Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE (11) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Tema: Causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Pensión gracia. Tiempo de servicios con vinculación territorial o nacionalizada FALLO La Sala Once (11) Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado1, mediante la cual se revocó el fallo del 14 de junio de 2017 expedido por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), el señor Jorge Milton Galindo Alvarado presentó demanda en contra de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (en adelante, CAJANAL)2, en la que solicitó: «1ª.
Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA de las Resoluciones Nº AMB 23447 DEL 23 DE MAYO DE 2007, emitida por CAJANAL E.I.C.E., LA RESOLUCIÓN Nº RDP 08059 del 07 de MARZO de 2.014, emitida por UGPP, LA RESOLUCIÓN Nº RDP 013470 del 28 de ABRIL de 2.014, emitida por UGPP "Por medio de las cuales se le negó el Reconocimiento y Pago de una Pensión Gracia al Docente JORGE MILTON GALINDO ALVARADO. 2ª.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se impartan las siguientes órdenes y condenas: 1 índice 33 de SAMAI. Exp. nro. 25000-23-42-000-2015-02599-01 «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2 015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33», págs. 403 a 422. 2 Índice 33 de SAMAI «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2 015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33».
La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de mayo de 2015, págs. 73 a 105. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 2 a) Se ORDENE a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, a reconocer y pagar la Pensión de Jubilación Gracia al Docente JORGE MILTON GALINDO ALVARADO, identificado con la cédula de ciudadanía Nº […] en un monto mensual equivalente al 75% durante el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del estatus de pensionado, esto es a partir del 22 de AGOSTO DEL 2006. b) Se ORDENE que la mesada pensional sea incrementada con los aumentos legales y demás beneficios consagrados en la Ley, especialmente las mesadas adicionales. c) Se CONDENE a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP a reconocer y pagar todas las Mesadas Pensionales que se han causado desde el día en que el Docente adquirió su status de pensionado hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de estas acreencias, ordenando ejecutar el pago de manera Indexada. 3ª.
Se ORDENE a la entidad demandada aplicar a la suma adeudada el AJUSTE DEL VALOR conforme a la fórmula sentada para esos eventos por el Consejo de Estado, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2.011, según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia dejada de percibir por la actora, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la providencia), entre el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago de cada mensualidad o prestación).
R = Rh x ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL 4ª. Se CONDENE al pago de intereses previstos en el Art. 177 de la Ley 1437 de 2.011. 5ª. Se ORDENE a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, NO APLICAR descuentos para efectos de E.P.S. EN FORMA RETROACTIVA conforme la SENTENCIA UNIFICADA proferida por la Sección Segunda del HONORABLE CONSEJO DE ESTADO de fecha 04 de agosto de 2010. 6ª.
Se condene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP al pago de las costas del juicio, expensas y agencias en derecho. 7ª. Se ordene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, a dar cumplimiento de la sentencia conforme lo establecido en Artículos 187, 189 y 195 de la Ley 1437 de 2011» [destacado original].
Invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política, 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955, Decreto 223 de 1977, 17 de la Ley 6 de 1945, inciso 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, numeral 2 literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Expuso que el señor Jorge Milton Galindo Alvarado nació el 22 de agosto de 1956, es decir, cumplió 50 años de edad el 22 de agosto de 2006, prestó sus servicios por más de 20 años a la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá y a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá y, desempeñó el cargo de docente con honradez y responsabilidad, por lo que el 13 de septiembre de 2006, se le solicitó a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia de conformidad con las citadas normas.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 3 Por medio de la Resolución nro. AMB 23447 del 23 de mayo de 2007, CAJANAL negó la anterior solicitud, porque no se demostró que el docente laboró por más de 20 años con vinculación territorial o nacionalizada, en tanto que prestó sus servicios para Bogotá desde el 17 de abril de 1989 al 12 de septiembre de 2006, dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
El 23 de enero de 2014, presentó ante la UGPP una nueva solicitud de reconocimiento de pensión gracia, en la que incorporó los actos administrativos de nombramiento proferidos por el departamento de Boyacá y el municipio de Bogotá, que demostraban su vinculación como docente nacionalizado y, por ende, el cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha prestación. Mediante la Resolución nro.
RDP 08059 del 7 de marzo de 2014, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque en los certificados de tiempo de servicio aportados consta que el nombramiento fue del orden nacional. Decisión confirmada mediante la Resolución nro. RDP 013470 del 28 de abril de 2014. 2. Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente3: Propuso las excepciones de presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, la inexistencia de la obligación, prescripción y compensación. Manifestó que no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante toda vez que, para el 31 de diciembre de 1980 el peticionario no se encontraba vinculado a la docencia oficial y no cumplió los requisitos de la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, puesto que el cargo no se ejerció en calidad de docente nacionalizado. 3.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 14 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, decidió lo siguiente: «PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas.
TERCERO. - […]»4. Señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 43 de 1975, la pensión gracia es un beneficio al que solo pueden acceder los docentes territoriales o nacionalizados, con el propósito de compensar la diferencia salarial respecto de sus pares nacionales, siempre que se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
En el caso concreto, el demandante acreditó el requisito de edad en tanto que para el 22 de agosto de 2006 cumplió 50 años, pues nació el 22 de agosto de 1956. 3 Índice 33 de SAMAI «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2 015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33», págs. 185 a 195 4 Índice 33 de SAMAI «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2 015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33», págs. 295 a 319.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 4 En lo que se refiere a los tiempos de servicio acreditados y la vinculación que ostentaba el actor, observó que se presentaban inconsistencias que le impedían a la Sala tener certeza del tipo de vinculación que este tuvo a partir del 7 de febrero de 1992. Explicó que, conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 30 de agosto de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, el demandante prestó sus servicios en calidad de docente nacional.
No obstante, en el Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991 se observa que los nombramientos allí efectuados fueron en calidad de docente nacionalizado. Por lo anterior concluyó que ante tal inconsistencia no es posible establecer con claridad cuál fue el tipo de vinculación existente entre el señor Jorge Milton Galindo Alvarado y la Secretaría de Educación de Bogotá, siendo improcedente ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, pues el actor solo acreditó un total de 11 años, 2 meses y 24 días como docente nacionalizado dependiente del departamento de Boyacá, tiempo insuficiente para ser acreedor de dicho beneficio, en tanto que la norma establece como requisito mínimo la prestación del servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado por 20 años. 4.
Recurso de apelación La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia5 y solicitó que se revoque, porque la duda manifestada por el tribunal en relación con la vinculación nacional o nacionalizada del docente para el reconocimiento de la pensión gracia, no está fundamentada. Afirmó que el a quo se limitó a analizar de manera equivocada el formato único de historia laboral en el que consta que la vinculación del docente era de carácter nacional, por estar marcada la casilla con una «X», sin tener en cuenta que la clasificación de nacional, nacionalizado o territorial depende de la autoridad administrativa que emite el nombramiento.
Señaló que la Secretaría de Educación de Bogotá interpretó de manera errada el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, al considerar que el demandante, por haberse vinculado de nuevo a la docencia en el año de 1992, lo hizo con carácter nacional, situación que se predica para aquellos que ingresaban por primera vez al magisterio, lo que condujo a que se desconociera el nombramiento realizado el 30 de septiembre de 1977 por la Secretaría de Educación de Boyacá. Agregó que la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá certificó de manera equivocada al actor como docente nacional, desconociendo el nombramiento realizado con anterioridad al año 1992, en el que fungió como docente nacionalizado.
Destacó que los certificados aportados al expediente prueban la calidad del nombramiento del docente como nacionalizado en forma interrumpida, en propiedad y en nivel de básica primaria, aunado a que en el oficio nro. 2016-EE-125124 del 19 de septiembre de 2016 de la Secretaría de Educación Nacional (prueba que no se valoró), existe plena certeza de que la vinculación del demandante no fue como 5 Índice 33 de SAMAI «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2 015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33», págs. 323 a 331.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 5 docente nacional. Agregó que en la sentencia apelada el propio tribunal admitió que el nombramiento realizado mediante el Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991, fue en calidad de docente nacionalizado, por lo que no existe lugar a duda de que en el caso concreto se cumplieron los requisitos para acceder a la pensión gracia. 5.
Sentencia de segunda instancia Mediante providencia del 23 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, resolvió6: «REVOCAR la sentencia de 14 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jorge Milton Galindo Alvarado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:
PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones AMB 23447 del 23 de mayo de 2007, suscrita por el Gerente General de Cajanal que negó la pensión gracia al actor; RDP 8059 del 7 de marzo de 2014, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP que negó la pensión gracia al demandante; RDP 13470 del 28 de abril de 2014, signada por el Director de Pensiones de la misma entidad, que confirmó el acto que negó la pensión gracia al resolver la alzada gubernativa.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Jorge Milton Galindo Alvarado, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 1° de septiembre de 2005 al 30 de agosto de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 27 de mayo de 2012, por prescripción trienal.
TERCERO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) deI CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial CUARTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA […]».
Expuso que el a quo negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al considerar que el señor Jorge Milton Galindo Alvarado no probó el tiempo de servicios como docente con vinculación territorial o nacionalizada durante 20 años, toda vez que la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá da cuenta de que el servicio prestado desde el 7 de febrero de 1992 fue de carácter nacional.
Para resolver la litis, como cuestión previa, precisó que se acoge la tesis de la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 20187, según la cual, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del: (i) nombramiento de autoridad territorial con intervención del delegado del FER, (ii) la financiación de salarios con recursos del 6 Índice 33 de SAMAI «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2 015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33», págs. 403 a 422. 7 Exp. 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 6 antiguo situado fiscal y (iii) la financiación de salarios con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones. En ese orden, se evidenció que el demandante antes del 31 de diciembre de 1980 fue vinculado como docente nacionalizado mediante el Decreto 1072 del 30 de septiembre de 1977, en donde fungió como nominador el Gobernador de Boyacá interviniendo, además, el Secretario de Educación Departamental y el Delegado Regional del FER Boyacá. Vinculación certificada hasta el 24 de octubre de 1989 como tiempo nacionalizado.
Anotó que esa particularidad del acto de nombramiento (intervención del gobernador y del delegado regional del FER) también se observó para el período que comenzó el 7 de febrero de 1992, por virtud de la designación que se le hizo al demandante mediante el Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991, pese a lo cual se certificó como tiempo nacional.
Advirtió que aunque el servicio prestado a partir de febrero de 1992 fue certificado el 30 de agosto de 2016 por la Secretaría de Educación de Bogotá como nacional financiado con recursos del situado fiscal, lo cierto es que ese hecho no altera la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial, toda vez que para el reconocimiento de la pensión gracia los tiempos válidos son aquellos prestados en cualquier período y modalidad de vinculación, siempre que sean nombramientos territoriales o nacionalizados en los términos del artículo 1 de la Ley 91 de 1989.
Consideró que el nombramiento del actor como docente nacionalizado ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, en el cargo que ocupó desde el 23 de agosto de 1977 hasta el 24 de octubre de 1989, estando certificado el período del 7 de febrero de 1992 (Decreto 789 de 1991) al 30 de agosto de 2016 (certificado activo hasta esa fecha) y, si bien la prestación del servicio fue de forma discontinua, esa situación no altera la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia. Así, en este caso se acreditó en debida forma la vinculación y permanencia en el servicio oficial docente en calidad de nacionalizado en una plaza de primaria, perteneciente a la red de servicios educativos del Distrito de Bogotá. En síntesis, concluyó que el actor demostró el cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, destacando que se probó: (i) la prestación de los servicios como docente en planteles distritales y nacionalizados por más de 20 años, cumplidos el 22 de agosto de 2006, períodos que son acumulables (SU del 29 de agosto de 1997), (ii) tener 50 años de edad y (iii) observar una buena conducta en su desempeño como docente.
Por lo anterior, revocó el fallo de primera instancia, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y como restablecimiento del derecho le ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al demandante, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 1° de septiembre de 2005 al 30 de agosto de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 27 de mayo de 2012, por prescripción trienal. 6.
Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 7 Mediante sentencia del 30 de mayo de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado8 declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la UGPP contra la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, por inobservancia del principio de subsidiaridad.
Trámite en el que se pretendía que se dejara sin efectos el fallo del 23 de agosto de 2018, que es objeto de revisión en este proceso. Decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado – Sala de Conjueces9, mediante sentencia del 29 de octubre de 2019, por considerar que «la UGPP cuenta con otro medio de defensa judicial eficaz para la protección de los derechos que invoca.
Asimismo, que la solicitud de amparo tampoco procede como mecanismo transitorio de protección, justamente, porque los argumentos alegados por la UGPP en la demanda, para acreditar el abuso del derecho, son los que debe exponer en la solicitud de revisión del fallo del 23 de agosto de 2018. Por tanto, será el juez que conozca de ese proceso quien deba determinar si existe o no un abuso del derecho que haga procedente revisar la pensión reconocida».
II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 10 de julio de 202010, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP11, mediante apoderado y con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por la Subsección “B”, Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la sentencia del 14 de junio de 2017, expedida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La citada entidad formuló las siguientes pretensiones12: «Se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, 29 de enero, que dispone: “b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, por lo que a través del recurso extraordinario de revisión, respetuosamente se le solicita al Honorable Consejo de Estado, resuelva:
PRIMERO: Infirmar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, de fecha 23 de agosto de 2018, que revocó la del A-quo, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por Jorge Milton Galindo Alvarado contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP, radicado con el No. 25000234200020150259900, y en su lugar:
SEGUNDO: Declarar que al señor Jorge Milton Galindo Alvarado, no le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no cumple con 20 años de docencia departamental, distrital, municipal o nacionalizado, dado que en las sentencias objeto de revisión, le fueron computados tiempos laborados de carácter NACIONAL dada la financiación 8 Exp. 11001-03-15-000-2019-01724-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 9 Exp. 11001-03-15-000-2019-01724-01, Conjuez Henry Joya Pineda.
El 9 de agosto de 2019 se aceptó el impedimento manifestado por los magistrados de Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, porque la decisión judicial cuestionada se apoyó en una sentencia de unificación suscrita por todos los integrantes de dicha Sección. 10 Índice 1 de SAMAI. 11 Creada con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 12 Índice 2 de SAMAI «EXPEDIENTE DIGITAL-1-CD FOL. 6 6 DEMANDA.pdf(.pdf) NroActua 22».
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 8 efectuada por la NACIÓN, y por lo tanto no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación. TERCERA: Ordénese al señor Jorge Milton Galindo Alvarado, a restituirle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, los dineros percibidos y recibidos en virtud de la orden judicial, y el reconocimiento ilegal de la pensión gracia con la correspondiente indexación. CUARTA: Ordénese al señor Jorge Milton Galindo Alvarado, que el pago que efectúe a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo haga de forma actualizada e indexada de conformidad con el artículo 187 del CPACA, así como los intereses moratorios estipulados en el artículo 192 ibídem, sobre los valores pagados por concepto del reconocimiento de la pensión gracia».
Para el efecto, expuso que se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de las pensiones cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables, toda vez que en la sentencia objeto de revisión se le reconoció la pensión gracia al señor Jorge Milton Galindo Alvarado pese a que no cumplía los requisitos señalados en la Ley 91 de 1989, habida consideración de que en el acto de nombramiento realizado mediante el Decreto 1072 del 30 de septiembre de 1977, se observa la intervención del Delegado Regional de Boyacá ante el MEN, como autoridad nacional, de ahí que esos tiempos de servicio no puedan computarse para el reconocimiento de la prestación, por no ser territoriales o nacionalizados.
Tampoco pueden ser tenidos en cuenta los períodos laborados para la Secretaría de Educación de Bogotá a partir del 17 de abril de 1989, porque como consta en los certificados de información laboral del 12 de septiembre de 2006 y de los factores salariales del 4 de julio de 2007, el docente estuvo vinculado como nacional y sus servicios fueron pagados con recursos del situado fiscal.
Además, en el nombramiento realizado mediante el Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991, también intervino el Delegado Regional ante Santafé de Bogotá como autoridad nacional. Sobre la fuente de financiación utilizada para el pago de salarios de los docentes puntualizó que antes de la Ley 60 de 1993 los FER eran de naturaleza nacional y su administración estaba a cargo de las entidades territoriales a título de delegación. Con posterioridad, pasaron a ser de naturaleza territorial y administraban los recursos del situado fiscal a título de rentas transferidas y sufragaban las obligaciones a cargo de la Nación (docencia nacional y nacionalizada).
Sostuvo que el reconocimiento de una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales pone en peligro la sostenibilidad financiera del sistema pensional, que goza de la protección prevista en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2005. Agregó que el pago de la pensión gracia reconocida en la sentencia cuestionada conduce a la disminución del erario y desconoce el objetivo de la preservación del orden jurídico, en cuanto permite que el beneficiado goce de una retribución a la cual no tiene derecho.
Por último, expuso que la providencia cuya revisión se solicita desconoce la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en tanto que no se hizo distinción en el manejo y naturaleza Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 9 jurídica del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993.
Por ello, las transferencias que la Nación efectuaba a las entidades territoriales en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, desarrollado por la Ley 46 de 1971, por concepto de situado fiscal, no eran recursos propios de las entidades territoriales y, por ende, no pueden ser calificados como recursos cedidos por la Nación a estas. 2.
Trámite procesal Mediante auto del 16 de octubre de 202013 se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado nro. 25000-23-42-000- 2015-02599-01.
En dicho proveído se ordenó la notificación al señor Jorge Milton Galindo Alvarado14 (demandante en el proceso ordinario), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. 3. Intervenciones 3.1 La parte demandante en el proceso ordinario Jorge Milton Galindo Alvarado, quien actúa a través de apoderada judicial, se opuso a los argumentos de la solicitud de revisión15 y solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, porque en la providencia objeto de este se aplicó la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme con la cual lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia es la plaza que se acredita, que debe ser territorial o nacionalizada, al margen de que el pago de los servicios prestados por los educadores se realice con las rentas endógenas de la localidad o exógenas -situado fiscal-.
Agregó que no era posible inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, como miembro de la Junta Administradora del FER, así certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
Destacó que su representado fue nombrado como: (i) docente nacionalizado en propiedad en el Plantel Educativo Sede Sirasi del municipio de Páez en Boyacá mediante el Decreto 1072 del 30 de septiembre de 1977, firmado por el Gobernador de Boyacá, el Secretario de Educación y el Delegado del FER Boyacá, vinculación certificada hasta el 24 de octubre de 1989, acumulando un total de 11 años, 2 meses y 2 días de servicios, (ii) docente temporal de tiempo completo en el Distrito de Bogotá desde el 17 de abril al 30 de noviembre de 1989; del 20 de enero al 30 de noviembre de 1990; del 20 de enero al 30 de noviembre de 1991; y desde el 20 de enero al 3 de febrero de 1992, y (iii) docente en propiedad para educación básica 13 Índice 13 de SAMAI. 14 Índice 22 de SAMAI. 15 Índice 20 de SAMAI.
Tamaño KB «12673». Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 10 primaria por medio del Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991, suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario de Educación y el Delegado del FER Bogotá. Concluyó que se cumplieron los requisitos de edad, tiempo y buena conducta para acceder a la pensión gracia. Solicitó que se condene en costas «a la parte vencida y a favor de la parte demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA y el numeral 1° del artículo 365 del CGP., como quiera que ya es una conducta obstinada y reiterada de la entidad demandante, pese a los pronunciamientos del H. Consejo de Estado; conducta que conlleva al demandado a contratar los servicios profesionales de abogado para defender su derecho a la prestación como ocurre en este caso, que bajo la gravedad del juramento manifiesto que mis honorarios para representar al pensionado en esta acción son de $ 6.000.000». 3.2 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Once (11) Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 107 (incisos penúltimo y último)16, 111 (numeral 2)17 y 249 (inciso primero)18 del CPACA y, 2819 y 2920 numeral 1 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). 2.
Legitimación en la causa La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, está legitimada en la causa por activa, en la medida en que fue la parte demandada en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión que interesa en este asunto.
Además, el numeral 6 del artículo 621 del Decreto 575 de 201322 le atribuyó a esa entidad la competencia para iniciar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 16 Por medio de esta norma se crean en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno. 17 La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá entre otras la siguiente función: resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia. 18 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 19 Conforme con la cual, las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 20 Esta norma señala que las Salas Especiales de Decisión decidirán los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 21 ARTÍCULO 6o.
FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. 22 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 11 En el caso del señor Jorge Milton Galindo Alvarado, se advierte que este actuó como parte actora en el citado trámite, de ahí que se haya ordenado su notificación en el auto admisorio de la demanda. 3. Oportunidad en la interposición del recurso del recurso extraordinario de revisión Conforme al inciso final del artículo 251 del CPACA, norma aplicable al presente asunto, «[e]n los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».
Comoquiera que la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto de solicitud de revisión, se notificó el 25 de octubre de 201823, quedando ejecutoriada el 30 de octubre siguiente y, la demanda en este proceso se presentó el 10 de julio de 202024, se concluye que su interposición resulta oportuna, en tanto no transcurrieron los cinco (5) años previstos en la citada norma 4.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida en segunda instancia por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a juicio de la accionante, por haberse reconocido la pensión gracia al señor Jorge Milton Galindo Alvarado, sin el cumplimiento de los requisitos legales, toda vez que se contabilizaron como tiempos de servicio con vinculación de carácter territorial o nacionalizado, aquellos que la Secretaría de Educación de Bogotá certificó como del orden nacional. 5.
Marco general del recurso extraordinario de revisión y las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas: (i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (ii) por los tribunales administrativos y (iii) por los jueces administrativos.
Esta corporación ha precisado25 que el recurso extraordinario de revisión establecido en la aludida norma es una excepción al principio de cosa juzgada, según el cual, en firme la sentencia no es procedente discutir nuevamente el asunto decidido. La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 200926, se refirió a la naturaleza de 23 Índice 33 de SAMAI.
Archivo: «47_RECIBE PRUEBAS_Expediente 2015-2599.pdf(.pdf) NroActua 33», págs. 423 a 429. 24 Índice 1 de SAMAI. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de febrero de 2001, proceso REV-037, C.P. Miguel Viana Patiño, del 21 de octubre de 1993, proceso REV-040, C.P. Daniel Suárez Hernández, del 1º de septiembre de 1998, proceso REV-073, C.P. Julio E. Correa Restrepo y del 27 de abril de 2004, proceso REV-194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 12 este recurso en los siguientes términos: «[…] “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”27”. 28». Así pues, para que proceda este medio extraordinario de impugnación no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez.
Agréguese que esta corporación ha señalado que mediante el recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias ni subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria29. Además de las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA, el legislador previó otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así30: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que [en cualquier tiempo] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse [en cualquier tiempo] por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 26 M.P. María Victoria Calle Correa.
Por medio de esta sentencia se declaró inexequible la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. 27 Cita de cita: Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2.
En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 28 Cita de cita: Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de abril de 2009, proceso REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-00133, C.P. Enrique Gil Botero y del 2 de marzo de 2010, proceso REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 30 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 13 b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»31. Tal como consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.
Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación»32. Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]»33.
De igual manera, la jurisprudencia ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»34. Para la procedencia de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación señaló que se deben cumplir unos presupuestos generales, así: «i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que “hayan decretado o decreten el reconocimiento”, por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado35, ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano»36.
En cuanto a las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 restringe la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a 31 La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-835/03, M.P. Jaime Araujo Rentería, declaró inexequible la expresión «en cualquier tiempo», contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En lo demás declaró esta norma exequible, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de la sentencia. 32 Trascripción tomada de la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por la Sala Cuarta (4ª) Especial de Decisión, proceso 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 33 Ibidem. 34 Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 21 de junio de 2018, proceso 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 35 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 2010, proceso 11001-03- 15-000-2005-00297-01(REV), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 36 Sala Cuarta (4ª) Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, proceso 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 14 dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente se verifique que la pensión reconocida esté incursa en las citadas causales.
Sobre la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este en relación con los núcleos esenciales que lo componen37. Pero, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Puntualizado lo anterior, se procede al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia aquí cuestionada. 6. Caso concreto El recurso extraordinario de revisión recae sobre la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se revocó el fallo del 14 de junio de 2017 de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, se le ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al señor Jorge Milton Galindo Alvarado, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 1° de septiembre de 2005 al 30 de agosto de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 27 de mayo de 2012, por prescripción trienal.
Del contenido del recurso extraordinario de revisión se observa que la entidad recurrente justificó la procedencia de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el supuesto incumplimiento de uno de los requisitos legales para que el señor Jorge Milton Galindo Alvarado accediera a la pensión gracia, pues no se demostró el tiempo de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada durante 20 años, toda vez que la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá da cuenta de que el servicio prestado desde el 7 de febrero de 1992 fue de carácter nacional, poniendo de presente que en los actos de nombramiento intervino la autoridad nacional y que los recursos para su financiación fueron del situado fiscal. 37 Consejo de Estado, Sala Veintidós (22) Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, proceso 11001-03-15-000- 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro, reiterada en la sentencia del 3 de marzo de 2020 proferida por la Sala Once (11) Especial de decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 15 En la sentencia censurada, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 para los educadores que cumplan con los siguientes requisitos: (i) encontrarse vinculado al servicio docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, (ii) haber acumulado 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, (iii) cumplir con la edad de 50 años y (vi) haber desempeñar su profesión con buena conducta, honradez y consagración. En dicha providencia, el juez de segunda instancia señaló que «el hoy actor demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales y nacionalizados por más de 20 años, alcanzados el 22 de agosto de 2006 cuando también cumplió con 50 años de edad, y observar una buena conducta en su desempeño como docente», y agregó que «el demandante antes del 31 de diciembre de 1980, fue vinculado como docente nacionalizado».
Respecto del tiempo de servicios y el tipo de vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, precisó que de conformidad con la normativa que dio origen a esa retribución y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, se requiere que los docentes hayan prestado el servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional, así: «39. […] la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calendada».
Así mismo, se remitió a la sentencia de unificación expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 201838, en la que se analizó lo siguiente: «41. En la citada providencia se concluyó que, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal39. 42.
Lo anterior, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenían directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas –situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. 43.
Para arribar a dicha conclusión, esta Sección tuvo en cuenta los siguientes argumentos […] [transcribió apartes de la sentencia de unificación]. 44. De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, y 38 Exp.
CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 39 Cita de cita: Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 16 también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó, se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición».
Conforme a la aludida sentencia de unificación, el juez de instancia destacó que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen: (i) del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores, que una vez incorporados a los presupuestos locales, pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales en calidad de rentas exógenas y (ii) también de la intervención del delegado del FER en su nominación. En relación con el caso concreto procedió a analizar si el señor Jorge Milton Galindo Alvarado cumplía los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Al respecto, encontró probado lo siguiente: • El docente fue nombrado como nacionalizado y en propiedad en el Plantel Educativo Sede Sirasi del municipio de Páez en Boyacá mediante el Decreto 1072 del 30 de septiembre de 1977, firmado por el Gobernador de Boyacá, el Secretario de Educación Departamental y el delegado del FER Boyacá. La anterior vinculación fue certificada hasta el 24 de octubre de 1989, acumulando un total de «11 años, 2 meses y 2 días» de servicio40. • También fue vinculado como docente temporal de tiempo completo en el Distrito de Bogotá, así: desde el 17 de abril al 30 de noviembre de 1989; del 20 de enero al 30 de noviembre de 1990; del 20 de enero al 30 de noviembre de 1991; y desde el 20 de enero al 3 de febrero de 1992. • De igual forma fue designado como docente en propiedad para nivel básica primaria por medio del Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991, firmado por el Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario de Educación Distrital y el Delegado del FER Bogotá. Reubicado mediante el Decreto 2037 del 28 de febrero de 1992, suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario de Educación Distrital y el Delegado del FER Bogotá, en la Escuela Tejares en el nivel de básica primaria.
Teniendo en cuenta las pruebas aportadas al expediente, resumió la vinculación del docente de la siguiente forma: Clase de vinculación certificada Tipo de novedad Desde Hasta Tiempo laborado Años Meses Días Nacionalizada Docente en propiedad 23/08/1977 24/10/1989 11 2 2 - Docente temporal t. completo 17/04/1989 30/11/1989 - 6 13 - Docente temporal t. completo 20/01/1990 30/11/1990 - 10 10 - Docente temporal t. completo 20/01/1991 30/11/1991 - 10 10 - Docente temporal t. completo 20/01/1992 03/02/1992 - - 13 Nacional Docente temporal t. completo 07/02/1992 30/08/2016 24 6 23 Total tiempo laborado 38 - 11 Y luego del análisis en conjunto de las pruebas aportadas por las partes, incluidos los actos de nombramiento y certificados, concluyó lo siguiente: 40 Según el acta de posesión del 13 de octubre de 1977, los efectos de la posesión se surtieron desde el 23 de agosto de 1977.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 17 «48. De acuerdo con lo anterior, para la Sala es evidente que el demandante antes del 31 de diciembre de 1980, fue vinculado como docente nacionalizado, resaltando la Sala, que se originó por la designación que se le hizo a través del ya mencionado Decreto 1072 del 30 de septiembre de 1977, en donde fungió como nominador el gobernador de Boyacá, interviniendo además el Secretario de Educación Departamental y el Delegado Regional del FER, y que fuere expresamente certificado hasta el 24 de octubre de 1989 como tiempo nacionalizado. 49.
Esta particularidad del acto de nombramiento, también la tiene el espacio de tiempo iniciado a partir del 7 de febrero de 1992, por virtud de la designación que se le hizo al demandante a través del también reseñado Decreto 789 del 9 de noviembre de 1991, y que fue certificado como tiempo nacional, estimado así por el a-quo. […] 54.
Encuentra la Sala que el demandante logró demostrar una prestación del servicio como docente en períodos discontinuos, respecto de los cuales, debe decirse que el último, es decir el iniciado a partir del 7 de febrero de 1992 se encuentra certificado a través de oficio suscrito por el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá del 30 de agosto de 2016, como nacional con fuentes de recursos del situado fiscal. 55.
Es evidente también, que entre los periodos registrados existen interrupciones, situación que conforme a lo expuesto por la Sala, en el capítulo anterior, no altera la acumulación del tiempo de 20 años, estimando que los tiempos válidos son aquellos servicios en cualquier tiempo y bajo cualquier modalidad de vinculación, exigiéndose solamente que se originen en nombramientos territoriales o nacionalizados en los términos descritos en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989. […] 59.
El contenido del Decreto 789 de 9 de noviembre de 1991 que dispuso el nombramiento del actor, y su posterior traslado, permiten concluir que se hicieron para prestar servicios como docente en instituciones educativas pertenecientes a la red de servicios educativos del Distrito de Bogotá como colegios distritales. 60. De otro lado, porque se trató de nombramientos para proveer una plaza de primaria, espacio de la educación que a partir de lo dispuesto en la Ley 43 de 1975 ya se encontraba nacionalizada».
De acuerdo con lo anterior, en la sentencia sometida a revisión se consideró que pese a que los tiempos de servicio ejercidos por el actor desde el 7 de febrero de 1992 fueron certificados como nacionales, lo cierto es que, los encontró válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, en consideración a que el acto de nombramiento fue proferido por el alcalde para que el servicio se prestara en una plaza de primaria como docente en instituciones educativas pertenecientes a la red de servicios educativos del Distrito de Bogotá, aclarando que la interrupción en la prestación del servicio no altera la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial, por lo que a su juicio los tiempos válidos son aquellos servidos en cualquier momento y modalidad de vinculación, siempre que sean nombramientos territoriales o nacionalizados, evidenciándose que para el caso no se consideró relevante la fuente de financiación. Teniendo en cuenta lo expuesto, y como se puso de presente en la providencia examinada, la litis se resolvió «conforme al criterio unificado de esta sección contenido en la sentencia dictada el 21 de junio de 2018 dentro del proceso 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), se tiene que el demandante acreditó en debida forma su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, siéndolo en calidad de educador nacionalizado, bajo la dirección final del distrito capital de Bogotá. Lo anterior, teniendo en cuenta que las bases jurisprudenciales sentadas en la sentencia de unificación, que para el caso concreto permiten relievar que los nombramientos que tuvo la actora fueron Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 18 nacionalizados», es decir, se aplicó el criterio jurisprudencial vigente, según el cual, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago del educador y de la intervención del delegado del FER.
En ese orden, se observa que en la sentencia objeto de revisión el juez de segunda instancia analizó las normas aplicables al caso concreto, valoró las pruebas aportadas al expediente y teniendo en cuenta la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 201841, decidió que procedía el reconocimiento de la pensión gracia reclamada por el señor Jorge Milton Galindo Alvarado, en cuanto se acreditó el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin.
La causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal dispone que procede la revisión de la providencia judicial «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». En este caso, la UGPP alegó que: (i) el fallo que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia se profirió con desconocimiento de los requisitos legales, (ii) el docente no contaba con una vinculación territorial o nacionalizada, sino de carácter nacional, (iii) la fuente para financiar al docente provenía de recursos del situado fiscal, (iv) su nombramiento se realizó con intervención de autoridades nacionales y (v) se reconoció y pagó una pensión gracia sin que se haya acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Sin embargo, en la sentencia objeto de revisión el juez natural: (i) atendió las reglas de unificación contenidas en la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 201842, según la cual, «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación [pensión gracia], es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada», sin que resulte determinante que en el acto de vinculación haya intervenido el Delegado Regional del FER y el origen de los recursos con los que se financió la prestación del servicio y, (ii) analizó la vinculación del señor Galindo Alvarado y estableció que se desempeñó como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 en el departamento de Boyacá y que la vinculación a partir del 7 de febrero de 1992 con el Distrito de Bogotá también fue nacionalizada, sin que la interrupción en la prestación del servicio alterara la acumulación del tiempo de 20 años en la docencia oficial.
Por lo anterior, concluyó que el actor demostró el cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, destacando que se probó: (i) la vinculación como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, (ii) la prestación de los servicios como docente en planteles distritales y nacionalizados por más de 20 años, cumplidos el 22 de agosto de 2006, períodos que son acumulables (SU del 29 de agosto de 1997), (iii) tener 50 años de edad y (iv) observar una buena conducta en su desempeño como docente. 41 Exp.
CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 3805-2014, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 19 Como puede verse, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó un estudio integral de las pruebas, teniendo en cuenta las reglas fijadas en la sentencia de unificación, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, como lo es, la acreditación de la plaza a ocupar, al margen de los recursos para financiar al educador y de las autoridades nacionales que participaron en su nombramiento, planteamientos que son cuestionados en este proceso, como si el recurso extraordinario de revisión se tratara de una instancia adicional, pretendiendo promover una nueva discusión sobre el asunto decidido en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se dilucidó que, el señor Galindo Alvarado cumplió los requisitos para obtener la pensión gracia. Así las cosas y en cuanto a la configuración de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala no evidencia que se haya presentado un reparo concreto frente a la cuantía del derecho reconocido que excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables al beneficiario de la pensión gracia, razón por la cual se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por consiguiente, se concluye que lo pretendido por la parte actora en este asunto es que se examine la cuestión decidida en el proceso ordinario, como si el recurso extraordinario de revisión constituyera una instancia adicional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual se declarará infundado, toda vez que no se probó la configuración de la causal de revisión invocada por la UGPP. 7.
Costas El artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA43, en su numeral 1 señala que «[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto», regla que se debe analizar en conjunto con la prevista en el numeral 8 del mismo ordenamiento, esto es, que «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Las costas a las que se refiere la citada norma están conformadas por dos rubros distintos: las expensas y las agencias en derecho. Las expensas corresponden a los gastos surgidos con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo, pero distintos al pago de apoderados, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley (art. 366 CGP)44, en tanto que las agencias en derecho «no son otra cosa que la compensación por los gastos de apoderamiento en que incurrió la parte vencedora, aun cuando pueden fijarse sin que necesariamente hubiere mediado la intervención directa de un profesional del derecho.
No obstante, como lo señalan los intervinientes y lo ha explicado la propia Corte, esos valores 43 Esta norma, en su versión original, preveía: «CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 44 El numeral 3 del artículo 366 del CGP, que se refiere a la liquidación de las costas, indica que esta incluirá «el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado».
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 20 son decretados a favor de la parte y no de su representante judicial, sin que deban coincidir con los honorarios pactados entra ésta y aquel45». En este caso, no hay lugar a que se imponga condena en costas, porque revisado el expediente no se encontró prueba que demuestre la causación de gastos del proceso y en lo que tiene que ver con las agencias en derecho no resulta suficiente la sola manifestación por parte de la apoderada del señor Jorge Milton Galindo Alvarado en cuanto a que se pactaron como honorarios la suma de $6.000.000.
Respecto de la apreciación de la conducta por parte de la UGPP, catalogada por la apoderada del interviniente como «obstinada y reiterada», para la Sala, dicho argumento no se considera determinante para que se imponga la condena en costas solicitada, toda vez que como lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C- 157 de 201346, «[l]a condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 [CGP].
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366 [CGP], se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra».
En conclusión, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin que haya lugar a la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once (11) Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. Sin condena en costas. En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. 45 Corte Constitucional, Sentencia C-539 de 1999 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto del 28 de junio de 1995, exp.4571 MP. Héctor Marín Naranjo. 46 M.P. Mauricio González Cuervo.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03091-00 Actor: UGPP 21 La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Salva parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ