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Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero del dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis Demandados: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Nathalia Quintero Galvis presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones i) DESAJMR14-4844 del 25 de septiembre del 2014 emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración 1 En adelante DEAJ. 2 Folio 1 a 7.

La demanda fue presentada el 12 de julio del 2016. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis Judicial de Medellín4, que le negó, entre otros, el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios con carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y ii) 6741 del 1 de diciembre de 2015 proferida por la DEAJ que confirmó la decisión anterior al resolver el recurso de apelación. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de a) la prima especial de servicios reclamada; b) las diferencias salariales y prestacionales liquidadas sobre el 100% del salario básico mensual que le fue disminuido en un 30%. Lo anterior, desde el 2011 «hasta la fecha»; y ii) la indexación de las sumas adeudadas de conformidad con el artículo 187 del CPACA, los intereses moratorios y la condena en costas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes señaló los siguientes: 3.1. Nathalia Quintero Galvis se encuentra vinculada como juez de la república desde el año 2011. 3.2. El 26 de agosto del 2014, solicitó a la DESAJ de Medellín el reconocimiento y pago del 30% del salario que le fue disminuido, la prima especial de servicios señalada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un adicional al salario básico mensual, y la reliquidación de sus prestaciones sociales. 3.3.

Mediante la Resolución DESAJMR14-4844 del 25 de septiembre del 2014 emitida por la DESAJ de Medellín, se negó la petición. 3.4. El 2 de octubre de 2014, interpuso recurso de apelación. 3.5. A través de la Resolución 6471 del 1 de diciembre de 2015, la DEAJ resolvió confirmar la decisión anterior. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.

Como tales, señaló los artículos 1, 13, 25, 53, 58, 150 y 230 de la Constitución Política; 10, 102, 123, 138, 189, 269, 270 y 271 del CPACA; 2, 3, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992; y 5 y 10 de la Ley 153 de 1987; 152 de la Ley 270 de 1996; 115 de la Ley 1395 de 2011 y 12 del Decreto 717 de 1978. 4 En adelante DESAJ de Medellín. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde al 30% adicional al salario básico mensual y no a una disminución, como se desprende de los decretos salariales anuales, además constituye factor salarial. La demandada le disminuyó el salario en un 30% porque le pagó este porcentaje como prima especial de servicios y afectó la liquidación de las prestaciones sociales, por lo tanto, los actos demandados desmejoraron sus derechos laborales. 6.

La suma del 30% que se venía descontando a la demandante a título de prima especial de servicios es un componente de la remuneración mensual, cuyos efectos salariales y prestacionales fueron omitidos y no pagados desde el año 2011 hasta la fecha. Además, ese porcentaje no se tuvo en cuenta como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales. 1.2.

Contestación de la demanda 7. La DEAJ se pronunció en los siguientes términos5: 7.1. La prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992 tiene carácter salarial únicamente para la pensión de jubilación. 7.2. Los decretos salariales anuales proferidos por el gobierno nacional desde el año 1993 determinaron que el 30% del salario sería considerado prima especial de servicios sin carácter salarial. 7.3.

La entidad liquidó a la demandante las prestaciones sociales de conformidad con la normatividad vigente y no le corresponde interpretarla, sino darle aplicación literal. 7.4. Proceden las excepciones de i) «ausencia de causa petendi» ii) «inexistencia del derecho reclamado»; iii) «cobro de lo no debido»; iv) «legalidad de los actos acusados»; y v) prescripción6. 1.3.

La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, profirió la sentencia del 30 de julio del 2024 7, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: 5 Folio 102 a 111. 6 No especificó fechas. 7 Índice 54, Samai tribunal. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis «PRIMERO: Aplicar la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 8 de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 que fijaron el valor de la prima especial como el 30% de la asignación básica mensual de los servidores a quienes se les aplica el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en franca contradicción con el artículo 53 constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución N° DESAJMR14-4844 del 25 de septiembre de 2014 mediante la cual la entidad le negó a la señora Nathalia Quintero Galvis, una petición de reliquidación de prestaciones sociales y de salario, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Declarar nulidad de la Resolución No. 6741 del 1 de diciembre de 2015, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Nathalia Quintero Galvis contra la Resolución N° DESAJMR14-4844 del 25 de septiembre de 2014 ya citada, confirmándola en su totalidad.

CUARTO: Como consecuencia de las declaraciones anteriores, condenar a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a reliquidar y pagar a favor de la señora Nathalia Quintero Galvis, las prestaciones sociales, factores salariales y cesantías, que le fueron liquidadas con base en el 70% de su asignación básica mensual, con la inclusión del 30% restante que le fue descontado e imputado a título de prima especial sin carácter salarial por los tiempos en que se desempeñó como Juez de la República.

Igualmente, ordenar el pago del 30% del salario debido, por los mismos tiempos, el cual fue descontado de su salario básico, para imputarlo a título de prima especial sin carácter salarial, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Todo ello sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo al cargo correspondiente.

QUINTO: Los valores resultantes de las liquidaciones ordenadas, deberán ajustarse utilizando la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: Declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, de las acreencias adeudadas con anterioridad al 26 agosto de 2011, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SÉPTIMO: No condenar en costas ni agencias en derecho de acuerdo con lo dicho en la parte motiva de esta sentencia» (sic). 9. Para tal efecto, expuso lo siguiente: 9.1. Las partes reconocieron que la prima especial no tenía carácter salarial y se pagaba de manera mensual; no obstante, sí hubo desacuerdo entre ellas respecto de la manera como debía reconocerse y pagarse, pues mientras la demandante afirmó que debe entenderse como un pago equivalente al 30% de la asignación básica y adicional a esta, la entidad sostuvo, basada en lo establecido en el Decreto 57 de 1993, y las normas que lo reprodujeron, que esa prima especial correspondía al 30% de la asignación básica, y, en consecuencia, la liquidación de las 5 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis prestaciones sociales, por virtud del carácter no salarial de esa porción del salario se hacía tomando como base el 70% y no el 100%. 9.2.

La interpretación correcta y válida sobre el quantum de la prima y la manera de calcularlo es la que hizo la parte demandante, habida consideración de que la creación de una prima, cualquiera que ella sea o se denomine, no puede en modo alguno afectar negativamente el salario de los empleados de cualquier orden, entidad o régimen. 9.3.

Lo correcto a los fines del legislador era crear un beneficio adicional al salario, aunque sin que constituya factor salarial y, por lo tanto, ese concepto no se incluye como base para la liquidación de las prestaciones económicas de los servidores, pues con posterioridad la Ley 332 de 1996 en su artículo 1 otorgó el carácter salarial a la prima especial allí contenida, única y exclusivamente para efectos de la liquidación de las pensiones de jubilación. 9.4.

Ahora, no existe documento del que se desprenda la manera como se le pagó o liquidó la prima a la demandante, esto es, si el valor que se indica en los certificados corresponde a un 30% del salario básico adicional al mismo, o si ese 30% fue calculado con base en él, para pagarlo como un agregado. Lo dicho, en principio, impediría tomar una decisión anulatoria de los actos acusados, puesto que no podría afirmarse, como lo señala la demandante, que solamente se le pagó un 70% del salario, y que el 30% restante se le imputó a título de prima especial, implicando ello que sus prestaciones se liquidaron de manera deficitaria, sobre ese 70%. 9.5.

Sin embargo, de la lectura de los hechos de la demanda, así como de la contestación y de los mismos actos administrativos, se puede concluir que tal como lo indicó Nathalia Quintero Galvis, durante el tiempo que ejerció el cargo de juez se le descontó de su salario básico un 30% para imputarlo a título de prima especial, sin carácter salarial, con lo cual, en lugar de mejorar las condiciones de remuneración de la servidora en tales periodos, se redujeron en dicho porcentaje, sus ingresos mensuales y, por ende, sus prestaciones. 9.6.

Está demostrado que los decretos expedidos por el gobierno nacional que reglamentaron el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sobrepasaron el ordenamiento jurídico, en particular el artículo 53 de la Carta Política que fija los derechos mínimos que deben garantizarse por la ley en su sentido más amplio en materia laboral. 9.7. Finalmente, la demandante radicó la petición en la entidad el 26 de agosto de 2014, con lo cual, siguiendo lo indicado por la sala de conjueces del Consejo de Estado, los 3 años hacia atrás del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del 3135 6 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis de 1968, correrían hasta el 26 de agosto de 2011, razón por la cual se declararán prescritas las acreencias laborales anteriores a dicha fecha. 1.4.

El recurso de apelación 10. La demandada presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, en los siguientes términos8: 10.1. No es viable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para pagar los valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30% sin carácter salarial. 10.2.

Conforme con el Decreto 272 de 2021, que tiene efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2021, desde el mes de abril de 2021 se procedió al pago por nómina mensual de la prima especial del 30% como valor adicional a la asignación básica. 1.5. Pronunciamiento en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar9. 1.6.

El Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta instancia. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 13. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia10, se circunscriben a 8 Índice 56, Samai tribunal. 9 Al respecto ver auto del 30 de octubre de 2024.

Índice 4 Samai. 10 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis establecer ¿si las limitaciones económicas y presupuestales son argumentos válidos para negar el derecho a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? En caso negativo ¿si la demandante tiene derecho a que este reconocimiento y pago se ordene hasta el 31 de diciembre de 2020, con ocasión de la expedición del Decreto 272 de 2021? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 15. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 16.

En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial11 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 11 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 8 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 17. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto [artículo 1 y 2]. 18.

Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 19.

Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación». 20.

Luego, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200712, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como 12 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).

M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar13». 21.

Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 22.

A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 23.

Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 200914, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 1. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 13 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.

Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 10 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis 2. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 3.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 4. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 5.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.» 24. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.

Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201915. 25. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201416 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 16 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).

M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 26. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que17 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.

En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.

La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 27. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.

La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 28. En la sentencia del 2 de septiembre de 200918, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 29.

Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en 17 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.

Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez). 12 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 30. Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 31.

Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior19 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 32.

En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 33.

Así, en palabras de esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-0520 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 2.3.

Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 34. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 19 «Articulo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley». 20 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 13 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis 34.1.

Nathalia Quintero Galvis se vinculó como juez desde el 31 de agosto de 2010 hasta la fecha de expedición del certificado laboral del 2 de octubre de 201821. 34.2. El 26 de agosto de 201422, la demandante solicitó a la DESAJ de Medellín el reconocimiento y pago de i) la prima especial de servicios del 30% prevista en la Ley 4ª de 1992; y ii) las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir. 34.3.

La DESAJ de Medellín emitió la Resolución DESAJMR14-4844 del 25 de septiembre de 201423, que negó la petición formulada, con fundamento en que la legislación es la que señala cómo debe actuar la administración, por lo que la entidad «es una simple aplicadora de la norma y no una interprete casual». 34.4. El 2 de octubre de 201424, la demandante interpuso recurso de apelación. 34.5.

La DEAJ profirió la Resolución 6741 del 1 de diciembre de 201525, con la cual confirmó la anterior decisión. 2.3.1. Análisis sustancial del caso concreto 35. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la DEAJ a reconocer y pagar la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un factor adicional al salario; ii) a reliquidar las prestaciones sociales con base en el 100% del salario básico mensual más el 30% por concepto de prima especial de servicios.

Todo ello sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el gobierno nacional. Además, declaró probada la excepción de prescripción de las acreencias adeudadas con anterioridad al 26 agosto de 2011. 36. La DESAJ de Medellín cuestionó la anterior decisión, porque consideró que no era viable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal.

Además, que en virtud del Decreto 272 de 2021 con efectos fiscales desde el 1° de enero de 2021, reconoció a los funcionarios judiciales la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial como un factor adicional al salario básico mensual. 21 Folios 167 a 185. 22 Folios 55 a 60. 23 Folios 10 a 14. 24 Folio 49 a 54. 25 Folios 19 a 41. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis 37.

Así las cosas, corresponde establecer si las supuestas limitaciones económicas y presupuestales, podían considerarse válidos para no reconocerle el derecho a la demandante. En caso negativo, si ella tenía derecho a que este reconocimiento y pago se ordenara hasta el 31 de diciembre de 2020, con ocasión de la expedición del Decreto 272 de 2021. 38.

En cuanto al argumento de la entidad para negar el derecho con sustento en la imposibilidad económica y presupuestal para reconocer las diferencias reclamadas, la Sala destaca que, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 334 de la Constitución ninguna autoridad puede invocar la sostenibilidad fiscal para limitar, afectar o negar la protección de los derechos fundamentales.

En concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional26, esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas, en consecuencia, carece de sustento legal y jurisprudencial para afectar el derecho reclamado; por lo tanto, le corresponde a la administración reconocer y pagar los derechos causados a pesar de las dificultades financieras que se pudieran presentar, para lo cual deberá «cre[ar] una partida presupuestal, si no existiere, o […] reali[zar] las operaciones necesarias para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional». 39.

En consecuencia, la alegada imposibilidad económica y presupuestal de la entidad no constituye una razón válida para justificar la negativa del derecho reconocido a la demandante, pues las limitaciones financieras no exoneran a la administración del cumplimiento de sus obligaciones laborales y prestacionales. Por lo tanto, se confirmará la decisión del tribunal que declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el restablecimiento del derecho. 40.

Ahora bien, respecto de la prescripción trienal relativa a la prima especial de servicios, el Consejo de Estado señaló que es exigible desde la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992, reglamentada a través del Decreto 57 de 1993, momento a partir del cual era posible ejercer las acciones para su reconocimiento. En consecuencia, la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales no constituye el punto de partida para el conteo del término prescriptivo, por cuanto dicha decisión fue de carácter declarativo y no constitutivo del derecho. 41.

Lo anterior es así, pues de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 «[l]as acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya 26 Ver sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis hecho exigible» lo que impone considerar de un lado, la fecha de la norma que creó el emolumento reclamado, e incluso aquellas que dieron lugar al aparente yerro en la interpretación de la demandada; y del otro, y con mayor importancia, implica analizar las fechas en las que se prestó el servicio, de manera que se pueda predicar la existencia de un derecho. 42.

Por lo tanto, la prescripción trienal respecto de la prima especial de servicios se debe contabilizar a partir del momento en el cual se presentó la reclamación ante la autoridad administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta 3 años atrás. En el presente caso, la demandante radicó la reclamación el 26 de agosto del 2014, la cual tiene incidencia a efectos del reconocimiento del derecho desde el 26 de agosto de 2011, por lo tanto, tal como lo señaló el tribunal los derechos causados con anterioridad a esa fecha se encuentran prescritos, pues no puede pasarse por alto que durante ese periodo conocía las normas que le otorgaban el derecho ahora solicitado, con independencia de la interpretación que sobre él se hacía. 43.

Ahora bien, en este proceso se demostró que Nathalia Quintero Galvis ejerce el empleo de juez, en consecuencia, el a quo consideró que tenía derecho al reconocimiento y pago tanto de las prestaciones sociales como de la prima especial de servicios prevista como un factor adicional al salario. 44. Así las cosas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia para ordenar a la entidad demandada reconocer y pagar a la demandante el 30% del salario básico mensual que se le dejó de pagar y la diferencia por concepto de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico descontando lo ya pagado, desde el 26 de agosto del 2011 y hasta cuando permanezca en el cargo. 45.

En todo caso, la entidad deberá verificar si a la demandante se le reconoció y pagó la prima especial de servicios en los términos previstos en el Decreto 272 de 2021, disposición que establece que dicha prima es adicional a la asignación básica y constituye factor salarial únicamente para efectos del ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme con lo dispuesto en la Ley 797 de 2003.

El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte accionante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 46. Ahora bien, el tribunal encontró que hubo fraccionamiento del salario, por lo que le reconoció a la demandante el derecho al reajuste de sus prestaciones y al pago de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual desde 16 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis el 26 de agosto de 2011 y hasta la fecha que ocupe el cargo que le otorga el derecho, y excluyó los periodos causados con anterioridad a esa data con ocasión de la prescripción. 47.

No obstante, la Sala adicionará la sentencia en el sentido de indicar que los aportes a pensión deberán realizarse por todo el periodo desempeñado por la demandante como juez de la República, porque dichos aportes son imprescriptibles, pues tal como se explicó con anterioridad, de conformidad con la sentencia «de unificación CE-SUJ2-05», lo que en un ejercicio de ponderación no contraría el principio de la non reformatio in peius, frente a los principios constitucionales de igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y por el carácter periódico de las mesadas pensionales, de manera que no opera la prescripción respecto de los aportes por tal concepto. 48.

Por lo tanto, la prescripción no afecta dichos aportes, puesto que, aunque la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, sí incide en la base de liquidación de las cotizaciones al sistema pensional, conforme lo dispone la Ley 332 de 1996, tal como se explicó en precedencia. 49. En consecuencia, se ordenará que los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones deberán realizarse desde la fecha de vinculación como juez de la demandante sobre la base del 100% del salario básico mensual más el 30% correspondiente a la prima especial, de conformidad con lo previsto en la Ley 332 de 1996; siempre que no se hayan realizado las respectivas cotizaciones. 50.

Para efectos de lo anterior, se advierte que solo deben pagarse al sistema las diferencias causadas entre lo que hubiese pagado y lo que correspondía pagar por concepto aportes a seguridad social. 51. Por tanto, se modificará y adicionará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5.

Costas 52. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 17 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 53.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 54. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma27. 55.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 56. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 57. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la imposibilidad económica y presupuestal invocada por la entidad no constituye justificación válida para incumplir con las obligaciones laborales y prestacionales, habida cuenta que las limitaciones financieras no exoneran a la administración de garantizar los derechos reconocidos a la demandante. 58.

Se modificará y adicionará en el sentido de i) ordenar a la entidad a) efectuar los pagos de las diferencias sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones desde la fecha de vinculación de la demandante como juez de la República, calculados sobre el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial, conforme con la Ley 332 de 1996, y solo por las diferencias no cotizadas; b) verificar si se le reconoció y pagó la prima especial de servicios en los términos 27 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis previstos en el Decreto 272 de 2021, disposición que establece que dicha prima es adicional a la asignación básica y constituye factor salarial únicamente para efectos del ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme con lo dispuesto en la Ley 797 de 2003; y ii) establecer que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte accionante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 59.

En consecuencia, la Sala modificará y adicionará la sentencia proferida el 30 de julio del 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar y adicionar el ordinal 6° de la sentencia proferida el 30 de julio del 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el cual quedará así:

SEXTO: Declarar probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, de las acreencias adeudadas con anterioridad al 26 agosto de 2011, salvo en lo relacionado con los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se ordena a la entidad demandada lo siguiente: Reconocer y pagar en favor de la demandante la diferencia sobre los aportes a la seguridad social en pensiones desde el 31 de agosto de 2010 a la fecha, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de la remuneración mensual más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios.

Se precisa que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 30 de julio del 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria que accedió parcialmente a 19 Radicado: 05001-23-33-000-2016-01584-02 (5409-2024) Demandante: Nathalia Quintero Galvis las pretensiones de la demanda.

Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MFS