CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06302-01 Actor: Alfonso Clavijo González Demandado: Congreso de la República y otro ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el señor Alfonso Clavijo González contra la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el accionante.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Alfonso Clavijo González, en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación democrática, que estimo lesionados por el Congreso de la República y la Presidencia de la República.
En el escrito de tutela, la parte actora solicitó: “(…) Dejar sin valor la aprobación por parte del Congreso del informe rendido por la comisión accidental respecto de las objeciones que el Gobierno Nacional formuló al Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.
Declarar aprobado el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. (Sic) Ordenar que se suscriba, como acto legislativo, el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones, por parte de los presidentes y secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
Ordenar que se envié a la Presidencia de la República el Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” Ordenar al Presidente de la República promulgar en el Diario Oficial el acto legislativo “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones.
(…)”. (Sic) Los hechos y las consideraciones de la accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Indicó que se radicó ante el Congreso de la República el proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución”.
Manifestó que el proyecto de acto legislativo surtió el trámite respectivo y culminó con la aprobación del informe de conciliación tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República. Relató que el 20 de junio de 2012, una vez aprobado el referido proyecto, se remitió al presidente de la República para ser promulgado. Expresó que el 25 de junio de 2012, el Gobierno Nacional formuló objeciones al proyecto por inconstitucionalidad e inconveniencia. Señalo que el presidente de la República, mediante Decreto 1351 de 2012, convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones presentadas.
Adujó que las plenarias de la Cámara y el Senado, en sesión de 28 de junio de 2012, aceptaron las objeciones y, por tanto, se archivó el proyecto. Sostuvo que el señor Jaime Araújo Rentería presentó acción pública de “inconstitucionalidad” contra el Decreto 1351 de 2012, pero la Corte Constitucional se inhibió de resolver de fondo, tras considerar que “al no haberse promulgado, el acto legislativo no había ingresado al ordenamiento jurídico”.
(Sic) Informó que el Consejo de Estado mediante sentencia de 16 de septiembre de 2014, resolvió: “(…) declaró nulo por inconstitucionalidad el Decreto 1351 de 2012 debido a la falta de competencia con la que actuó el presidente de la República y no por la actuación legislativa que permitió el archivo de la reforma a la justicia”. (…) por efectos de la nulidad del Decreto 1351 de 2012, las objeciones al Proyecto de Acto Legislativo 0007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, las sesiones extraordinarias del Congreso y lo aprobado durante ellas carecen de valor y se reputan inexistentes según el artículo 149 de la Constitución Política.
En esa condición, el presidente del Congreso debe enviar a la Presidencia de la República el proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara para su publicación en el Diario Oficial y el presidente de la República debe ordenar la publicación y promulgación del acto legislativo que el Congreso aprobó al agotar el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, en cumplimiento de Constitución Política y de la ley 5 de 1992.
(…)” (Sic) Consideraciones de la parte actora La parte actora consideró que la conducta de las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación democrática, porque no se tuvo en cuenta que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo produce efectos ex tunc, es decir, que se debe considerar que el acto administrativo ilegal no ha existido, por lo que es retirado del ordenamiento jurídico desde su origen.
En consecuencia, todo debe volver a su estado anterior. Adujo que los efectos de la declaratoria de nulidad del Decreto 1351 de 2012, con el cual se convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, para tramitar y decidir las objeciones al Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Calmara, implica que todo debe volver a su estado anterior, por lo que lo aprobado durante tales sesiones carecen de valor y se reputan inexistentes según el artículo 149 de la Constitución Política.
Explicó que por lo anterior el Presidente del Congreso debe enviar a la Presidencia de la República el Proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara para su publicación en el Diario Oficial, y El Presidente de la república debe ordenar la publicación y promulgación del acto legislativo que el Congreso aprobó́ al agotar el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, en cumplimiento de Constitución Política y de la ley 5 de 1992.
Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante auto de 21 de septiembre de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Presidente de la República y al Congreso de la República. Informe de las entidades accionadas 4.1 El Congreso de la República, a través del secretario general del Senado de la República solicitó que se niegue la solicitud de amparo, con fundamento en lo siguiente: Indicó que esa Corporación, de acuerdo con sus funciones, tramitó el proyecto de Acto Legislativo No. 007 de 2011, el cual fue archivado por informe de objeción de 28 de junio de 2012.
Agregó que no es viable el desarchivo del proyecto, ya que no existe esa figura en virtud del principio de consecutividad que debe agotar un proyecto para que se convierta en acto legislativo y de la normativa sobre la materia, prevista en el artículo 157 de la C.P, en concordancia, con el artículo 147 de la Ley 5 de 1992. Adujó que, el accionante, en conjunto con otros ciudadanos, puede acudir al Congreso de la República mediante iniciativa popular legislativa, para presentar un proyecto de ley ante esa Corporación, con el que se estudie y debata la procedibilidad de reforma al sistema de administración judicial, de conformidad con lo previsto en la Ley 134 de 1994. 4.2 La Presidencia de la República, no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela.
La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 11 de octubre de 2021, negó por improcedente el amparo, argumentando lo siguiente: Indicó que el señor Clavijo González, no expuso las razones por las que considera que el trámite y, posterior archivo, del proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara, amenazó sus derechos fundamentales y, en ese sentido, el juez de tutela no encuentra fundamento alguno para acceder a las pretensiones de la demanda.
Agregó que, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela se encuentra facultado para emitir fallos extra y ultra petita, lo cierto es que ello solo es posible cuando “de la situación fáctica de la demanda puede evidenciar la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando su protección no haya sido solicitada por el peticionario”, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Precisó que la aprobación de un proyecto de Acto Legislativo es competencia exclusiva del Congreso de la República, tal y como se desprende de los artículos 150 de la Constitución Política y 6° de la Ley 5 de 1992 y del trámite previsto en los artículos 221, 223, 224, 225 y 227 de la Carta Superior. Concluyó que, si bien, es cierto que distintas personas pueden presentar un proyecto de acto legislativo, también lo es que, según lo consagra la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, la competencia para decidir sobre la aprobación o el archivo de estos radica exclusivamente en el Congreso de la República, sin que el juez de tutela se encuentre facultado para intervenir en dicho procedimiento.
La impugnación El señor Alfonso Clavijo González impugnó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A solicitando que se revocara, para que en su lugar se amparen sus derechos, con fundamento en las siguientes razones: Indicó que el Presidente de la República tenía la obligación de enviar a la imprenta nacional el proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado, 143 de 2011 Cámara, en virtud de lo previsto por el artículo 168 de la Constitución Política, en concordancia, con la Ley 153 de 1887 y el artículo 3° de la Ley 5 de 1992.
Señaló que el presidente del Congreso tiene la obligación de publicar todos los actos surtidos en ambas cámaras y no tiene la facultad de archivar actos legislativos, más aún después de haber surtido los ocho debates, de conformidad con la ley. Sostuvo que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2014, declaró la “inconstitucionalidad” (sic) del decreto 1351 del 25 de junio de 2012, porque consideró que el Presidente de la República no tiene facultades para objetar actos legislativos, incurriendo dicha providencia en un error al determinar que los efectos eran hacia el futuro.
CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente el amparo de tutela, o si como lo alega el accionante, el Congreso de la República y la Presidencia de la República, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación democrática al archivar el proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara.
Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.
Caso concreto El señor Alfonso Clavijo González, plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la participación democrática, porque el Congreso de la República y la Presidencia de la República, archivaron el proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución”, a pesar de que surtió el trámite respectivo y culminó con la aprobación del informe de conciliación, tanto en la Cámara de Representantes, como en el Senado de la República.
El A-quo declaró improcedente al amparo de tutela, al considerar que el señor Clavijo González no acreditó, ni expuso las razones por las que considera que el trámite y posterior archivo del proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara, amenazó sus derechos fundamentales. Razón por la cual no evidenció situación alguna que permita emitir un pronunciamiento favorable a las pretensiones del actor, por parte del juez de tutela.
Precisó que, según la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, la competencia para decidir sobre la aprobación o el archivo de estos radica exclusivamente en el Congreso de la República, sin que el juez de tutela se encuentre facultado para intervenir. Indicó que la aprobación de un proyecto de Acto Legislativo es competencia exclusiva del Congreso de la República, tal y como se desprende de los artículos 150 de la Constitución Política y 6° de la Ley 5 de 1992 y del trámite previsto en los artículos 221, 223, 224, 225 y 227 de la Carta Superior.
Ahora bien, el accionante, en el escrito de impugnación, argumenta que el Presidente de la República tenía la obligación de sancionar y promulgar el proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución”, toda vez que el procedimiento a través del cual el resolvieron las objeciones del Gobierno Nacional y se dispuso el archivo del referido acto legislativo, quedó sin fundamento jurídico alguno, cuando el Consejo de Estado profirió la sentencia de 16 de diciembre de 2014, que declaró la nulidad del Decreto 1351 del 25 de junio de 2012, “con efectos ex tunc”.
Al respecto, es pertinente señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de diciembre de 2014 (radicado N° 11001-03-24-000-2012-00220-00 (IJ)), declaró la nulidad del Decreto 1351 de 25 de junio de 2012, mediante el cual el Presidente de la República “convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”, con efectos ex nunc o hacia el futuro, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, es decir, desde el momento en que quedó en firme la providencia, por lo que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial, se mantienen y conservan plena validez.
En efecto, del texto de la sentencia de 16 de diciembre de 2014, se advierte lo siguiente: “(…) Se impone entonces, declarar la nulidad del acto acusado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, con efectos hacia el futuro. Las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad producen, como regla general, efectos hacía el futuro –ex nunc, como la inexequibilidad-, porque se trata de un juicio diferente al de nulidad simple, donde el Consejo de Estado asume la misma función y posición que la Corte Constitucional cuando controla las normas por violación a la Constitución Política, sólo que lo hace frente a normas diferentes, pero en relación con el control que se trata de la misma actitud de protección de la Carta Política.
Como si fuera poco, en el derecho constitucional moderno, el juez constitucional, –para el caso el Consejo de Estado-, tiene la potestad de escoger los efectos en que se confiere una decisión judicial: hacia el pasado o hacía el futuro. En este caso, la Sala declarará la nulidad por inconstitucionalidad con efectos hacia el futuro, como lo establece el inciso tercero del artículo 189 del CPACA, en virtud del cual “Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada.
Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes”, norma declarada exequible por la Corte Constitucional –sentencia C-400 de 2013-, en la que se dijo: “De otra parte, se declarará la exequibilidad de los efectos concedidos a las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad, consagrados en el inciso 3º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que, conforme al modelo de control abstracto fijado por el constituyente, el Consejo de Estado, en la esfera estricta de su competencia residual (artículo 237-2 Constitucional), concurre con la Corte Constitucional a velar por la supremacía e integridad de la carta política, para garantizar así su inviolabilidad, en cuanto a los principios, los valores, las reglas, los deberes y los derechos allí instituidos, como cuerpo político y jurídico fundamental del Estado y de la sociedad, además de contribuir a la consolidación y eficacia del precedente judicial, en ejercicio de esa competencia y función esencial”.
(…)”. De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que los efectos del Decreto 1351 de 2012, producidos con anterioridad a la sentencia de 16 de diciembre de 2014, se mantienen y conservan plena validez; sin que a partir de las consideraciones esgrimidas por el Consejo de Estado, se advierta situación jurídica alguna que constituya una vulneración de los derechos invocados por el actor, ni que le imponga al Congreso de la República reconocer la existencia del proyecto de Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución”; como tampoco que se le asigne al Presidente de la Republica la obligación de sancionar y promulgar dicho acto legislativo, como lo manifiesta el tutelante.
En este orden de ideas, la Sala considera que en el presente asunto no se observa ninguna situación concreta que amenace o vulnere los derechos fundamentales del accionante, como quiera que el tutelante se limita a realizar meras afirmaciones de su inconformidad, sin desarrollar una carga argumentativa y probatoria suficiente tendiente a revelar alguna irregularidad en el trámite de las objeciones y archivo del proyecto Acto Legislativo número 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara, por parte del Congreso de la República y la Presidencia de la República, que denote un desconocimiento de preceptos constitucionales y amerite la intervención del juez de tutela.
Ahora bien, respecto a la elaboración y aprobación de un proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia, como se propuso en el proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado – 143 de 2011 Cámara; la Sala considera necesario precisar que el Congreso de la República tiene la competencia exclusiva de reformar la Constitución Política mediante actos legislativos, en virtud de lo previsto en los artículos 150 de la Constitución Política, en concordancia con el 6° de la Ley 5 de 1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”, que establece lo siguiente: “ARTÍCULO 6o.
CLASES DE FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República cumple: Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado.
La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 -1994.
Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.
Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones”. Por su parte, el artículo 221 de la Ley 5 de 1992, señala que los proyectos de Acto Legislativo “( ) deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este Reglamento”. Entre tanto, el artículo 223 de la referida norma, prevé que los proyectos de acto legislativo pueden ser presentados por: (i) el Gobierno Nacional;
(ii) 10 miembros del Congreso; (iii) un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva; (iv) un veinte (20%) por ciento de los concejales del país y (v) un veinte (20%) por ciento de los diputados del país. El artículo 224 de la Ley 5 de 1992 establece: “ARTÍCULO 224. PERÍODOS ORDINARIOS SUCESIVOS.
El trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en dos (2) períodos ordinarios y consecutivos. Dos períodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El primer período bajo la vigencia de la nueva Constitución inició el 1o. de diciembre y concluyó el día 20 siguiente de 1991; y el segundo, del 14 de enero al 26 de junio de 1992.” En línea con lo anterior, el artículo 225 ibídem establece que el proyecto de acto legislativo “debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera vuelta; publicado por el Gobierno, requerirá de mayoría absoluta en la segunda vuelta.
Ambos períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura”. Finalmente, el artículo 227de la citada ley, prevé que “las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
En ese contexto, la Sala advierte que, si bien es cierto, que distintas personas pueden presentar un proyecto de acto legislativo, también lo es que, según lo establece la Constitución Política y el Reglamento del Congreso, la competencia para decidir sobre la aprobación o el archivo de estas iniciativas radica exclusivamente en el Congreso de la República, sin que el juez de tutela se encuentre facultado para intervenir en dicho procedimiento.
No obstante, esta Subsección debe resaltar, que como lo prevé el artículo 223 de la Ley 5 de 1992 y lo dispone el artículo 2° de la Ley 134 de 1994 el actor tiene la posibilidad de presentar un nuevo proyecto de acto legislativo, mediante el mecanismo de participación de iniciativa popular, junto con un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva.
III. DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente el amparo solicitado por el accionante, contra el Congreso de la República y la Presidencia de la República. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de de 11 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dentro de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)