 2001. La Agencia sostiene que la solicitud de la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia consiste en un amparo policivo minero consagrado en la Ley 1801 de 2016, el cual está en cabeza únicamente del gobernador y debe ser decidido y ejecutado por este mismo.
En ese sentido: Pues bien, se debe precisar a esa Gobernación que, de la lectura de la petición radicada por el Apoderado de CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, se advierte que esa solicitud se realizó como un amparo policivo de conformidad con lo previsto en Ley 1801 de 2016 y no como un amparo administrativo, figura jurídica consagrada en el artículo 306 y subsiguientes de la ley 685 de 2001. […].
En consecuencia, nos permitimos respetuosamente realizar la devolución del mismo, para que esa entidad departamental en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016, al ser presentada dicha solicitud directamente por el titular minero ante su despacho, resuelva y ejecute la misma. 3. Alcaldía de Buriticá (Antioquia) La Alcaldía Municipal de Buriticá presentó consideraciones mediante escrito radicado el 1° de noviembre de 2025, en el cual expuso su posición frente al presente conflicto de competencias administrativas.
En dicha comunicación, la entidad territorial manifestó lo siguiente: En primer término, indicó que la solicitud presentada por Continental Gold Sucursal Colombia se encuentra directamente relacionada con las órdenes impartidas por la Agencia Nacional de Minería en la Resolución VSV-000055 de 20 de enero de 2016, aclarada mediante Resolución 00135 del 3 de marzo de 2016, particularmente en lo relativo al cierre total de actividades mineras ilegales y al desalojo inmediato de terceros ubicados dentro del área del título minero 7495.
Señaló que, conforme al artículo segundo de la citada resolución, corresponde al alcalde municipal adelantar las medidas necesarias para ejecutar el desalojo ordenado por la autoridad minera nacional. Asimismo, la Alcaldía explicó que el título minero 7495 abarca más de 1.800 hectáreas y que, por ello, la situación actual debe verificarse de manera independiente frente a las nuevas perturbaciones denunciadas.
Para sustentar lo anterior, relacionó diversas actuaciones adelantadas por la administración municipal en el marco del operativo “Creta”, tales como la intervención de plantas de beneficio, Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 compraventas de oro, lugares de lenocinio, establecimientos públicos y la evacuación de personal, actuaciones que se encuentran documentadas en los informes anexos.
Finalmente, la Alcaldía afirmó que el parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 no configura un amparo administrativo minero similar al regulado en el Código de Minas, sino un procedimiento policivo dentro de las competencias de la autoridad de policía territorial. En esa medida, sostuvo que la actuación solicitada no tiene naturaleza jurisdiccional y que las medidas requeridas deben ser adoptadas por la autoridad departamental de policía, esto es, el gobernador de Antioquia, en ejercicio de sus funciones administrativas.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades involucradas es del orden nacional, esto es, la Agencia Nacional de Minería, mientras que la Gobernación de Antioquia y la Alcaldía de Buriticá (Antioquia) son autoridades del orden territorial; ii) se encuentra en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de la solicitud presentada por Continental Gold Limited Sucursal Colombia para que se adopten medidas frente a la perturbación existente en el área del título minero 7495, lo cual exige determinar la autoridad competente para ejecutar las medidas policivas necesarias para hacer cesar dicha perturbación; y iii) las autoridades concernidas han negado sucesivamente su competencia para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva6. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad administrativa competente para resolver la solicitud realizada por la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia, denominada «solicitud de amparo administrativo», de fecha 20 de noviembre de 2023 y reiterada el 21 de febrero de 2024.
El conflicto surge porque, ante la solicitud presentada por el titular minero, la Gobernación de Antioquia trasladó la actuación a la Agencia Nacional de Minería, al considerar que el asunto debía tramitarse como un amparo administrativo minero conforme al Código de Minas. Por su parte, la Agencia Nacional de Minería, mediante comunicación del 10 de abril de 2024, devolvió las diligencias a la Gobernación, argumentando que la petición corresponde a un amparo policivo fundado en el artículo 108 de la Ley 1801 de 2016, y que, por lo tanto, la competencia recae en el gobernador de Antioquia.
Ahora, si bien en 2016 la Agencia Nacional de Minería resolvió un amparo minero y ordenó al alcalde de Buriticá ejecutar el desalojo inmediato de las labores ilegales dentro del título 7495, la perturbación persiste bajo nuevas manifestaciones fácticas conforme a los reportes efectuados entre 2022 y 2024. A pesar de ello, ninguna de las autoridades concernidas asumió la competencia para adoptar las medidas de policía requeridas frente a la perturbación actual; por el contrario, ambas negaron sucesivamente su competencia, generándose así el conflicto de competencias 6 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 administrativas que debe resolver esta Sala. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) De la solicitud presentada el 20 de noviembre de 2023 y reiterada el 21 de febrero de 2024 por Continental Gold Limited Sucursal Colombia y su relación con las decisiones adoptadas por la Agencia Nacional de Minería en 2016. ii) Poder, función y actividad de policía. Reiteración. iii) Las competencias de las autoridades de policía previstas en la Ley 1801 de 2016.
Reiteración. iv) La Ley 1801 de 2016 regula funciones administrativas de policía en materia minero-ambiental. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. De la solicitud presentada el 20 de noviembre de 2023 y reiterada el 21 de febrero de 2024 por Continental Gold Limited Sucursal Colombia y su relación con las decisiones adoptadas por la Agencia Nacional de Minería en 2016 A partir del estudio íntegro del expediente, la Sala observa que la sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia presentó, el 20 de noviembre de 2023, y reiteró el 21 de febrero de 2024, una petición que denominó «amparo administrativo y policivo», con fundamento en los artículos 105 y, especialmente, 108 de la Ley 1801 de 2016, solicitando que se: «conceda el amparo administrativo (…) y, como consecuencia, se ordene el desalojo de los perturbadores, la suspensión de los trabajos y la incautación de elementos utilizados para la explotación ilegal».
Por su parte, en el año 2016, luego de evidenciar el riesgo de desconfinamiento del macizo rocoso que sería generado por las múltiples conexiones subterráneas efectuadas de manera indiscriminada, irracional e ilegal, la realización de voladuras masivas y no controladas con el uso de explosivos de alto poder, fabricados de manera ilegal, clandestina y en algunos casos de fabricación casera mediante uso de sustancias químicas como el bórax, la existencia de condiciones irregulares de sostenimiento en socavones, exposición a gases y las deficientes condiciones de ventilación, así como las peligrosas conexiones eléctricas que aceleraron el riesgo de un evento catastrófico de gran magnitud, la Agencia Nacional de Minería profirió la Resolución VSC No. 000055 del 20 de enero de 2016, aclarada en sus artículos 2º y 5º por la resolución VCS No. 000135 del 3 de marzo de 2016 en la cual se impartió la orden de cierre técnico definitivo de las minas ilegales localizadas dentro del título minero No. 7495, dando inicio a la denominada operación “Creta” con el Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 fin de configurar el creciente riesgo que para la vida y seguridad de los trabajadores y la comunidad en general venia en evidente crecimiento.
Si bien la empresa identifica formalmente su solicitud como un nuevo amparo administrativo, el análisis material de la petición —conforme a los principios de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y de realidad sobre las formas— permite concluir que no se está frente a la apertura de un nuevo trámite de amparo minero, pues tal actuación ya fue resuelta por la Agencia Nacional de Minería en el año 2016, mediante las Resoluciones VSV 000055 del 20 de enero de 2016 y VSV 000135 del 3 de marzo de 2016.
En esas resoluciones, la Agencia Nacioanl de Mineria: - Determinó la existencia de actividades mineras ilegales dentro del área titulada a Continental Gold; - Declaró un riesgo inminente para la integridad y vida de los trabajadores y terceros; y - Ordenó al alcalde de Buriticá «proceder con el desalojo inmediato» de tales labores ilegales, adelantando las medidas necesarias para impedir su continuidad.
Dichos actos administrativos son definitivos, gozan de presunción de legalidad y no fueron cuestionados ante la jurisdicción contenciosa, razón por la cual la Sala no revisa ni puede revisar su validez. Igualmente, a pesar de lo manifestado por la Alcaldía de Burítica del 7 de noviembre 2025, se evidencia la persistencia de actividades ilegales dentro del mismo título7.
Así las cosas, aunque la empresa denomina su petición como «amparo administrativo», lo que verdaderamente plantea es la necesidad de que una autoridad de policía territorial adopte las medidas materiales de desalojo frente a una perturbación actual, la cual constituye una nueva manifestación fáctica del 7 En comunicación enviada a la Sala, la Alcaldía de Buriticá señaló: “Que, lo ordenado por la ANM en la Medida de Seguridad en el año 2016 (Resolución 000055 del 20 de enero de 2016, modificada por la Resolución 000135 del 3 de marzo de 2016) fue cumplido por el Municipio de Buriticá en coordinación con la Gobernación de Antioquia y otras entidades, mediante la intervención conocida como "Operación Creta" con las siguientes ejecutorias: 1.
Cierre técnico de 166 bocaminas ilegales. 2. 63 plantas de beneficio de oro intervenidas. 3. 23 plantas de beneficio de oro desmontadas o demolidas. 4. Intervención de las redes eléctricas y suministro de agua de las plantas de beneficio intervenidas. 5. 2.886 mineros foráneos evacuados. 6. 855 solicitudes de legalización minera atendidas. 7. 3.799 personas impactadas por el operativo. 8.
Control policivo en lugares de lenocinio, compraventas de oro y demás. Comunicación número 1874 del 7 de noviembre de 2025. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 fenómeno ilegal advertido en 2016, pero que no fue objeto del amparo minero decidido en esa oportunidad. Por ello, la Sala concluye que la solicitud corresponde a una actuación administrativa policiva orientada a hacer cesar la perturbación, y no a la apertura de un nuevo amparo minero de naturaleza jurisdiccional.
En efecto: - La decisión del amparo minero ya fue adoptada por la Agencia Nacional de Minería en 2016; - La solicitud de la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia del 20 de noviembre de 2023, reiterada el 21 de febrero de 2024, se realizó con fundamento en Ley 1801 de 2016. Se trata de una solicitud que corresponde a la fase de ejecución policiva, no a un asunto de naturaleza jurisdiccional; - La ejecución policiva de medidas de desalojo no es competencia de la ANM, sino de las autoridades territoriales en ejercicio de la función de policía; y - El parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 atribuye al gobernador la facultad de adoptar medidas policivas cuando la perturbación se produce sobre áreas o títulos mineros debidamente inscritos.
En consecuencia, la Sala considera que la petición elevada por Continental Gold Limited Sucursal Colombia no constituye un amparo minero nuevo, sino una actuación administrativa dirigida a obtener la ejecución de medidas policivas frente a la perturbación minera actual, actuación que, por su naturaleza, debe ser analizada desde el punto de vista de la competencia policiva territorial, no desde la perspectiva de la función que ejerce la Agencia Nacioanl de Mineria en los amparos mineros regulados por el Código de Minas. 5.2.
Poder, función y actividad de policía. Reiteración8 En diversos pronunciamientos la Sala de Consulta y Servicio Civil ha distinguido entre poder, función y actividad de policía, conceptos que resultan de gran importancia, dado que permiten establecer la forma como se distribuyen las competencias de policía para el mantenimiento y conservación del orden público en sus diversos componentes de seguridad, tranquilidad y salubridad pública.
Al respecto ha sostenido: a) Poder de policía 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 25 de enero de 2024, expediente núm. 11001-03-06-000-2023-00621-00 y Decisión del 10 de julio de 2024, expediente núm. 11001- 03-06-000-2024-00171-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 El poder de policía corresponde a la facultad normativa de policía, esto es la competencia estatal de «regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal con fines de convivencia social».
Es, en otros términos, «la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del bienestar general». […]// Así que, de acuerdo con la Corte Constitucional, sólo ejercen poder de policía el Congreso de la República y excepcionalmente las Asambleas Departamentales de conformidad con el artículo 300- 8 de la Constitución, […]. b) Función de policía La función de policía corresponde ya no al dictado de las normas generales de policía, sino a la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida por las autoridades administrativas a través de los medios de policía autorizados por el legislador y dentro del marco fijado por éste […)] //Se trata así del ejercicio de funciones típicamente administrativas que carecen, por tanto, del carácter material y formal de ley.
Los titulares naturales de esta función son el Presidente de la República a quien le compete «conservar en todo el territorio nacional el orden público» (art.189-4 C.P.), los gobernadores (art.303 C.P.) y los alcaldes (art.315-2), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. // En esa medida, las autoridades administrativas tendrán los medios de policía autorizados por el legislador, tales como órdenes, prohibiciones, medidas correctivas, permisos y reglamentos de para su utilización. […]. c) Actividad de Policía […] Esta se refiere ya a la actividad material de los cuerpos de policía, que tienen a su cargo la ejecución concreta e inmediata de mantenimiento del orden público (Art.218 C.P) […] // En ese sentido, el cuerpo de policía tiene una misión de ejecución material, que en cualquier caso, en virtud del principio de legalidad, está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por su naturaleza ejecutora, la actividad de policía «no está orientada a la producción de actos jurídicos» y «tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad.»9.
Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia C-492 de 2002 también diferenció en tres dimensiones el concepto de policía, el cual se ha utilizado de forma generalizada en la jurisprudencia para determinar la competencia del legislador y de las autoridades administrativas en relación con el control y mantenimiento del orden público, así: [E]n síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción: 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 20 de mayo de 2010, radicado interno: 1999.
Criterio reiterado en la decisión del 23 de noviembre de 2015, radicación 11001-03- 06-000- 2015-00132-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo.
Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público.
Revisadas las anteriores nociones, procede la Sala a analizar las competencias de las autoridades de policía, de conformidad con la Ley 1801 de 2016 «Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana». 5.3. Las competencias de las autoridades de policía previstas en la Ley 1801 de 2016. Reiteración10 El artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 «Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana», establece que son autoridades de policía: 1.
El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. [Se destaca]. Ahora bien, el artículo 204 de la Ley 1801 de 2016 dispone que la primera autoridad de policía de los municipios es el alcalde, el cual cuenta con las siguientes atribuciones (art. 205): 1.
Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito. 2. Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas. 3. Velar por la aplicación de las normas de Policía en el municipio y por la pronta 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de julio de 2024, expediente núm. 11001-03-06-000-2024-00171-00.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 ejecución de las órdenes y las medidas correctivas que se impongan. […]. 8. Resolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales y urbanos o corregidores, en primera instancia. […]. 13.
Tener en la planta de personal de la administración distrital o municipal, los cargos de inspectores y corregidores de Policía necesarios para la aplicación de este Código. 14. Resolver el recurso de apelación de las decisiones tomadas por las autoridades de Policía, en primera instancia, cuando procedan, siempre que no sean de competencia de las autoridades especiales de Policía. […]. 17.
Conocer en única instancia de los procesos de restitución de playa y terrenos de baja mar. […]. Por su parte, el artículo 108 de la citada ley, en el capitulo sobre medidas para el control de la explotación y aprovechamiento ilícita de minerales. Señala lo siguiente:
ARTÍCULO 108. Competencia en materia minero-ambiental. La Policía Nacional, a efectos de proteger y salvaguardar la salud humana y preservar los recursos naturales renovables, no renovables y el ambiente, deberá incautar sustancias y químicos como el zinc, bórax, cianuro y mercurio utilizados en el proceso de exploración, explotación y extracción de la minería ilegal.
PARÁGRAFO. Cuando se trate de la presencia de más de una actividad de explotación de minerales sin título de un Municipio, o más de una actividad de explotación de minerales sin título o de situaciones de ocupación, perturbación o despojo dentro de un mismo título minero, la persona o entidad denunciante o el beneficiario del título minero podrán interponer directamente ante el gobernador, como autoridad de Policía las medidas de amparo administrativo correspondientes para su respectiva ejecución. De acuerdo con el marco normativo previsto en la Ley 1801 de 2016, las competencias en materia de policía están distribuidas entre autoridades nacionales y territoriales según la naturaleza de la actuación requerida.
El artículo 198 identifica expresamente como autoridades de policía, entre otros, a los gobernadores y Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 alcaldes, lo que implica que son ellos quienes ejercen la función de policía en los niveles departamental y municipal, conforme a los artículos 204 y 205 ibídem. A su vez, el parágrafo del artículo 108 dispone que, cuando existan situaciones de ocupación, perturbación o despojo dentro de un título minero, el titular podrá acudir directamente ante el gobernador para que adopte las medidas necesarias para restablecer el derecho perturbado.
Esta disposición asigna al mandatario departamental una competencia específica y concurrente en materia minero- ambiental, distinta y adicional a la competencia técnica de la autoridad minera nacional. 5.4. La Ley 1801 de 2016 regula funciones administrativas de policía en materia minero-ambiental El artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 —ubicado en el Título X, relativo a las medidas para el control de la explotación y aprovechamiento ilícita de minerales— establece un conjunto de facultades destinadas a la protección del orden público, la seguridad y el ambiente frente a actividades mineras irregulares.
En su inciso primero, la norma asigna a la Policía Nacional la adopción de medidas para prevenir y controlar la explotación ilícita de minerales, con el fin de salvaguardar la salud humana, los recursos naturales y el ambiente. Así, la policía está facultada para incautar sustancias, insumos y elementos utilizados en actividades mineras ilegales, en el marco del ejercicio de la actividad de policía, según el diseño del ordenamiento jurídico.
A su vez, el parágrafo del artículo 108 prevé un supuesto especial para aquellas situaciones en las que se presentan múltiples explotaciones sin título, o actos de ocupación, perturbación o despojo dentro de un mismo título minero. En tales eventos, el legislador dispuso que el titular del título minero o la persona afectada puedan acudir directamente ante el gobernador, a fin de que este, como autoridad de policía del orden departamental, adopte las medidas de amparo administrativo necesarias para su ejecución. La intervención que habilita esta norma corresponde al ejercicio de la función administrativa de policía, cuya finalidad es restablecer el orden público, la seguridad, la convivencia y la integridad del territorio frente a hechos que alteran el uso legítimo de los recursos naturales y la explotación formalmente autorizada en un título minero.
El propósito de estas medidas no es solucionar un conflicto jurídico entre sujetos, sino restablecer, proteger y preservar las condiciones de orden público, adoptando órdenes administrativas que pueden implicar, entre otras acciones, la suspensión de actividades ilegales, el sellamiento de instalaciones, el retiro de elementos o Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 personas que perturban el área y la coordinación con otras autoridades para evitar la continuidad del riesgo minero-ambiental.
En suma, el parágrafo del artículo 108 se inserta dentro del modelo de actuaciones administrativas de policía, dirigidas a la ejecución de medidas inmediatas, preventivas y correctivas para garantizar la convivencia ciudadana y el cumplimiento de la normativa minera y ambiental en el territorio, sin que tales actuaciones tengan naturaleza jurisdiccional ni puedan considerarse equivalentes a los juicios policivos de perturbación regulados por la misma Ley 1801.
Conviene precisar entonces que, conforme al diseño constitucional colombiano, los gobernadores ejercen funciones administrativas, entre ellas la función de policía prevista en los artículos 303 y 305 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 198 y siguientes de la Ley 1801 de 2016. En esta condición, los gobernadores: - Conservan el orden público en el departamento, - Imparten órdenes de policía, - Adoptan medidas para prevenir y corregir perturbaciones, y - Dirigen a las autoridades territoriales bajo su jurisdicción, - No administran justicia ni cuentan, en principio, con habilitación constitucional o legal para ejercer función jurisdiccional.
Ello es coherente con el principio de separación funcional que rige a las autoridades administrativas y jurisdiccionales. La jurisprudencia reiterada de la Sala de Consulta ha señalado que únicamente ciertas autoridades administrativas (por ejemplo, inspectores de policía, hoy inspectores de convivencia y paz)11 pueden ejercer excepcionalmente funciones jurisdiccionales, cuando la ley así lo prevea de manera expresa y restrictiva.
En esos mismos pronunciamientos, la Sala ha aclarado que el ejercicio de función jurisdiccional por autoridades administrativas es excepcional y debe estar previsto de manera expresa en la ley, mientras que la regla general es que las autoridades ejecutivas ―como los gobernadores― solo ejercen funciones administrativas. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, pronunciamiento emitido dentro del CCA 2025-155, del 28 de mayo de 2025;
Sección Tercera, Sentencia del 25 de octubre de 2019, radicación 11001-03-26-000-2019-00007-00 (63151), Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 En la Ley 1801 de 2016 no existe disposición que atribuya a los gobernadores competencia para adelantar procesos policivos jurisdiccionales, como los previstos en los artículos 77, 79 o 223 para amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre.
Tales procedimientos corresponden exclusivamente a inspectores de policía, hoy inspectores de convivencia y paz, quienes actúan en sede jurisdiccional, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia SU-016 de 2021). En consecuencia, cualquier actuación atribuida al gobernador en virtud del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 —incluida la adopción de medidas de amparo administrativo en materia minera— debe entenderse como parte del ejercicio de la función administrativa de policía, cuyo objetivo es restablecer el orden público, y no como una actuación de naturaleza jurisdiccional. 6.
El caso concreto La Sala concluye que la autoridad competente para conocer y adelantar las actuaciones necesarias para hacer cesar la perturbación minera denunciada dentro del título 7495 no corresponde a una autoridad jurisdiccional ni a un trámite de amparo minero regulado por el Código de Minas, sino que se enmarca dentro del ejercicio de la función administrativa de policía, atribuida por el artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 al gobernador del departamento de Antioquia.
Lo anterior, por las siguientes razones: La solicitud elevada por Continental Gold se dirige a obtener medidas policivas para cesar una perturbación minera. La empresa titular del contrato de concesión minera acudió ante el departamento de Antioquia solicitando la adopción de medidas para hacer cesar actos de ocupación, perturbación y despojo dentro del área del título 7495, fundamentando su petición en los artículos 105 y 108 de la Ley 1801 de 2016.
Así, en su comunicación a la Gobernación de Antioquía del 20 de noviembre de 2023, la empresa señaló: De acuerdo con lo anterior, sobre el área del título minero del cual es titular CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, actualmente se vienen realizando actos de ocupación, perturbación y despojo por parte de terceras personas que carecen de título minero inscrito en el registro minero nacional, quienes se encuentran invadiendo no solo el titulo minero 7495 concedido a la compañía, sino a las minas Rampa Sur, Yaraguá e Higabra de la mina Buriticá propiedad de Continental Gold Limited Sucursal Colombia, lo anterior de acuerdo con los siguientes puntos y coordenadas: Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 PRETENSIONES Con fundamento en lo expuesto, previos los trámites del procedimiento consagrado en los artículos 105 y principalmente 108 de la ley 1801 de 2016, siempre con respeto se solicita lo siguiente: 1.
Que se conceda el amparo administrativo solicitado por medio de este escrito en nombre de la empresa CONTINENTAL GOLD LIMITED SUCURSAL COLOMBIA, en calidad de titular y beneficiaria, en su condición de concesionaria, del contrato de concesión minera radicado bajo el No. 7495, ubicado en el municipio de Buriticá del Departamento de Antioquia.
La finalidad de esta solicitud no corresponde a un litigio entre particulares ni a la declaración de un derecho posesorio, sino a la adopción de medidas administrativas destinadas a impedir la continuidad de actividades mineras ilegales y a restablecer el orden minero-ambiental en el territorio. Por su parte, el parágrafo del artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 señala de manera expresa la competencia de los gobernadores para adoptar medidas de amparo administrativo cuando exista, dentro de un título minero, más de una actividad de explotación ilegal o situaciones de ocupación, perturbación o despojo.
Así, la mencionada disposición establece:
PARÁGRAFO. Cuando se trate de la presencia de más de una actividad de explotación de minerales sin título de un Municipio, o más de una actividad de explotación de minerales sin título o de situaciones de ocupación, perturbación o despojo dentro de un mismo título minero, la persona o entidad denunciante o el beneficiario del título minero podrán interponer directamente ante el gobernador, como autoridad de Policía las medidas de amparo administrativo correspondientes para su respectiva ejecución. (negrilla de la Sala) Así, se observa que la actuación prevista en el artículo 108 de la Ley 1801 de 2016 es administrativa y no jurisdiccional, por tanto, en virtud de lo dispuesto en la norma referida, estima la Sala que la autoridad competente para conocer de la solicitud de la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia, de fecha 20 de noviembre de 2023 y reiterada el 24 de febrero de 2024, es el gobernador de Antioquia.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Gobernación de Antioquia para conocer la solicitud de la empresa Continental Gold Limited Sucursal Colombia del 20 de noviembre de 2023, reiterada el 21 de febrero de 2024. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00205 00 SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Gobernación de Antioquia para lo de su competencia, de conformidad con lo decidido en la presente providencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Agencia Nacional de Minería, a la Alcaldía municipal de Buriticá (Antioquia), a la gobernación de Antioquia, a la Sociedad Continental Gold Limited Sucursal Colombia y al secretario de seguridad, justicia y paz de la gobernación de Antioquia.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado Salvamento de voto REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.