Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES Y CONCEJO DE MANIZALES Tema: Artículos 14, 15, 16 del Acuerdo 108 de 2021, expedido por el Concejo de Manizales.
Impuesto predial unificado. Límites del incremento. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que resolvió negar las pretensiones y no condenar en costas. Normas demandadas El señor Alejandro Franco Castaño, en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitó la nulidad de los artículos 14, 15 y 16 del Acuerdo 1108 del 27 de diciembre de 2021 «POR EL CUAL SE CONCEDEN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», expedido por el Concejo de Manizales que se citan a continuación: «ARTÍCULO 14.
Modifíquese el artículo 31 del acuerdo 1083 de 2021, el cual quedará así: Se establece un porcentaje ambiental del 21% para la vigencia 2022 y del 25% para la vigencia 2023 en adelante, del total del recaudo del impuesto predial unificado en el municipio de Manizales con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
PARÁGRAFO: El municipio garantizará la no disminución de los recursos con destino a la protección del medio ambiente. En caso de que la aplicación del porcentaje ambiental llegare a disminuir estos recursos, el municipio apropiará de sus recursos propios la diferencia. Se excluye de esta compensación el valor correspondiente a lo dejado de recaudar por concepto de descuento por pronto pago.
ARTÍCULO 15. Para el año gravable 2022, y una vez aplicados los límites señalados en el artículo 2 de la ley 1995 de 2019, el impuesto predial unificado incrementará como máximo los porcentajes que se relacionan a continuación, teniendo como base la suma del impuesto predial unificado más la sobretasa ambiental causada en el año gravable 2021, así: ESTRATO LÍMITE AL INCREMENTO USO/DESTINACIÓN 1 y 2 15% RESIDENCIAL URBANO 3 y 4 25% RESIDENCIAL URBANO 5 y 6 35% RESIDENCIAL URBANO N/A 35% USO MIXTO, COMERCIAL INDUSTRIAL Y DE SERVICIOS Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 N/A 35% PREDIOS ESPECIALES N/A 38% LOTES N/A 35% Predios que presenten cambio de uso o destinación PARÁGRAFO: Estos límites no aplicarán cuando el valor del impuesto predial unificado causado antes de la actualización catastral, no se ajuste a la realidad fiscal y catastral del respectivo predio.
ARTÍCULO
16. EXONERACIÓN POR AVALÚOS. A partir del primero (01) de enero de 2022 y hasta el año 2026, estarán exonerados del pago del ciento por ciento (100%) del Impuesto Predial Unificado los predios urbanos destinados a vivienda clasificados en estrato 1, 2 y 3, cuyo avalúo a primero de enero de cada vigencia catastral sea menor o igual a sesenta y tres (63) SMMLV; también estarán exonerados los predios rurales destinados a vivienda independientemente del estrato, cuyo avalúo catastral a primero (01) de enero de cada vigencia sea menor o igual a cincuenta (50) SMMLV.
PARÁGRAFO 1. Para el año gravable 2022 el impuesto predial unificado para aquellos predios que se encontraban exonerados para el año gravable 2021, pagarán como máximo los porcentajes que se relacionan a continuación, teniendo como base la suma del impuesto predial unificado más la sobretasa ambiental calculados para el año gravable 2021 sin aplicar exoneración así: ESTRATO LÍMITE AL INCREMENTO USO/DESTINACIÓN 1 y 2 15% RESIDENCIAL URBANO 3 25% RESIDENCIAL URBANO PARÁGRAFO 2.
En todo caso, la liquidación del impuesto predial unificado para el año gravable 2022, no superará los límites establecidos en la ley 1995 de 2019.» El demandante formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se declare la nulidad y se dejen sin efecto los artículos 14, 15, 16, del Acuerdo Municipal No. 1108 del 27 de diciembre de 2021 “POR EL CUAL SE CONCEDEN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad y se dejen sin efecto la RESOLUCIÓN No. C - 0025 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA RENOVACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN EN EL CATASTRO DE TODOS LOS PREDIOS URBANOS DEL MUNICIPIO DE MANIZALES CALDAS”, actos administrativos que en su conjunto integra la llamada renovación del catastro con enfoque Multi-Propósito del municipio de Manizales1.
Como consecuencia de la anterior declaración, SEGUNDA: Se ordene a la ALCALDÍA DE MANIZALES que cese cualquier tipo de cobro del Impuesto Predial Unificado en predios urbanos para el periodo comprendido entre el año 2022-2023 y en su lugar presente nuevo proyecto de articulado para el Acuerdo Municipal demandado para efectos de la actualización del catastro multipropósito, esta vez implementando una fórmula de aumento del impuesto que sea específica, determinada, cuantificable y que responda de forma real y coherente a las realidades fiscales del Municipio de Manizales.
TERCERA: Se ordene a MASORA GESTOR CATASTRAL que notifique, publique, comunique, divulgue en debida forma, mediante acto administrativo motivado a cada uno de los propietarios de los predios urbanos de Manizales, que fueron objeto de aumento en su avalúo catastral, con el fin que puedan ejercer su derecho de oposición y se cumpla con el principio de publicidad de los actos administrativos.» 1 Mediante providencia de 16 de mayo de 2023, el a quo declaró la falta de competencia para avocar el conocimiento de la demanda respecto de la Resolución C - 0025 de 30 de diciembre de 2021 y ordenó el envío del expediente a la Oficina Judicial para reparto entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Manizales.
Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 209 y 287-3 de la Constitución Política; 6 de la Ley 44 de 1990; 2 de la Ley 1995 de 2019 y 2.2.2.1.2 del Decreto 148 de 2020.
El concepto de la violación se resume, así: Los incentivos tributarios relacionados con el aumento del avalúo de los predios urbanos de Manizales, introducidos en el Acuerdo Municipal 1108 del 27 de diciembre de 2021 se encuentran viciados de nulidad por desviación de poder y falta de motivación. No se identifica si la actualización catastral que deriva en el aumento de la tarifa del impuesto predial unificado, consultó los precios del mercado inmobiliario de Manizales, por lo que se desconoce que la facultad de imponer tributos implica la observancia legal y constitucional, en especial del artículo 209 de la Constitución Política, el cual subordina la facultad impositiva del estado a los límites fijados por el legislador y el interés general.
El municipio de Manizales excede los límites de su autonomía impositiva y grava desproporcionadamente a los propietarios manizaleños con tarifas que exceden los topes de incrementos establecidos en la ley y desconocen los principios rectores del catastro multipropósito, según lo preceptuado en el artículo 2.2.2.1.2 del Decreto 148 de 2020.
El Acuerdo 1108 de 2021 se encuentra viciado de desviación de poder al pretender cumplir con un deber legal reglamentario, pero con exceso en cuanto a su facultad impositiva, ya que las normas que sirven de fundamento al acto administrativo municipal, no justifican o permiten un incremento del tributo que exceda los topes fijados en la ley, so pretexto de cumplimiento de la actualización catastral con enfoque multipropósito.
El acto administrativo municipal se encuentra viciado de falta de motivación, por no determinar, para efectos de la fijación de la tasa del impuesto predial, las condiciones básicas de cuantificación y determinación de la base gravable del tributo. La única justificación del aumento del Impuesto Predial responde a la necesidad de actualizar el catastro municipal de Manizales, lo que se hizo sin tener en cuenta el contexto fiscal, económico y demográfico de la ciudad.
El municipio de Manizales debe motivar de forma detallada y certera, los elementos técnicos de estudio que le sirvieron como supuesto del aumento de los avalúos catastrales, so pena de un cobro exagerado y arbitrario. El aumento de la tarifa del Impuesto Predial Unificado para el municipio de Manizales con ocasión de la actualización del Catastro Multipropósito, no respeta los límites del artículo 02 de la ley 1995 de 2019 ni los del artículo 6to de la Ley 44 de 1990 / Indeterminación de la base gravable que impide establecer una fórmula matemática clara sobre el aumento de cada avalúo catastral trasgrediendo el artículo 3ro de la Ley 44 de 1990.
El incremento en el avalúo catastral de los predios urbanos del municipio de Manizales, determinó un aumento desmedido en la tarifa del impuesto predial unificado para el año 2022, pues, en algunos casos, fue de más del 100 % tanto en la tarifa bimestral, como en la tarifa anual, superando el IPC y el máximo de 8 puntos porcentuales adicionales al IPC acumulado anualmente que prescribe el artículo 2 de la Ley 1995 Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2019.
Tampoco consultó factores como el uso del suelo, estrato socio económico y antigüedad de la formación o actualización del catastro. La implementación del catastro multipropósito, para efectos de establecer incrementos en el impuesto predial, debe determinar la base gravable, de forma numérica y cuantificable y tener en cuenta el límite previsto en el artículo 6 de la Ley 44 de 1960, el cual impone que el impuesto resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior o del impuesto predial, según el caso.
Los artículos 15, 16, 17 y 18 del Acuerdo Municipal No. 1108 del 27 de diciembre de 2021, violan el artículo 4to de la Ley 1450 del 2011 al determinar los incrementos del impuesto basados exclusivamente en el avalúo catastral producto de la actualización del catastro municipal sin tener en cuenta: (i) Los estratos socioeconómicos (ii) Los usos del suelo en el sector urbano (iii) La antigüedad de la formación o actualización del Catastro Las normas demandadas se limitan a establecer unos incrementos de referencia para los tipos de bienes inmuebles, sin definir cuáles son las características de un inmueble de destinación residencial o Urbana, sus condiciones de avalúo, la tarifa del mercado, si aplica para viviendas de interés social o que no se habían incorporado previamente al catastro o que pueden ser objeto de autoavalúo. Además, carecen de motivación suficiente en cuanto a la determinación de los elementos mínimos del tributo, pues no permite tener certeza sobre los elementos que configuraron el avalúo para efectos del incremento del valor del impuesto predial, cuando la determinación del tributo está sujeta a estricta tipicidad.
En los hechos, señala que la expresión «realidad fiscal y catastral del respectivo predio» del parágrafo del artículo 15 del Acuerdo 1108 de 2021 resulta indeterminada porque pretende exonerar a la administración municipal en su deber en determinar con tipicidad estricta, clara y cierta, cuál será la base gravable y la tarifa sobre la cual se aplicarán dichos límites.
Se deben anular las normas demandadas por realizar un incremento del impuesto predial unificado en el municipio de Manizales por encima de los topes autorizados en la ley y por fijar con deficiente motivación los nuevos avalúos catastrales de cada predio. OPOSICIÓN El municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Además de ser expedidas en ejercicio del poder tributario derivado de las facultades constitucionales y legales, así como de la autonomía fiscal de los municipios respecto del impuesto predial y las reglas fijadas para la determinación de la tarifa, las disposiciones demandadas respetan los parámetros establecidos por las normas vigentes, advierten los criterios diferenciales y de progresividad, la estratificación socioeconómica, el área del suelo, y fijan la tarifa de manera equitativa y progresiva, dependiendo el valor del inmueble, evidenciándose que el valor a pagar por concepto Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de impuesto predial unificado tiene un menor impacto en los estratos más bajos, elevándose progresivamente a los estratos medios y altos.
El artículo 15 acusado, fue un artículo de vigencia que, al haberse cumplido su objetivo y sus efectos debidamente ejecutoriados, por lo que no se haya razón para deprecar su nulidad, máxime si como se hace alusión enfáticamente; esta norma fue creada para aplicación única y exclusivamente para la vigencia 2022. Mediante el artículo 16, la administración municipal otorgó un beneficio de exoneración del 100% del impuesto predial unificado, por lo que declarar la nulidad de los efectos de este beneficio, afectaría a población vulnerable, ya que como se observa, este va dirigido a inmuebles que no superen un avalúo catastral de 63 SMMLV y que pertenezcan a estratos 1, 2 y 3 del Municipio de Manizales.
La solicitud del demandante carece de un estudio de impacto social y jurídico, teniendo en cuenta que el anterior acuerdo fijaba dicho beneficio en solo un tope de 39 SMMLV y con la disposición acusada, dado los efectos de la pandemia, se buscó ampliar el rango de acceso de la población al beneficio. El Concejo de Manizales, se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: Los argumentos de la demanda son subjetivos y especulativos, pues no se acredita que la actualización catastral no consulta los valores del mercado inmobiliario en el Municipio de Manizales.
Además, las normas demandadas no establecen criterios para proceder a la determinación del avalúo de los predios, pues se limitan a modificar el Acuerdo 1083 de 2021 en el sentido de incluir unas exoneraciones y beneficios para los predios obligados a cancelar el impuesto predial. El Acuerdo 1108 de 2021 fue expedido por la autoridad competente, se ajustó a los postulados normativos que gobiernan el asunto, se tramitó en forma legal, fue sancionado por la autoridad correspondiente y sometido a control ante la Gobernación del Departamento de Caldas, sin que se hubiese presentado cuestionamiento en torno a su contenido o creación. Propuso las excepciones de: (i) Falta de los presupuestos legales para la declaratoria de la nulidad.
El contenido del Acuerdo 1108 de 2021, cumple con las normas tributarias aplicables en la materia y las atribuciones del Concejo de Manizales. (ii) Legalidad en la expedición del Acuerdo. El Acuerdo 1108 de 2021 fue expedido de acuerdo con el procedimiento señalado en la Constitución y la ley. (iii) Existencia de norma posterior que modifica los artículos cuestionados por la parte demandante.
El Acuerdo 1133 de 2022, por el cual se conceden unos beneficios tributarios, modificó el artículo 16 del Acuerdo 1108 de 2021. (iv) Genérica. De conformidad con lo previsto en el artículo 282 del CGP, se solicita se declaren probados constituyen una excepción al interior del proceso. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia de 16 de mayo de 2023 el a quo dispuso i) admitir la demanda respecto de la solicitud de nulidad de los artículos 14, 15 y 16 del Acuerdo 1108 de 2021, ii) declarar la falta de competencia para avocar el conocimiento de la demanda respecto de la Resolución C-0025 de 30 de diciembre de 2021 «POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA LA RENOVACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN EN EL CATASTRO DE TODOS LOS PREDIOS URBANOS DEL MUNICIPIO DE MANIZALES -CALDAS», y iii) ordenar el envío del expediente a la Oficina Judicial para reparto entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Manizales.
Por auto de 13 de septiembre de 2022, el Tribunal fijó el litigio, incorporó las pruebas aportadas por las partes y negó la práctica de la prueba pericial solicitada por la demandante al advertir que se trataba de un asunto de puro derecho y corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en estas consideraciones: Las disposiciones demandadas no establecieron por primera vez el impuesto predial unificado en Manizales, pues el artículo 14 modificó el artículo 31 del Acuerdo 1083 de 2021, que regula la sobretasa ambiental; el artículo 15, el porcentaje máximo en el cual se puede incrementar el impuesto predial unificado según la estratificación establecida, y el artículo 16 contempla una exoneración del pago del predial para los estratos 1 a 3, bajo las condiciones determinadas conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, la cual a su vez regula el Plan Nacional de Inversiones Públicas para los años 2011 a 2014.
Si bien el fundamento del demandante es que el Concejo de Manizales no cumplió con los parámetros constitucionales y legales al momento de establecer el impuesto predial unificado, lo cual solo podría ser analizado con el acuerdo primogénito que estableció ese tributo, no se observa la vulneración del artículo 4 de la Ley 1450 de 2011, ni tampoco respecto del artículo 6 e la Ley 44 de 1990 que establece los límites del impuesto predial unificado, norma cuya vulneración también se advierte por el actor.
Destaca el a quo la falta de claridad y la omisión del demandante al indicar en qué consiste la vulneración normativa para emprender un mayor análisis sobre la infracción alegada, frente a lo cual resaltó que la jurisdicción es rogada. De la confrontación entre las normas demandadas y las que el actor cita como transgredidas, no se advierte la vulneración de los límites del impuesto predial unificado, sumado a que no se advierte el material probatorio que permita efectuar una comparación y establecer que se excedió el doble del monto liquidado en el año anterior, o que el avalúo que sirvió de base para establecer el nuevo impuesto es mayor por el doble al liquidado en el año anterior.
Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Concluye que el Concejo de Manizales expidió el Acuerdo 1108 de 2021 conforme a los postulados normativos superiores que regulan la materia, además de ser una norma dotada de legalidad, en la medida en que fue expedido por la autoridad competente del municipio de Manizales, fue tramitado conforme a las reglas previstas para tal fin, y fue sancionado por la autoridad correspondiente.
Dado el interés público ventilado en el asunto, no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos: Contrario a lo expuesto por el a quo, se aportaron facturas del impuesto predial unificado de las vigencias 2021 y 2022, que permiten cotejos aritméticos y evidencian el incremento de más del 50%, 200% y 1000% del tributo, en incumplimiento del artículo 4 de la Ley 44 de 1990 respecto del límite del incremento máximo de la tarifa, y del artículo 2 de la Ley 1995 de 2019, que establece el límite del Impuesto Predial Unificado.
No se identifica cuál es la motivación para establecer, en el artículo 15 del Acuerdo 1108 de 2021, un techo al porcentaje en el límite del incremento del impuesto predial. El citado artículo vulnera el artículo 4 de la Ley 1450 del 2011 al determinar el incremento del impuesto con base en el avalúo catastral producto de la actualización del catastro municipal sin tener en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
El artículo acusado se limita a contemplar unos incrementos para los tipos de bienes inmuebles, sin definir de forma específica los lineamientos que afectan el avalúo catastral, es decir, las características de un inmueble de destinación Residencial/Urbano, sus condiciones, la tarifa del mercado, si son viviendas de interés social o bienes que no se habían incorporado al catastro o que pueden ser objeto de auto avalúo. De la confrontación entre lo dispuesto por los artículos 2 de la Ley 1995 de 2019, y 15 del Acuerdo 1108 de 2021, se encuentra que en este último no se indica o regula la forma en que se dará observancia a los límites legales del impuesto predial unificado ni se determina el procedimiento y metodología para la aplicación de los límites legales.
El parágrafo del artículo 15 sugiere que la Administración tiene discrecionalidad para determinar las situaciones en las que el límite legal del incremento al impuesto predial puede ser aplicado, ya que, conforme al principio de legalidad, la norma debe contemplar de manera objetiva y técnica cuáles son los presupuestos para que el municipio de Manizales no aplique los límites previstos para este tributo.
NO SE ANALIZARON EN LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA LOS CARGOS FORMULADOS A LOS ARTÍCULOS 14 y 16 DEL ACUERDO MUNICIPAL 1108 DE 27 DE DICIEMBRE DE 2021. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El artículo 14 demandado viola el principio de unidad de materia al modificar lo referente a la sobretasa ambiental, a pesar de que el propósito del Acuerdo municipal es el de conceder unos beneficios tributarios.
La frase «en caso de que la aplicación del porcentaje ambiental llegare a disminuir estos recursos, el municipio apropiará de sus recursos propios la diferencia» contenida en el parágrafo único del artículo 14, carece de legalidad a la luz del principio de sostenibilidad financiera, en tanto, no aparece probado que el proyecto de acuerdo en este aspecto específico hubiese contado con un análisis de impacto fiscal y estudio de viabilidad financiera, en el que se identificara la fuente presupuestal sustitutiva que emplearía el municipio de Manizales para cubrir la diferencia en el evento de disminución de recursos destinados al medio ambiente.
Tampoco se identifica el incentivo que se le otorgaría a los contribuyentes producto del cambio de metodología tarifaria en el porcentaje ambiental, asociado al Impuesto predial y unificado. En la exposición de motivos se pretende justificar el cambio de metodología para la distribución del porcentaje ambiental, bajo el argumento de garantizar la viabilidad financiera de Municipio, sin embargo, se transgrede lo previsto por el Artículo 7 de la Ley 819 de 2003, toda vez, que no hay análisis de impacto fiscal y no se determina cómo se generaría el beneficio o incentivo al contribuyente.
En la sentencia de primera instancia no se efectuó pronunciamiento sobre el parágrafo 1º, del artículo 16, ya que la forma de establecer los límites al incremento es ambigua, indeterminada, carece de tipicidad y vulnera los artículos 4 de la Ley 1450 del 2011 y 2 de la Ley 1995 de 2019. VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO PROBATORIO Y DE LAS REGLAS PARA DICTARSE SENTENCIA ANTICIPADA.
El Tribunal, en la providencia de 13 de septiembre de 2022, dio aplicación a lo previsto en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al considerar que se trata de un asunto de puro derecho y, además, citó normas procedimentales inaplicables al medio de control que se surte, pues dispuso en la decisión judicial que se dictaría sentencia conforme al artículo 283 del CPACA, que corresponde al medio de control de nulidad electoral y negó la prueba pericial solicitada en la demanda.
En lo referente a la nulidad del artículo 15 del Acuerdo 1108 de 2021, el fallador negó la nulidad por ausencia de material probatorio que permitiera establecer si el impuesto predial excede los límites legales, lo cual es incongruente teniendo en cuenta que se negó la práctica de prueba pericial solicitada, lo cual podría superarse dentro del trámite del recurso de alzada en aplicación de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 212 del CPACA.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto de 8 de agosto de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. El Ministerio Público no emitió concepto. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los artículos 14, 15 y 16 del Acuerdo 1108 del 27 de diciembre de 2021 «POR EL CUAL SE CONCEDEN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», expedido por el Concejo de Manizales.
Cuestión previa. La Sala advierte, en primer término, que en atención al principio de lealtad procesal y en garantía de los derechos al debido proceso y contradicción de la demandada no estudiará los cargos de apelación relacionados con la falta de motivación de los artículos 15 y 16 (parágrafo 1), para establecer el límite al incremento del impuesto predial unificado, así como la falta de análisis del impacto fiscal y sostenibilidad financiera respecto del artículo 14, toda vez que no fueron propuestos en la demanda y tampoco fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia de primera instancia. En ese sentido, la Sala ha precisado que no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso 2.
De otra parte, en relación con las objeciones a la providencia de 13 de septiembre de 2022, proferida por el a quo en la que se adoptó el trámite de sentencia anticipada y, en ese sentido, negó la prueba pericial solicitada por el demandante, fijó el litigio y corrió traslado para alegar de conclusión, se precisa que no serán objeto de análisis, toda vez que lo allí decidido quedó ejecutoriado al no haberse interpuesto recursos en su contra, por lo que no resulta procedente que en esta instancia se pretenda reabrir el debate probatorio.
Aunado a lo anterior, cabe señalar que respecto a la oportunidad procesal para solicitar el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia, invocada por el recurrente - numeral 2 del artículo 212 del CPACA-, la corporación ha señalado que «solo podrá aplicarse cuando se refiera a una prueba decretada en primera instancia y que fue dejada de practicar “sin culpa” de la parte que la solicitó, en el sentido de que la expresión “sin culpa” de la parte que la solicitó significa que ella haya hecho uso de los recursos pertinentes contra la decisión que la negó, estos son, los de reposición y apelación»3.
Caso concreto En tales condiciones, de acuerdo a los reparos formulados contra la sentencia recurrida corresponde a la Sala determinar: i) si las normas demandadas desconocen los artículos 4 de la Ley 44 de 1990 y 2 de la Ley 1995 de 2019, respecto de la tarifa y el límite del impuesto predial unificado, y ii) si el artículo 15 es ilegal por desconocer lo previsto en el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, al no indicar la forma en que se dará observancia al límite del incremento dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1995 de 2019 y si el parágrafo de esta norma acusada otorga discrecionalidad a la Administración para determinar las situaciones en las que aplique el límite al impuesto predial unificado. 2 Sentencia de 22 de abril de 2021, exp. 25427 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. sentencia del 21 de febrero de 2019, exp. 22647, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Sección Tercera, auto de 17 de junio de 2024, exp. 68810, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 i) Si las normas demandadas desconocen los artículos 4 de la Ley 44 de 1990 y 2 de la Ley 1995 de 2019, respecto de la tarifa y el límite del impuesto predial unificado.
El recurrente expresa que no le asiste razón al a quo al señalar que carece de material probatorio que le permita hacer un comparativo y determinar si se excedieron los límites legales al establecer el impuesto predial unificado en el municipio de Manizales, pues aportó facturas correspondientes a las vigencias 2021 y 2022, que permiten evidenciar el incremento del tributo en más del 50%, 200% y 1000%, inobservando los artículos 4 de la Ley 44 de 1990 y 2 de la Ley 1995 de 2019.
Debe destacarse que el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, tiene como fin que se declare la nulidad del acto administrativo de carácter general por haber sido expedido «con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o con falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien las profirió».
En el presente caso, so pena de las imprecisiones y falta de claridad que el actor revela desde la demanda frente a la vulneración normativa que alega, se puede entender que los argumentos expuestos se dirigen a señalar que las normas demandadas desconocen unas disposiciones de orden superior, esto es, los artículos 4 de la Ley 44 de 1990 y 2 de la Ley 1995 de 2019, que regulan la tarifa del impuesto predial unificado y el límite de ese tributo, por lo que lo debatido se enmarca en un análisis de legalidad que tiene un carácter confrontativo, con el objeto de determinar si el contenido de las disposiciones acusadas es contrario a las normas superiores invocadas o si guarda coherencia con las mismas.
Si bien se advierte que obran facturas del impuesto predial del municipio de Manizales, aportadas con la demanda, tales documentos no son conducentes ni suficientes para probar que los artículos demandados desconocen las normas superiores invocadas, pues lo que pretende demostrar el recurrente con esos documentos es la indebida liquidación del impuesto predial unificado en el municipio de Manizales, sin detallar el o los aspectos concretos que representan la vulneración alegada.
Por esto, a pesar de que el demandante remitió facturas en las que se liquidó el valor del impuesto predial unificado por las vigencias 2021 y 2022, las cuales contienen el avalúo del predio, la destinación y el estrato correspondiente, no se erigen como prueba que permita afirmar el desconocimiento de la tarifa o los límites del incremento del tributo previstos en los artículos 4 de la Ley 44 de 19904 y 2 de la Ley 1995 de 20195 por las normas acusadas. 4 ARTÍCULO 4.
La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo. Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como: 1.
Los estratos socioeconómicos. 2. Los usos del suelo en el sector urbano. 3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro. 4. El rango de área. 5. Avalúo Catastral. (…) 5 ARTÍCULO 2o. LÍMITE DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. Independientemente del valor de catastro obtenido siguiendo los procedimientos del artículo anterior, para los predios que hayan sido objeto de actualización catastral y hayan pagado según esa actualización, será del IPC+8 puntos porcentuales máximo del Impuesto Predial Unificado.
Para el caso de los predios que no se hayan actualizado el límite será de máximo 50% del monto liquidado por el mismo concepto el año inmediatamente anterior. Para las viviendas pertenecientes a los estratos 1 y 2 cuyo avalúo catastral sea hasta, 135 smmlv, el incremento anual del Impuesto Predial, no podrá sobrepasar el 100% del IPC. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 No prospera el cargo. ii) Si el artículo 15 es ilegal por desconocer lo previsto en el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, al no indicar la forma en que se dará observancia al límite al incremento dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1995 de 2019 y si el parágrafo de esta norma acusada otorga discrecionalidad a la Administración para determinar las situaciones en las que aplique el límite al impuesto predial unificado.
Ahora bien, el actor señala que el artículo 15 vulneró el artículo 4 de la Ley 1450 de 2011 al determinar el incremento del impuesto, con base en el avalúo catastral producto de la actualización del catastro municipal sin tener en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del Catastro y sin definir las características del inmueble.
Como lo expuso el a quo, ese artículo regula el Plan Nacional de Inversiones Públicas para los años 2011-2014 y el demandante no señaló en qué consiste la infracción respecto de esa disposición. Así las cosas, lo que se evidencia es que el actor, en el recurso de apelación, no se pronunció sobre lo señalado por el Tribunal en este punto, sino que se limitó a reiterar lo expuesto en la demanda junto con la falencia advertida y sin formular un reparo concreto contra la decisión de primera instancia, en los términos del artículo 320 del Código General del Proceso6.
No obstante, lo anterior, en atención a los argumentos que desarrolla en la demanda y que fueron reiterados en el recurso de apelación, el actor considera que se vulnera el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, que fue modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 que regula la forma como debe ser fijada la tarifa del impuesto predial unificado por parte de los concejos municipales, aspecto que es ajeno al contenido de la norma acusada, la cual se ocupa de establecer unos límites para el incremento del citado tributo en el año gravable 2022, sin hacer referencia a ese elemento.
En el mismo sentido, se aclara que el mencionado artículo 4 regula la competencia, graduación y elementos para fijar la tarifa del impuesto predial, lo que difiere con el límite del incremento del impuesto predial establecido de manera autónoma por el Concejo de Manizales en el artículo 15 demandado, por lo cual el reparo que formula carece de asidero.
Respecto al argumento relativo a que el artículo 15 no indica la forma en que se dará cumplimiento al límite del incremento dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1995 de 2019, se observa que, contrario a lo argüido por el apelante, la disposición acusada señala expresamente el porcentaje que se debe advertir como límite al incremento del PARÁGRAFO.
La limitación prevista en este artículo no se aplicará para: 1. Los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. 2. Los predios que figuraban como lotes no construidos o construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada. 3. Los predios que utilicen como base gravable el autoavalúo para calcular su impuesto predial. 4.
Los predios cuyo avalúo resulta de la autoestimación que es inscrita por las autoridades catastrales en el respectivo censo, de conformidad con los parámetros técnicos establecidos en las normas catastrales. 5. La limitación no aplica para los predios que hayan cambiado de destino económico ni que hayan sufrido modificaciones en áreas de terreno y/o construcción. 6.
No será afectado el proceso de mantenimiento catastral. 7. Solo aplicable para predios menores de 100 hectáreas respecto a inmuebles del sector rural. 8. Predios que no han sido objeto de formación catastral. 9. Lo anterior sin prejuicio del mantenimiento catastral. 6ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)”.
Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 impuesto predial para el año gravable 2022, teniendo en cuenta para tal efecto, el estrato y el uso o destinación del inmueble, el cual, a su vez, se calcula advirtiendo el límite previsto en la citada ley, y para ello parte del tributo y la sobretasa ambiental causada en el año 2021.
Finalmente, la Sala precisa que en el parágrafo del artículo 15 la Administración no actúa de forma arbitraria para determinar las situaciones en las que puede aplicar el límite al incremento del impuesto predial unificado, pues lo que se prevé en esta disposición se circunscribe, exclusivamente, a exceptuar la aplicación de ese límite por una circunstancia específica, esto es, cuando el valor del tributo causado antes de la actualización catastral no se ajusta a la realidad fiscal y catastral del respectivo predio.
Así, lo dispuesto en el citado parágrafo corresponde a la no aplicación de los límites al incremento del referido impuesto, conforme lo regulado en el artículo 15 del Acuerdo, lo cual no implica el desconocimiento de los límites del impuesto previstos en los artículos 2 de la Ley 1955 de 2019 y 6 de la Ley 44 de 1990. No prospera el cargo.
Se observa, entonces, que en el recurso de apelación el recurrente no expresó reparos concretos tendientes a cuestionar la decisión de primera instancia, pues se limitó a reiterar los argumentos genéricos propuestos en la demanda. Por lo anterior, y conforme al criterio de la Sección sobre la materia, comoquiera que los cargos formulados en el recurso de apelación por el demandante no tienen la entidad suficiente de desvirtuar los argumentos de la sentencia impugnada7, es imperativo confirmarla8.
En tales condiciones, al no prosperar los cargos formulados por el apelante, se confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas. De acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del CPACA y lo determinado por la Sala en reciente pronunciamiento9, no se impondrá la condena en costas, teniendo en cuenta que se trata de un proceso de simple nulidad en el que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 7 Criterio de decisión fijado entre otras en sentencias del 7 de mayo de 2020, exp. 22498 y del 17 de febrero de 2022, exp. 25278, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y en sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 25008, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Sentencia del 22 de abril de 2021, exp. 25029, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, que reiteró las sentencias del 5 de abril de 2018, exp. 22755, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 7 de mayo de 2020, exp. 21732, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 9 Sentencia de 23 de septiembre de 2025, exp. 28292, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00083-01 (30000) Demandante: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-67-00 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 20 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto parcial (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclara voto La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador