CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2022-00006-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del Centro Zonal de Aburrá Norte (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia).
Asunto: Competencia para conocer del PARD en favor de una adolescente. Falta de competencia. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 23 de septiembre de 2021, la señora O.V.E1. actuando en calidad de abuela paterna de la adolescente2 E.N.C.C., solicitó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Engativá (Regional Bogotá) su acompañamiento frente al comportamiento agresivo de la adolescente, seguido a ello, indico que el progenitor «[…] el señor E.F.C.V. hace quince días recogió a la niña y se la llevó 1 Por tratarse de una menor de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. 2 Ley 1098 de 2006, artículo 3°. «Sujetos titulares de derechos.
Para todos los efectos de esta ley son sujetos titulares de derechos todas las personas menores de 18 años. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 34 del Código Civil, se entiende por niño o niña las personas entre los 0 y los 12 años, y por adolescente las personas entre 12 y 18 años de edad.» Subraya la Sala. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 para Medellín, pero allí su comportamiento empeoró, debido a este comportamiento el señor E. le ha tenido que pegar […]».
Dentro de la misma diligencia, se le informó a la señora O.V.E. que su solicitud quedó radicada con el número 1762785171, y que la petición «será direccionada al área encargada»3. 2. Mediante petición del 23 de septiembre de 2021, el señor E.F.C.V. actuando en calidad de progenitor de la adolescente E.N.C.C., se presentó ante la Defensoría de Familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia), con el fin de solicitar «protección para su hija»4. 3.
Por medio de Auto del 23 de septiembre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia), en virtud de la solicitud de «protección» en favor de la adolescente E.N.C.C, y ante el redireccionamiento de la petición creada con el número de radicado 1762785171 de la misma fecha, ordenó:
PRIMERO: REALIZAR VERIFICACIÓN DE LA GARANTÍA DE DERECHOS de la adolescente E.N.C.C. […]5 4. Mediante valoración de alimentación y nutrición del 23 de septiembre de 2021, la nutricionista del equipo técnico interdisciplinario adscrito a la Defensoría de Familia, le sugirió al defensor de familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia) se dicte en favor de la adolescente E.N.C.C. «medida de protección», debido a la información sesgada que se recibe del padre y los antecedentes de la niña respecto a los cuidados hacen notar que actualmente puede verse bajo amenaza de vulneración de derechos», toda vez que se evidenció en la adolescente lo siguiente: Concepto: La adolescente tiene vulnerados: Derecho a la vida y a la calidad de vida y a un ambiente sano. […] El padre es consumidor crónico de marihuana, lo que puede provocar reacciones violentas.
Artículo 18. Derecho a la integridad personal. El padre de la niña ejerce violencia física y psicológica contra ella. Derecho de protección […]6. 3 Documento 6, folio 3 del expediente digital. 4 Documento 6, folios 17 y 18 del expediente digital. 5 Documento 6, folios 17 y 18 del expediente digital. 6 Documento 6, folios 57 al 61 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 5. Por medio de Auto del 23 de septiembre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia) abrió el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD) en favor de la adolescente E.N.C.C., debido a que se evidenció en las diligencias de valoraciones socio familiar, psicológica y nutricional, una presunta vulneración de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la protección, a tener una familia y no ser separada de ella, a la custodia y cuidado personal, a los alimentos y a la recreación. Por tal motivo, dentro del mismo Auto se ordenó:
PRIMERO: Decretar la apertura de una investigación administrativa para la garantía, protección y/o restablecimiento de los derechos de la adolescente E.N.C.C. […]
SEGUNDO: Adoptar como medida provisional de Restablecimiento de Derechos en favor de la adolescente E.N.C.C., su ubicación en INTERNADO- VULNERACIÓN. […]7 6. Mediante oficio del 23 de septiembre de 2021, el defensor de familia autorizó el ingreso de la adolescente E.N.C.C. en la Institución Acarpin Hogar de Niñez y Juventud, ubicado en la municipio de Copacabana (Antioquia)8. 7.
Por medio de Auto del 23 de noviembre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia) remitió, el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos de la adolescente E.N.C.C. al Centro Zonal Aburra Norte (Regional Antioquia), en atención «a lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 y el artículo 1° de la Resolución 1715 de 2020», toda vez que, la menor de edad se encontraba con medida de protección en la Institución Acarpin Hogar de Niñez y Juventud, ubicado en el municipio de Copacabana (Antioquia)9. 8.
Mediante Auto del 6 de diciembre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia) avocó conocimiento del PARD adelantado en favor de la adolescente E.N.C.C., y evidenció «hechos inmersos en el contexto de la violencia intrafamiliar del cual sería víctima la adolescente», por tal motivo, ordenó remitir el PARD de la adolescente E.N.C.C. a la Comisaría de Familia de Copacabana (Antioquia) para que continúe con el trámite correspondiente, remisión que realizó mediante oficio de la misma fecha10. 7 Documento 6, folios 65 al 72 del expediente digital. 8 Documento 7, folio 17 del expediente digital. 9 Documento 7, folio 77 del expediente digital. 10 Documento 8, folios 1 al 3 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 9. El 13 de diciembre de 2021, la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia) decidió devolver el PARD adelantado en favor de la adolescente E.N.C.C. a la Coordinadora del Centro Zonal Aburra Norte del ICBF, por lo siguiente: Teniendo en cuenta que la ubicación de la referida menor de edad es en institución de protección (Acarpin) y que por organización interna del ICBF, cada modalidad es atendida por un defensor de familia, no es competencia de la Comisaría de Familia de Copacabana asumir los procesos de los menores de edad ubicados en internados asentados en esta jurisdicción, pues si bien el proceso está enmarcado dentro del contexto de violencia intrafamiliar como lo indica la Defensora […], los hechos ocurrieron en la ciudad de Medellín, por lo que se debió remitir por competencia a las Comisarías de familia de esta ciudad11. [ ] 10.
Mediante Auto del 16 de diciembre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia) declaró su falta de competencia para continuar con el PARD en favor de la adolescente E.N.C.C., por tratarse de un asunto enmarcado en el contexto de violencia intrafamiliar y por el lugar en el que se encontraba en ese momento la menor de edad12. 11.
En virtud de lo anterior, mediante oficio del 16 de diciembre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia)13.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones14. 11 Documento 9, folio 5 del expediente digital. 12 Documento 4, folios 1 al 6 del expediente digital. 13 Documento 5 del expediente digital. 14 Documento 14 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 201115. Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia), a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia), a la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia), a la directora regional del ICBF de Medellín (Antioquia), a la Institución Acarpin Hogar de Niñez y Juventud de Copacabana (Antioquia) y a los progenitores de la adolescente E.N.C.C.16 Obra también informe secretarial, en el sentido que se comunicó a las autoridades involucradas y particulares interesados para que presenten sus alegatos y consideraciones, a través de correo electrónico, conforme lo establece el artículo 53c del Acuerdo 062 del 21 de abril de 202017, por medio del cual, la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó en su Reglamento, entre otras actuaciones, el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), en las funciones que ejerce la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Obra, además, constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburra Norte (Regional Antioquia) presentaron consideraciones en un (1) archivo pdf con tres (3) folios y un (1) archivo pdf con tres (3) folios respectivamente, las demás autoridades involucradas y los particulares o personas interesadas guardaron silencio18.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) 15 Documento dentro del expediente digital. 16 Documento 17 ibídem. 17 «Artículo 53c. Funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Las sesiones, actuaciones, conceptos y decisiones que sean de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil también podrán realizarse por vía electrónica mediante el uso de las TIC, aun en períodos donde se encuentren suspendidos los términos judiciales.
En este caso, las solicitudes que se presenten a la Sala, en especial sobre conceptos y solución de conflictos de competencia, podrán realizarse por medios electrónicos. La Sala garantizará los derechos y la intervención de los interesados en el respectivo procedimiento». 18 Documento 24 del expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Por medio de oficio del 28 de enero de 2022, la defensora de familia manifestó que el PARD, adelantado en favor de la adolescente E.N.C.C., se encuentra enmarcado dentro del contexto de «violencia intrafamiliar de competencia de las Comisarías de Familia», por tal motivo indicó lo siguiente: […] Pese a enmarcarse el caso en el contexto de la violencia intrafamiliar de competencia de los Comisarios de Familia, el PARD fue aperturado por el Defensor de Familia debido a que la SRD presentada ante esta entidad en favor de E. requería actos urgentes que el día 23 de septiembre de 2021 fueron adelantados.
Al respecto es importante resaltar que si bien un proceso enmarcado en el contexto de la violencia intrafamiliar podría comenzar en el ICBF cuando requiere de actos urgentes, ello no implica que el trámite del PARD deba continuar indefinidamente en esta entidad. En el caso concreto, es evidente que luego de adelantarse desde esta entidad los actos urgentes producto de los cuales se aperturó [sic] PARD y se ubicó a la beneficiaria en Institución de Protección, su continuidad es de competencia de [sic] Comisa de Familia.
Conforme a lo anterior, la defensora de familia manifestó que la autoridad competente para continuar con el trámite del PARD, adelantado en favor de la adolescente E.N.C.C., es la Comisaría de Familia de Copacabana (Antioquia)19. 2. De la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia) Mediante oficio del 28 de enero de 2022, la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia) argumentó lo siguiente: […] Pues si bien la competencia es de la Comisaría de Familia por el contexto de violencia intrafamiliar, no es propiamente la Comisaría de Familia de Copacabana ya que los hechos ocurridos y el domicilio de la menor de edad se encuentra en la Ciudad de Medellín, el Defensor de Familia que realizó los actos urgentes, debió remitir el Proceso PARD a la autoridad competente que en este caso es la Comisaría de Familia de Medellín, no la de Copacabana por ser la sede administrativa del operador ACARPIN Internado, pues esto daría pie a que se remitan todos los procesos aperturados de niños ubicados en el operador ACARPIN al Municipio de Copacabana. […] no se puede definir la competencia por la ubicación de la sede administrativa de la institución de protección, en este caso ACARPIN, que está ubicada en el Municipio de Copacabana con 51 cupos de atención para el ICBF, por lo que cada 19 Documento 22 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Defensor o Comisario de Familia, continua con la competencia independientemente del lugar donde preste los servicios el Internado asignado por el ICBF20. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Ley 1878 de 201821 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional, como se explicará más adelante.
El artículo 3 de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en los procesos de restablecimiento de derechos, serán resueltos por los jueces de familia. En consecuencia, la Sala hará una revisión de las normas legales pertinentes, para determinar si, en el caso concreto, es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda.
La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, incorporado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018. a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su el Capítulo I, de las «reglas generales»22 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021: 20 Documento 18 del expediente digital. 21 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 22 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]23 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. 23 El inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo tanto, como regla general, los conflictos de competencias que se presenten entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala. b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con esta disposición, el juez de familia es competente para conocer de los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, en asuntos de familia.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112 numeral 10º, y 151 numeral 3º del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala de Consulta y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se continuó ejerciendo.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 c) Alcance del parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, incorporado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia El artículo 44 de la Constitución Política establece el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y protegerlos, para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de sus derechos, cuando les sean vulnerados.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018. La exposición de motivos de esta última ley fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del PARD, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional), con el fin de lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sea efectiva.
En particular, el artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.
(Subraya la Sala). En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia o (a falta de los anteriores) los inspectores de policía (concordante con el CGP, artículo 21, numeral 16, ya analizado).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuyos derechos hayan sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia.
En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial24 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto se plantea entre las autoridades administrativas de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia25.
Por consiguiente, como en esta materia hay norma especial26, la Sala debe remitir los conflictos que le sean presentados al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente, en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del citado espíritu de la Ley 1878 de 2018. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, es importante precisar lo siguiente: cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia27 dispone, como consecuencia, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el 24 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. 25 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 26 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.
Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. 27 Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 proceso al juez de familia, para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa28, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función que ejerce el juez de familia es administrativa29, y no judicial. Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencias entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del PARD, y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.
Pues bien, cuando un juez de familia debe reemplazar a una de las autoridades administrativas señaladas que haya perdido la competencia, por dejar vencer los términos para adelantar y concluir el PARD, puede entrar en conflicto de competencias con un defensor de familia o con un comisario de familia, e, incluso, con un inspector de policía (en los casos en que esta autoridad ejerza la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia).
Esta hipótesis particular (conflicto de competencias entre un funcionario administrativo y un juez de familia) no está prevista ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, dicha situación queda comprendida por la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque esta es la normativa que contiene las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2, inciso final, debe ser aplicado ante la inexistencia de procedimientos especiales30.
Por lo tanto, los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen 28 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 29 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en el radicado núm. 11001030600020190013000, del 12 de noviembre de 2019, entre otras. 30 L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 siendo competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. Por el contrario, como atrás se mencionó, aquellos conflictos que surjan entre las autoridades administrativas (comisarios de familia, defensores de familia e inspectores de policía), en la etapa inicial del PARD (artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia), deben ser conocidos y resueltos, en forma exclusiva, por los jueces de familia que sean competentes, por el factor territorial. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.
Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente31. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, de «insertar la ley en el periódico oficial».
No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así: Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ].
(Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 432, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispuso: 31 Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. 32 Ley 4 de 1913.
Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Artículo 13. Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1.
Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura. Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2.
Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley. (Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley.
La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido33. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»34.
Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»35 de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento, comenzó a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley. 33 Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». 34 Corte Constitucional.
Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 35 Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Así las cosas, los PARD que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplica, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia, asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»36.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 36 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para conocer del PARD en favor de la adolescente E.N.C.C. 5.
Caso concreto y decisión de la Sala Como se explicó anteriormente, el parágrafo 3 del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, asignó a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia en los términos indicados en el mismo. Esta Sala al analizar dicha norma, ha reiterado que37: [l]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia, si las actuaciones se surten con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. [ ] En el caso específico, conforme obra en los documentos allegados, el asunto sobre el cual versa el conflicto de competencia que se somete a consideración de la Sala, recae sobre el PARD iniciado en favor de la adolescente E.N.C.C., que cuenta con los siguientes antecedentes: 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 i) El conocimiento sobre la presunta vulneración de los derechos de la adolescente E.C.N.N. se presentó el 23 de septiembre de 2021; ii) la verificación de la garantía de los derechos por parte del equipo técnico interdisciplinario del ICBF, es del 23 de septiembre de 2021; iii) el auto de apertura de investigación del PARD es del 23 de septiembre de 2021.
Es pertinente aclarar, que la Defensoría de Familia, en el auto de apertura del PARD iniciado en favor de la adolescente E.C.N.N. ordenó como medida provisional la ubicación de la menor de edad en «Internado- Vulneración», en la Institución Acarpin Hogar de Niñez y Juventud ubicada en el municipio de Copacabana (Antioquia). De igual forma, es importante destacar que no se ha llevado a cabo la audiencia mediante la cual se declaran vulnerados los derechos, y por lo tanto el proceso no se encuentra en etapa de seguimiento, dado que a la fecha no se ha definido su situación jurídica.
Teniendo en cuenta que todas estas circunstancias se presentaron con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878, y que, en el presente caso, no se ha definido la situación jurídica de la adolescente E.N.C.C., el conflicto de competencias entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Aburrá Norte (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia) debe ser dirimido por el juez de familia.
De otra parte, se hace pertinente resaltar que el conflicto está planteado entre «las autoridades administrativas que originalmente están llamadas a conocer del PARD», razón por la cual, la competencia para resolver el conflicto está en cabeza del juez de familia38. Adicionalmente, como se dijo en la parte considerativa de la presente decisión, corresponde al juez de familia del lugar donde se encuentran los niños, niñas y adolescentes, dirimir el conflicto de competencias planteado.
En el caso concreto, como se puede evidenciar mediante oficio del 23 de septiembre de 2021, el defensor de familia autorizó el ingreso de la adolescente E.N.C.C. a la Institución Acarpin Hogar de Niñez y Juventud, ubicado en la municipio de Copacabana (Antioquia), por tal motivo, la ubicación actual de la 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 menor de edad se encuentra en Copacabana, es decir, correspondería al juez de familia de ese municipio dirimir el presente conflicto, no obstante, como en el municipio de Copacabana no hay juez de familia, se hace necesario remitirnos al artículo 120 de la Ley 1098 de 2006, que señala lo siguiente:
ARTÍCULO 120. COMPETENCIA DEL JUEZ MUNICIPAL. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este. (Subraya del texto original) Así las cosas, la Sala no tiene competencia para dirimir el conflicto de competencias propuesto y deberá remitir las diligencias al juez promiscuo municipal de Copacabana que por reparto corresponda, con base en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Aburrá Norte (Regional Antioquia) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia), para conocer del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos iniciado en favor de la adolescente E.N.C.C.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Copacabana (Antioquia) que por reparto corresponda.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Norte (Regional Antioquia), a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Sur Oriente (Regional Antioquia), a la Comisaría de Familia Zona Norte del municipio de Copacabana (Antioquia), a la directora regional del ICBF de Medellín (Antioquia), a la Institución Acarpin Hogar de Niñez y Juventud de Copacabana (Antioquia) y a los progenitores de la adolescente E.N.C.C.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00006-00 QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala (e) Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.