Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001333100220160018401(0323-2020) Demandante: Sonia Soraya del Castillo Guerrero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento pensión gracia / prueba documental válida para probar el tiempo de servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, Sonia Soraya del Castillo Guerrero presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) RDP 045614 del 4 de noviembre de 2015 que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia y ii) RDP 1046 del 15 de enero de 2016 que resolvió el recurso de apelación y confirmó en su totalidad la decisión inicial. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar el reconocimiento de la pensión gracia con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio a partir del 31 de octubre de 2014; ii) condenar al pago de los valores reconocidos con los reajustes de ley; iii) condenar en costas a la demandada en los términos del artículo 188 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: Sonia Soraya del Castillo Guerrero nació el 31 de octubre de 1964, por lo que en la actualidad cuenta con más de 50 años de edad. Prestó sus servicios como maestra municipal en propiedad en el municipio de Tumaco así: i) en la escuela rural la Quinta Rio Rosario entre el 6 de diciembre de 1980 y el 30 de agosto de 1996 y ii) en la escuela Inmaculada Concepción desde el 16 de octubre de 1997 hasta el 13 de noviembre de 2015.
El 27 de abril de 2015, la actora solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, la cual fue negada mediante Resolución RDP 45614 del 4 de noviembre de 2015 al desestimar el tiempo de servicio comprendido entre el 6 de diciembre de 1980 y el 30 de agosto de 1996. Contra la anterior resolución interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado a través de la Resolución RDP 1046 del 15 de enero de 2016 y con el cual se confirmó la decisión recurrida. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 53 de la C.P.; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 5 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1993; 29 de la Ley 6 de 1945 y 15 de la Ley 91 de 1989. 3 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero En cuanto al concepto de violación, se expusieron los siguientes argumentos2: Los actos demandados desconocen las normas invocadas, al no computar los tiempos de servicios prestados entre el 6 de diciembre de 1980 y el 30 de agosto de 1996 y no tener como idóneos los documentos que sirven de sustento para acreditar el requisito de temporalidad en el servicio, puesto que, los certificados fueron expedidos por autoridad competente de manera que, la duda sobre ello no debe menoscabar sus derechos fundamentales de la peticionaria.
La actora cumple con los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio en la docencia oficial municipal, con nombramiento anterior al 1 de enero de 1981 y más de 50 años de edad. 1.2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribución Parafiscal de la Protección Social, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación3: En virtud de la inconsistencia que presenta el certificado de tiempo de servicio aportado, fue la razón por la que se desestimó el comprendido entre el 6 de diciembre de 1980 al 30 de agosto de 1996, pues si bien la Secretaría de Educación de Tumaco hace constar que la actora fue nombrada por el periodo relacionado anteriormente, no obra dentro del expediente administrativo copia del Decreto de nombramiento 266 de 1980 que soporte dicha vinculación, ello de conformidad con el informe de seguridad del 11 de septiembre de 2015.
En caso de aceptarse los certificados de tiempos de servicios, no es posible tener en cuenta el prestado en la IE Inmaculada Concepción, es decir, el comprendido entre el 16 de octubre de 1997 y el 13 de noviembre de 2015, por ser este de 2 Folios 3 al 7 del expediente. 3 Folios 92 al 96 del expediente 4 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero carácter nacional.
Además, no existe certeza que los recursos con los cuales se pagaron los salarios hayan sido con dineros propios de la entidad territorial o fueron financiados con los de la Nación. Por lo anterior, considera que no se acreditaron los requisitos para acceder al derecho pensional reclamado. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia proferida el 12 de junio de 2019, negó las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos4: La demandante no logró demostrar el cumplimiento del requisito de la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, puesto que se encuentra en duda la autenticidad de los documentos a través de los cuales pretende su demostración. Si bien obran certificaciones referentes a la vinculación al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que el informe rendido por la grafóloga forense en el cual se indica que no se encontró el original del Decreto de nombramiento 266 de 1980, deja en duda dicha vinculación, sumado al hecho de que para la época de 1980 la actora contaría con apenas 16 años de edad. 1.4.
El recurso de apelación Sonia Soraya del Castillo Guerrero interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó así: La sentencia proferida por el a quo no consideró las pruebas aportadas por la actora ni las decretadas en la audiencia inicial, en tanto la allegada al proceso fue expedida por la autoridad competente y la solicitada por la parte demandada y las 4 Folios 196 al 201 del expediente. 5 Folios 204 al 209. 5 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero de oficio recaudadas son fehacientes e idóneas para demostrar la calidad de docente territorial y la vinculación anterior a 1980.
Considera que no le es dable al tribunal suponer o imaginar que el documento expedido por la Secretaría de Educación de Tumaco, solicitado de oficio, es un documento falso. En cuanto a la fuente con que se sufragaron los salarios de la actora, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 precisó que para demostrar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el vínculo, en los que además, se pueda establecer la plaza a ocupar o en su defecto, se pueda acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia Sonia Soraya del Castillo Guerrero guardó silencio en esta etapa procesal. La UGPP insistió en que los elementos probatorios son insuficientes para acreditar la vinculación de la demandante antes del 31 de diciembre de 1980. Respecto de los periodos laborados a partir de 1997, no pueden ser tenidos en cuenta ya que el nombramiento proviene del Ministerio de Educación Nacional y por tal motivo, deben tenerse como periodos laborales de carácter nacional.
En conclusión, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia. 1.6. El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio. 6 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero 2. Consideraciones 2.1.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿ Si la demandante acreditó mediante prueba idónea y suficiente que en efecto prestó los 20 años de servicios requeridos para acceder a la pensión gracia? Para lo cual resulta necesario establecer en primer lugar, la validez de las certificaciones aportadas, concretamente frente a los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en torno a los cuales definió el asunto el a quo. 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19136, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones” 12 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 8 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero de 1980», en el entendido de que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) 20 años en el servicio educativo en una plaza territorial -antes del 31 de diciembre de 1980-, o nacionalizada y pueden acumular los tiempos con los laborados con posterioridad y, (ii) no se puede exigir haber completado los requisitos antes del 31 de diciembre de 1989.
Asimismo, no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, toda vez que lo importante es la acreditación de la plaza. 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero 2.4.
Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: El a quo negó el derecho reclamado al considerar que la demandante no demostró el requisito de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, restándole valor probatorio a las certificaciones con la cual la actora pretende demostrar los tiempos laborados en la escuela rural la Quinta Rio Rosario en el periodo comprendido entre el 6 de diciembre de 1980 y el 30 de agosto de 1996, al considerar que le genera duda la autenticidad de dicho documento.
Al examinar las pruebas debidamente recaudadas en el proceso, se observa que con la demanda se aportaron las siguientes: i) Registro civil de nacimiento de Sonia Soraya del Castillo Guerrero en la cual se registra que nació el 31 de octubre de 196419 y copia de la cédula de ciudadanía; ii) declaración juramentada ante la Notaria Única del Circulo de Tumaco20 en la que indicó que «[…] Desde hace mas de 20 años, labora como docente del municipio de Tumaco, desempeñando mi labor con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta, sin que hasta la fecha tenga sanciones disciplinarias…»; iii) certificado de historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el cual se dejó constancia de os siguientes tiempos de servicio21: 19 Folio 13 del expediente. 20 Folio 15 del expediente. 21 Folio 22 del expediente. 12 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero NOVEDAD Tipo y Nro. de A.A. Fecha A.A. Fecha posesión hasta dd mm aa dd mm aa dd mm aa Situación administrativa Nombrada maestra Dec 266 5 12 1980 6 12 1980 30 8 1996 Municipio Tumaco Calidad docente municipal Situación administrativa Nombrada docente Dec. 302 25 8 1997 16 10 1997 13 11 2015 Municipio Tumaco Calidad docente municipal iv) certificados de salarios correspondientes a los años 2011 a 201422; v) certificado de tiempo de servicio expedido por el secretario de educación del municipio de Tumaco en el cual, hace constar lo siguiente23: «[…] 1.
Que revisada la hoja de vida que reposa en el archivo de la Secretaría de Educación del Municipio de Tumaco, se verifico (sic) que la señora DEL CASTILLO GUERRERO SONIA SORAYA, identificada con cédula de ciudadanía entre el 05 de diciembre de 1980 al 30 de agosto de 1996, con fecha de posesión a partir del 06 de diciembre de 1980, se desempeñó como Maestra MUNICIPAL según Decreto de Nombramiento No.266 de fecha 05 de diciembre de 1980, con VINCULACIÓN MUNICIPAL cargo que estaba dentro de la planta de personal del Municipio de Tumaco y su pago se efectuaba con RECURSOS PROPIOS DEL MUNICIPIO. 2.El tiempo comprendido a partir del 25 de agosto de 1997, con fecha de posesión a partir del 16 de octubre de 1997, con Decreto de Nombramiento No 302 de fecha 25 de agosto de 1997, hasta la fecha actual se desempeña como docente en propiedad, y afiliada al Fondo Nacional del Magisterio (PRESTACIONES SOCIALES) el día 25 de agosto de 1997, con VINCULACIÓN MUNICIPAL, HABERES DE RECURSOS PROPIOS, de acuerdo a la información que se encuentra en la base de datos del FOMAG…» vi) Decreto 302 del 25 de agosto de 1997 por medio del cual fue nombrada como docente en la Escuela Urbana Terminal Marítimo24. 22 Folios 23 al 25 del expediente. 23 Folio 27 del expediente. 24 Folio 29 del expediente 13 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero vii) Acta de posesión del 16 de octubre de 1997 como maestra de plaza municipal en la Escuela Urbana Terminal Marítimo para la cual fue nombrada mediante Decreto 302 del 25 de agosto de 199725. viii) Acta de posesión como maestra municipal en la escuela rural mixta la Quinta Rio Rosario del municipio de Tumaco, del 6 de diciembre de 198026. ix) Decreto 302 del 25 de agosto de 1997, por medio del cual, fue nombrada del Castillo Guerrero Sonia Soraya como docente en la Escuela Urbana Terminal Marítimo27.
De igual manera, se observa que mediante auto del 3 de abril de 2017, el a quo decretó como prueba que se oficiara a la Secretaría de Educación del Municipio de Tumaco para que informara acerca del origen de los recursos con los cuales se le pagaron los salarios a la actora, clase de vinculación, sanciones disciplinarias impuestas y si el municipio se encuentra certificado en educación, ante lo cual, mediante oficio 2017PQR3151 del 10 de mayo de 2017 respondió lo siguiente: «[…] 1.
Se anexa el récord laboral del tiempo laborado de la señora SONIA SORAYA DEL CASTILLO GUERRERO, quien se identifica con cédula de ciudadanía No 59.664.702. 2. La vinculación de la docente es municipal como lo indica el récord laboral de la docente. 3. Los salarios cancelados de la docente fueron con recursos del municipio en un principio y luego con recursos del Sistema General de Participaciones del Sector Educativo (SGP)… 4.
En cuanto a la solicitud si el municipio de Tumaco está certificado, es municipio certificado en materia de educación mediante Resolución 1174 del 30 de diciembre de 2003… 5. Que según certificado de la oficina de asuntos disciplinarios de esta secretaria, desde la fecha de su ingreso hasta el momento, no registra sanción disciplinaria alguna. 6.
Se remite copia auténtica de los actos de nombramiento de la señora SONIA SORAYA DEL CASTILLO GUERRERO… y certificación de no sanción disciplinaria». 25 Folio 28 del expediente. 26. 27 Folios 30 y 31 del expediente. 14 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero De las pruebas documentales relacionadas, la Sala encuentra demostrado lo siguiente: i) para la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento pensional – 27 de abril de 2015- contaba con 50 años, 5 meses y 22 días de edad, toda vez que nació el 31 de octubre de 1964; ii) se posesionó el 6 de diciembre de 1980 como maestra municipal de la escuela rural mixta la Quinta Rio Rosario, nombrada mediante Decreto 266 del 5 de octubre de 1980, vínculo que se mantuvo hasta el 30 de agosto de 1996 para completar así un periodo de servicio de 15 años, 8 meses, y 24 días; iii) una vinculación a la plaza municipal docente en la Escuela Urbana Terminal Marítimo con acto administrativo de nombramiento y acta de posesión de fecha 16 de octubre de 1997, encontrándose en actividad inclusive hasta el 10 de mayo de 201728, para un tiempo de servicio de 19 años, 6 meses, y 22 días; iv) que los actos administrativos de nombramiento emanaron de la alcaldía de Tumaco, por lo que es dable colegir que de conformidad con la normativa, la actora trabajó como profesora con ocasión de designaciones de carácter territorial, mas no nacional, pues, además de que los respectivos actos administrativos son originarios de la aludida entidad territorial, no se observa que la plaza que ocupó estuviera a cargo de la Nación; v) la vinculación al servicio docente se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; vi) la actora no registra sanciones disciplinaria en el ejercicio de docente y vii) los recursos con los cuales fueron pagados sus salarios, correspondían inicialmente al municipio y luego al Sistema General de Participación del sector educativo, pues dicha situación se adecúa al criterio jurisprudencial fijado en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, según la cual son viables los tiempos servidos aun cuando los salarios se paguen con cargo a los recursos del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, rubros que como allí quedó consignado, corresponden a rentas exógenas de las entidades territoriales.
Así las cosas, con las pruebas relacionadas se demuestra el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, esto es, haber prestado servicios como docente en planteles territoriales por 20 años o más, con una 28 Fecha de expedición del último certificado emanado de la secretaría de educación municipal de Tumaco que obra a folio 160 del expediente. 15 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño como docente.
Frente a la falta de credibilidad de las pruebas con las cuales la actora soportó el cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha prestación, la Ley 1437 de 2011 prevé en su artículo 212, que la prueba legal y oportunamente aportada e incorporada al proceso, será apreciada por el juzgador. La prueba documental constituye en estos casos la prueba idónea para acreditar el tiempo de servicios en aras de la obtención de un reconocimiento pensional, en ausencia de la cual y bajo los requisitos establecidos en la Ley 50 de 1886, resulta admisibles los testimonios como prueba supletoria, cuya procedencia resulta ser de carácter restrictivo.
En los términos del artículo 244 del C.G.P., un documento es auténtico cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el instrumento. Los documentos públicos se reputan auténticos cuando existe certeza sobre la persona que los elaboró o suscribió mientras no se compruebe lo contrario.
De acuerdo con ello, la ley le ha otorgado expresamente al documento público, presunción de autenticidad y veracidad, de manera que quien afirma que su contenido no corresponde con la realidad o es falso, le incumbe probar tal situación, en virtud de las presunciones que le acompañan. En el presente caso, el ente demandado y el a quo negaron la pensión reclamada, al restarle credibilidad a la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Tumaco respecto del tiempo de servicio prestado por la actora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es decir, que desconocieron la presunción de veracidad que le otorga la ley a dicha prueba documental, en razón de la ausencia del acto administrativo de nombramiento 266 de 1980, que según informe de la perito grafóloga, no reposaba en la carpeta administrativa de la docente.
Sin embargo, al proceso se aportó desde la presentación de la demanda no solo la aludida certificación, sino además, el acta de posesión como maestra municipal de 16 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero la escuela rural mixta la Quinta Rio Rosario del 6 de diciembre de 1980, prueba que también fue allegada por la Secretaría de Educación de Tumaco mediante oficio 2017PQR3151 del 10 de mayo de 2017 al responder un requerimiento de pruebas decretado por el tribunal mediante auto del 3 de abril de 2017.
Si bien en los términos del artículo 167 del C.G.P. a quien corresponde probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el derecho pretendido, es a la parte demandante, es decir que, normalmente es ésta quien soporte la carga probatoria dentro del juicio contencioso de carácter laboral; en casos como el que nos ocupa, se invierte la carga de la prueba en virtud de la presunción legal establecida por el Legislador, lo que impone para quien aduce la falta de credibilidad del documento público, un papel activo en la etapa probatoria dirigido a la comprobación de la ficción o vicio que se le endilga, lo que para el caso concreto no sucedió, como quiera que no obra dentro del expediente prueba alguna aportada por la UGPP que controvierta eficazmente lo registrado en las certificaciones aludidas, pero además, no desvirtuó el contenido del acta de posesión del 6 de diciembre de 1980.
Así las cosas, las certificaciones expedidas por funcionario público en ejercicio de su cargo – secretario de educación municipal de Tumaco-, gozan de plena validez y eficacia para acreditar los tiempos de servicios de la actora en la entidad mencionada, sumado al hecho, de que la información registrada en la certificación se corrobora con las actas de posesión que fueron aportadas al proceso en forma legal y oportuna, razón por la cual, no resulta posible excluirlos para el cumplimiento del requisito legal y en esa medida, la accionante con las mencionadas pruebas demuestra plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles territoriales por 20 años o más, con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente. 17 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero Consecuente con lo expuesto, resulta procedente revocar la sentencia del 12 de junio de 2019 desestimatoria de las pretensiones y en su lugar, declarar la nulidad de los actos acusados y ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, conforme al artículo 4 de la Ley 4 de 196629 y 5 de su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año. Ahora, la suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con la fórmula adoptada por el H. Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación de las diferencias deberá hacerse mes por mes. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que las pretensiones de la demanda entrañan derechos laborales que por su naturaleza son imprescriptibles30 como lo es la pensión sin que ello implique que el derecho a percibir las mesadas prescriba al cabo de tres años a partir de su exigibilidad31.
Por tanto, la reclamación administrativa de un derecho interrumpe la prescripción porque se hizo dentro del tiempo previsto en la ley. Para lo cual, la Sala tendrá en cuenta la fecha del 29 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 30 Artículo 53 superior. 31 Artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 18 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero estatus pensional del 31 de octubre de 2014 y la de la reclamación del derecho, esto es, el 27 de abril de 2015 de modo que no transcurrieron más de tres años, por lo que se reconocerá el derecho con efectos fiscales a partir del 31 de octubre de 2014. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.32 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del 32 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que las pruebas documentales aportadas al proceso se erigen como válidas para acreditar los requisitos de ley para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues con ella la actora demostró haber prestado los servicios como docente en planteles territoriales por 20 años, con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A: Primero. – Revocar la sentencia proferida el 12 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Sonia Soraya del Castillo Guerrero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribución Parafiscal de la Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Declarar la nulidad de la Resolución RDP 045614 del 4 de noviembre de 2015 que negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia y RDP 1046 del 15 de enero de 2016 que resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión anterior. 20 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Sonia Soraya del Castillo Guerrero, en monto del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 31 de octubre de 2014.
CUARTO. - La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado e indicada en la parte motiva de este proveído.
QUINTO. - La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. SEXTO.- Sin condena en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión. SEPTIMO.- Reconocer al abogado Omar Andrés Viteri Duarte como apoderado de la demandada - UGPP, en los términos y para los efectos del poder que le ha sido conferido, y que se encuentra visible en el índice 20 del aplicativo Samai.
Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 21 Radicado: 52001333100220160018401(0323-2020) D/te: Sonia Soraya del Castillo Guerrero JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.