Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., primero (1.°) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Demandantes: VALERIA ZULUAGA ORTIZ Y OTRO1 Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Tema: Remisión del proceso por falta de competencia. AUTO El despacho analiza la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer la demanda nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, con base en los siguientes: 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la señora Valeria Zuluaga Ortiz y el señor Aicardo Echeverri Marín, actuando a través de apoderado, presentaron demanda contra el Consejo Nacional Electoral, con las siguientes pretensiones:
PRIMERO. DECLARAR NULAS: las RESOLUCIÓNES No. 04800 del 16 de septiembre de 2024) y 06630 DE 2024 (12 de diciembre), proferidas por el Honorable CONSEJO NACIONAL ELECTORAL […] RESOLUCIÓN No. 04800 del 16 de septiembre de 2024) “(…)
ARTÍCULO PRIMERO: SANCIONAR y DECLARAR RESPONSABLE al Comité Inscriptor del Grupo Significativo de Ciudadanos “SAN PEDRO IMPARABLE AL CONCEJO”, integrado por Aicardo Echeverry Marín, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.190.066; Marta Cecilia Zapata Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía No. 43.361.529; y Valeria Zuluaga Ortiz, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.040.328.150, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución con multa impuesta de manera conjunta por valor de DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS 1 Aicardo Echeverri Marín. Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($18.497.636) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, dividido entre los mencionados como consecuencia de la vulneración del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, como consecuencia de la inscripción del excandidato SEBASTIÁN RODRÍGUEZ GIRALDO, al Concejo del Municipio de San Pedro en el Departamento de Antioquia, encontrándose incurso en causal de inhabilidad con ocasión de las elecciones de autoridades locales celebradas el pasado 29 de octubre de 2023, dentro del expediente con radicado No. CNE-E-DG-2023-068374.” […] y la segunda RESOLUCION Nro. 06630 DE 2024 (12 de diciembre) “…ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 04800 del 16 de septiembre de 2024 […]
SEGUNDO. Que, como consecuencia de la nulidad anterior, y, a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE Y CONDENE a lo siguiente: Se ANULE LA SANCION de la Resolución No. 04800 del 16 de septiembre de 2024) y también la que niega el recurso de Reposición Nro. 06630 DE 2024 (12 de diciembre, proferidas por el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL donde la Resolución No. 04800 del 16 de septiembre de 2024) impone una sanción de por la suma de DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($18.497.636) MONEDA LEGAL COLOMBIANA).
TERCERO. Que se ordene al Honorable CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, reintegrar a los DEMANDANTES, la suma DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($18.497.636) MONEDA LEGAL COLOMBIANA, en caso de que para la época en que se admita y tramite el presente proceso, se hubiese hecho uso del procedimiento de jurisdicción coactiva, asimismo, sobre cualquier rédito que se le impusiera al capital.
CUARTO. Corolario, se ordene BORRAR las multas del Sistema Registro Nacional de Medidas Correctivas RNM, o el que haga sus veces, en caso de que ello haya ocurrido a lo largo del proceso. […] 1.2. Trámite procesal La aludida demanda fue radicada ante los juzgados administrativos de Medellín el 19 de junio de 2025. El 9 de julio siguiente, el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín declaró la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia, en atención a lo previsto en el numeral 7 del artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 y ordenó remitir el expediente a esta corporación. Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para proveer sobre la presente demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 1252 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 2.2. La falta de competencia como presupuesto procesal Cuando el juez estudia la admisibilidad de la demanda, se erige para este el deber de analizar si el libelo inicial cumple con los denominados presupuestos procesales, que «[…] constituyen el mínimo de requisitos para la rituación válida y regular del proceso Contencioso Administrativo y que determinan su nacimiento legítimo, su desarrollo normal y su culminación con una sentencia»3.
Así, la labor del funcionario judicial, ab initio del iter procesal, no se agota en el estudio de los requisitos de forma de la demanda – uno de los presupuestos en comento–, sino que también debe reparar en otros aspectos, como el agotamiento de los recursos que legalmente fueren obligatorios, la caducidad, la capacidad para ser parte, la competencia del juez, etc.
La falta de atención de este presupuesto configura la denominada excepción previa de falta de competencia, frente a la cual esta corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones, así: Según la doctrina la competencia es uno de los aspectos más importantes a la hora de recurrir a la administración de justicia, debido a que es esta figura la que permite determinar “cuál de todos los funcionarios que tienen jurisdicción es el indicado para conocer de un determinado asunto”4.
Ahora bien, desde el punto de vista teórico se han acuñado varios criterios determinadores de competencia a saber: objetivo5, subjetivo6, territorial y funcional7, y se ha entendido que la 2 «Artículo 125. De la expedición de providencias <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 3 PALACIO, Juan Ángel, Derecho Procesal Administrativo, 8ª Edición, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., pág. 61. 4 Nota del original: «López Blanco.
Hernán Fabio. Código General del Proceso. Parte General. Ediciones Dupré. 2016. Pág. 230». 5 Cita del texto original: «”Relacionado con la materia objeto de demanda”. López Blanco. Ob. Cit. Pág. 231». 6 Cita del texto original: «”La competencia se radica en determinados funcionarios en consideración a la calidad del sujeto que debe intervenir en la relación procesal”.
López Blanco. Ob. Cit. Pág. 241». 7 Relacionado con la instancia en la que debe conocer el funcionario judicial –única-primera o segunda instancia-, pues adscribe la competencia «a funcionarios diferentes partiendo de la base de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia» Ob. Cit. Pág. 256. Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 conjunción de todos ellos determinarán cuándo una autoridad judicial es competente para conocer de cierto asunto.
Dada la relevancia de este concepto el legislador en el artículo 168 del CPACA estipuló que si al recibir la demanda el juez estima que no es competente, deberá remitir el expediente al competente a la brevedad. Asimismo, el artículo 133 del C.G.P, aplicable por disposición del artículo 306 del CPACA erigió la falta de competencia como un vicio que afecta la validez del proceso pero, contrario a lo asegurado por el recurrente, determinó que “cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente”.
En este orden de ideas, es evidente que la competencia es un presupuesto indispensable para el curso del proceso, y por ende, la falta de competencia puede erigirse como un vicio de aquel, que se subsana remitiendo el expediente a la autoridad judicial correspondiente8. [Subrayado fuera de texto]. Así las cosas, constituye una carga para quien acude a la administración de justicia, presentar la demanda ante el juez competente, esto es, atendiendo la distribución que el legislador ha estructurado en torno al conocimiento de esta.
De lo contrario, la autoridad judicial debe dar aplicación al artículo 168 del CPACA, el cual establece que «[e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 2.3.
Análisis de la competencia en el caso concreto Como quedó visto, en el caso objeto de estudio se pretende la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 4800 del 16 de septiembre de 2024 y 6630 del 12 de diciembre del mismo año, por medio de las cuales el Consejo Nacional Electoral sancionó al comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos «San Pedro Imparable Al Concejo», con una multa equivalente a dieciocho millones cuatrocientos noventa y siete mil seiscientos treinta y seis (18’497.636), como consecuencia de la vulneración del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, por inscribir un candidato incurso en una causal de inhabilidad.
Sobre el particular, se recuerda que el Congreso de la República, por medio de la referida ley, adoptó las reglas de organización de los partidos y movimientos políticos, así como las de los procesos electorales. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 3 de mayo de 2018. Expediente 17001-23-33-000-2018- 00019-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro.
Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En dicha norma, se estableció, además, un régimen sancionatorio para tales colectividades, cuya competencia fue asignada al Consejo Nacional Electoral, conforme al artículo 13, que dispone: Artículo 13.
Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. 1. La resolución mediante la cual ordene la apertura de la correspondiente investigación deberá formular cargos, claramente las faltas atribuibles, los hechos objeto de investigación, las pruebas de que dispone, las disposiciones infringidas y las sanciones aplicables.
Si el Consejo Nacional Electoral no dispusiere de elementos de juicio suficientes para formular cargos, adelantará previamente la correspondiente indagación preliminar, de cuyo inicio informará a la respectiva organización política. 2. La resolución de apertura de investigación ordenará notificar personalmente al representante legal del partido o movimiento vinculado a la investigación, a las personas implicadas en los hechos objeto de investigación y al Ministerio Público. 3.
El representante legal del partido o movimiento vinculado a la investigación y las personas implicadas en los hechos objeto de investigación, podrán responder los cargos dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al de la notificación personal. 4. Una vez presentados los descargos o transcurrido el plazo para ello, la corporación decretará las pruebas solicitadas y/o las que considere necesarias practicar, para lo cual dispondrá de un lapso de tres (3) meses, contados a partir del día siguiente al de ejecutoria de la providencia mediante la cual se decretaron.
El consejero ponente podrá prorrogar el término probatorio por dos (2) meses más a fin de garantizar la recaudación de la totalidad de las pruebas decretadas o para la práctica de nuevas pruebas en los casos en que considere necesario decretarlas para mejor proveer. 5. Concluido el término probatorio se dará traslado a las personas vinculadas a la investigación así como al Ministerio Público, por quince (15) días hábiles, para que presenten sus alegatos de conclusión, transcurridos los cuáles el proceso entrará al despacho del ponente para decisión, la cual deberá dictarse dentro de los dos (2) meses siguientes. 6.
En cualquier etapa de la actuación podrá adoptarse cómo medida cautelar, debidamente motivada la suspensión de la financiación, de los espacios en medios de comunicación social o de la personería jurídica, hasta que se adopte la decisión final, con el alcance y los efectos que se estimen oportunos para salvaguardar el interés general.
En tal caso, se ordenará la correspondiente anotación preventiva en el Registro de partidos. Los aspectos de procedimiento no previstos en esta disposición, se regularán, en cuánto resultare pertinente, por lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo. 7. La decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral podrá ser demandada ante el Consejo de Estado.
Cuando la sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería jurídica, la demanda contencioso administrativa Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contra el acto sancionatorio se tramitará en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y el de las acciones de tutela.
Como quedo visto, en el sub examine, el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín declaró la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 7 del citado artículo, según el cual los actos administrativos mediante los cuales el Consejo Nacional Electoral sanciona a un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos son susceptibles de control judicial ante el Consejo de Estado.
Sin embargo, no puede perderse de vista que, con posterioridad a la expedición de la Ley 1475 de 2011, el legislador promulgó la Ley 2080 de 20219 (vigente para la fecha de presentación de la demanda), la cual introdujo modificaciones en relación con los asuntos asignados al Consejo de Estado, entre ellos los concernientes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Precisado lo anterior, el despacho observa que, en este caso, el Consejo Nacional Electoral le impuso al comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos «San Pedro Imparable Al Concejo», una sanción consistente en multa de dieciocho millones cuatrocientos noventa y siete mil seiscientos treinta y seis pesos ($18’497.636), suma inferior a 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes ($711’750.000), razón por la cual, la competencia para conocer del presente asunto en primera instancia recae en los jueces administrativos, conforme a lo dispuesto en el numeral 3.º del artículo 155 del CPACA, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021, el cual establece:
ARTÍCULO 155. Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Ahora bien, con el fin de determinar el circuito del juez administrativo que debe conocer de esta demanda, el numeral 8.° del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, señala que la competencia por razón del territorio en los casos de imposición de sanciones, como ocurrió en el presente caso, se determina por el «[…] lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción». 9 «Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Demandantes: Valeria Zuluaga Ortiz y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00131-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así las cosas, según lo expresado en la Resolución 4800 de 2024, acto cuestionado, se advierte que la sanción impuesta por el Consejo Nacional Electoral al grupo significativo de ciudadanos «San Pedro Imparable Al Concejo» se originó por la vulneración del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, derivada de la inscripción de un candidato inhabilitado al Concejo del Municipio de San Pedro, Antioquia, ante la registraduría municipal, para las elecciones del 29 de octubre de 2023.
En consecuencia, como la inscripción que dio lugar a la sanción que se controvierte se realizó en el municipio de San Pedro, Antioquia, y dicho ente territorial pertenece al circuito judicial administrativo de Medellín10, le corresponde al Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín conocer del presente asunto. Por consiguiente, se ordenará la remisión inmediata del expediente a la referida autoridad judicial, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx» 10 Acuerdo PSAA06-3321 del 9 de febrero de 2006, «[p]or el cual se crean los Circuitos Judiciales Administrativos en el Territorio Nacional».