Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01 (59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (08) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: Demandante:. Demandados: Referencia: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Ana Delia Mosquera Mosquera y otros.
La Nación - Ministerio de Transporte; Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y Transportes Rápido Ochoa S.A. Acción de reparación directa. Tema 1: Daños causados en accidentes de tránsito en vía pública. Subtema 1.1. Funciones del Ministerio de Transporte - circunscritas a la formulación de las políticas públicas del sector transporte, la elaboración y ejecución de los programas sectoriales y al control de tutela sobre sus entidades adscritas y vinculadas.
Subtema 1.2. Competencia funcional del juez de segunda instancia - se limita a pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar dca oficio. Subtema 1.3. Exclusión de la acción de grupo - quienes integran el grupo no están legitimados para iniciar una acción individual.
Subtema 1.4. Cosa juzgada - impide volver a plantear la misma controversia ante una autoridad judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en la prelación aprobada en Sala 5 de 2020, resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 7 de diciembre de 2016, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
SÍNTESIS El 3 de febrero de 2009, el bus de servicio público de transporte de pasajeros identificado con placas SYK 860 sufrió un accidente de tránsito mientras se desplazaba por la vía La Mansa - Quibdó, siniestro en el que resultaron lesionadas y fallecieron varias personas, entre éstas últimas, la señora Sandra Patricia Mosquera Mosquera.
El Tribunal Administrativo del Chocó, en el fallo de primer grado, consideró que el daño era atribuible a las entidades demandadas, como consecuencia del mal estado de la carretera y por la falta de señalización. En el recurso de apelación, se cuestiona la ausencia de prueba de la falla en el servicio que movió a la decisión de condena.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 24 de marzo de 20111, Ana Delia Mosquera Mosquera, en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad Erinson Palomeque Mosquera y Deyson Palacio Mosquera, junto con Luz Mery Herrera Mosquera, Silvia Maritza Herrera Mosquera, Yaciry Palacio Mosquera y Magyuly Palacio Mosquera, presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, con la que pretenden que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Nación - Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y la empresa 1 Folio 2 a 149 Ci. 1 2 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros Transportes Rápido Ochoa S.A., como consecuencia del accidente de tránsito en el que falleció Sandra Patricia Mosquera Mosquera, ocurrido el día 3 de febrero de 2009 cuando ésta se movilizaba en un vehículo automotor de servicio público de transporte de pasajeros en la ruta que de Medellín, Antióquia, conduce al municipio de Quibdó, Chocó. Para los demandantes, el siniestro en el que perdió la vida Sandra Patricia Mosquera es atribuible a la administración y a la empresa transportadora.
Frente a la primera, porque consideran que aquel fue causado tanto por la falta de expedición de un programa que hiciera posible el tránsito automotor en condiciones adecuadas —antes de autorizar en esa zona el transporte de vehículos—, como por la falta de señalización, mantenimiento, rehabilitación y conservación de la malta vial que comunica a los municipios anteriormente aludidos.
En cuanto a la segunda, sostienen que, pese a las circunstancias de la vía y a las dificultades que este trayecto presentaba, la compañía demandada decidió désplazar su vehículo a altas horas de la madrugada, esto es, confió en afrontar el péligro "quizás pensando no sólo en el servicio, sino en el ánimo de lucro que como le es inherente al desempeño de su actividad" (sic a lo transcrito). 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativó del Chocó mediante auto del 5 de abril de 20112, que fue notificado a las entidads accionadas3. La empresa Transportes Rápido Ochoa S.A. presentó escrito de contestación, con el cual se opuso a las pretensiones de la demanda 4. Afirmó que el accidente que dio origen a este proceso se explicaba causalmentepor el mal estado de la vía y las deficiencias en el terreno, más no por una conducta que le resultara jurídicamente atribuible como sociedad transportadora; por lo que propuso como excepción la que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva.
Incluso, destacó que el desprendimiento de parte de la vía por la que transitaba el vehículo afiliado a Transportes Rápido Ochoa S.A. constituía ".in evento impredecible e irresistible tanto para su conductor como para la compañía y, además, solicitó el llamamiento en garantía de los señores Jorge Andrés González Agudelo y José Neiza Castiblanco, en su condición de propietarios del Véhículo siniestrado5.
El Ministerio de Transporte contestó la demanda, corí escrito en el que también se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas. Manifestó que para la época de los hechos no fungía como ejecutor de obra pública en la construcción, mantenimiento, conservación y señalización de la infraestructura vial, y que fue la maniobra imprudente e irresponsable del conductor la causa eficiente del accidente, pues ubicó las llantas laterales izquierdas del automotor que para ese momento conducía sobre el borde de la carretera, por lo cual prbpuso como excepciones, entre otras, las de falta de legitimación en la causa por pasiva y hecho de un tercero6.
El Instituto Nacional de Vías (INVIAS), a su vez, sépronunció oportunamente frente a la demanda. Argumentó que la conducta de la persona que para el momento del siniestro conducía el vehículo fue determinante para la producción del 2 Folio 151 a 152 Ci. Folio 155 a 157 Ci. ' Folio 159 a 205 Ci. Véase cuadernos del llamamiento en garantía efectuado por la empresairansportes Rápido Ochoa S.A. 6 Folios 206 a 227 0.1. y 467 a 488 C.2.
Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros resultado dañoso, pues, pese a que tuvo la oportunidad de representar el peligro que el sobrecupo del bus, las condiciones de visibilidad y su estado anímico le significaban de cara al estado de la carretera, confió en su pericia y decidió continuar con el recorrido7.
Adicionalmente, solicitó el llamamiento en garantía de la Sociedad CASS Constructores y Cia. S.C.A., de la Sociedad Constructora LHS S.A., de la Compañía de Estudios e Interventoría S.A. —CEI S.A.— hoy DESSAU CEI S.A.S., de las personas naturales Luis Héctor Solarte Solarte y Carlos Alberto Solarte Solarte, todos ellos integrantes de la Unión Temporal Metrovías Corredores, tanto como de la Sociedad Ponce de León Asociados S.A. ingenieros Consultores en liquidación judicial, comoquiera que los primeros suscribieron el contrato número 1348 del 10 de septiembre de 2008 para el mejoramiento y mantenimiento, entre otras, de la carretera Quibdó - La Mansa -, en el que el contratista se obligó desde la orden de iniciación de las obras y hasta la entrega de éstas a realizar las labores de conservación, señalización y de mantenimiento de tránsito y de movilidad segura para los usuarios en el sector contratado, mientras que la última compañía celebró el contrato número 1856 de 2008, que tenía por objeto la interventoría para el mejoramiento y mantenimiento de la mencionada vía8.
El Tribunal Administrativo del Chocó, por autos del 4 de agosto de 2011 y del 26 de enero de 2012, admitió & llamamiento en garantía que al momento de contestar la demanda hicieren tanto el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) como la compañía de Transportes Rápido Ochoa S.A. Los integrantes de la Unión Temporal Metrovías Corredores manifestaron su oposición al llamado efectuado, con escrito en el cual pusieron de presente que la obligación de señalización de la vía empezaba desde la orden de inicio de la obra hasta el momento de su entrega definitiva, por lo que, en su criterio, al no haberse aquella iniciado por encontrarse en fase de diseños, tampoco surgía el deber de señalización10.
Lo propio hizo Ponce de León S.A. en liquidación judicial, quien afirmó que para el momento de los hechos el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) no había definido con claridad aquellos tramos de la vía objeto de interventoría11. Los señores Jorge Andrés González Agudelo y José Neiza Castiblanco contestaron también el llamamiento, con escrito en el que indicaron que las causas que dieron origen al accidente en ningún modo les resultaban atribuibles, primero, porque este obedeció al pésimo estado de la vía cuyo mantenimiento estaba a cargo de las entidades públicas demandadas y, además, por cuanto la empresa transportadora decidió realizar el recorrido en cumplimiento del contrato de vinculación ignorando las fallas que presentaba la zona12.
Agotada la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y éste rindiera concepto de fondo13; oportunidad que fue aprovechada por las demandadas" —quienes reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda— como por el extremo actor 15 —quien afirmó que la ausencia de conservación, mantenimiento, señalización y seguridad activa de la vía nacional condujo a la muerte de Sandra Patricia Mosquera Mosquera—.
Folio 227 a 464 C.2. 8 Véase cuaderno del llamamiento en garantía efectuado por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Folios 489 y 578 a 579 C.2. 10 Véase cuaderno de traslado del llamamiento en garantía realizado por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) a Luis Héctor Solarte Solarte. 11 Véase cuaderno de traslado del llamamiento en garantía realizado por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) a la Sociedad Ponce de León Asociados S.A. en liquidación judicial. 12 Véase cuadernos de traslado del llamamiento en garantía formulado por Transportes Rápido Ochoa S.A. a los señores Jorge Andrés González Agudelo y José Neiza Castiblanco. 13 Folio 1203 C.4. 14 Folios 1205 a 1212, 1213 a 1232 y 1239 a 1249 0.4. 15 Folio 1233 a 1238 C.4. 3 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01 (59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 7 de diciembre de 201616, desestimó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la empresa Rápido Ochoa S.A. y el Ministerio de Tránsporte por considerar, en primer lugar, que aquella sociedad, que se encontraba habilitada para prestar en esa carretera el servicio público de transporte de pasajeros, celebró con la occisa un contrato de transporte que resultó fallido porque en su ejecución el bus afiliado se precipitó a un abismo.
Además, porque aun cuando el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) tenía a su cargo la construcción, vigilancia, señalización y sostenimiento de la vía nacional no concesionada donde ocurrió el siniestro, era al mencionado ministerio a quien le correspondía formular la política y)directrices de ese sector y velar por su ejecución. Sin embargo, precisó que el daño sufrido por los demandantes, consistente en la muerte de su familiar, resultaba atribuible únicamente a las entidades públicas accionadas pues encontró, de un lado, que el Ministerió de Transporte no ejerció, como le correspondía, el control de tutela sobre la entidad adscrita y se deshizo, de facto, de sus funciones de coordinación, vigilancia e inspección de la ejecución de la política nacional en materia de tránsito y transporte.
Así mismo, denotó que el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) omitió el cumplimiehto de sus funciones como ente encargado de la construcción y mantenimiento de la carretera en la que sucedió el fatídico accidente a la altura de la vereda Santa Ana del municipio de Carmen de Atrato, Chocó. Por tanto, luego de destacar que el siniestro —más allá de las situaciones en que para ese momento pudo hallarse el conductor del vehículo o de una conducta imprudente por éste desplegada— ocurrió como consecuencia del mal estado de la carretera y por la ausencia de señalización, demarcación del carril y de iluminación que advirtiera sobre los riesgos existentes en la vía, declaró administrativamente responsables al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y al Ministerio de Transporte por la muerte de Sandía Patricia Mosquera y, condenó a estas entidades al pago de perjuicios morales.
Adicionalmente ordenó, como medidas de reparación integral: (i) la realización de una ceremonia en la que los representantes legales de aquellas entidades ofreciern excusas públicas a los demandantes; (u) la publicación de la sentencia en la página web correspondiente a los entes accionados, y (iii) la apertura, a cargo del Ministerio de Transporte, del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), del Ministerio de Hácienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), de un procedimiento contractual para la construcción del corredor vial que comunicara al municipio de Quibdó con las capitales de los departamentos de Risaralda y Antioquia.
No obstante, negó el reconocimiento del daño a la vida de relación solicitado en la demanda ante la ausencia de prueba en el expediente que demostrara la existencia de ese perjuicio, y exoneró a quienes fueron llamadosen garantía por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) de la obligación de responder por las sumas reconocidas. Ello, por no encontrar demostrado que para la fecha del siniestro —3 de febrero de 2009—, el contratista plural tenía el deberde intervenir el tramo de la vía objeto de reproche. 16 Folio 1289 a 1324 C. Ppal. 4 2.4.
Los recursos de apelación 1 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01 (59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros 2.4.1. El Ministerio de Transporte, en el recurso de apelación interpuesto el 18 de enero de 201717, solicitó la revocación de la sentencia de primera instancia. Como fundamento de su petición, expuso que: El Tribunal confundió el control jerárquico con el control de tutela que debía ejercer el Ministerio de Transporte sobre el Instituto Nacional de Vías (lNVlAS).
En su sentir, esta última entidad contaba con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica, y era capaz de responder individualmente por sus acciones y omisiones, por lo que únicamente el ente ministerial debía constatar y asegurar que las actividades y funciones de sus entidades adscritas y descentralizadas fueran acordes con las políticas gubernamentales y con los planes y programas adoptados.
Carecía de legitimación en la causa por pasiva porque, además, no tenía bajo su cargo la realización de obras tendientes a la protección, construcción y conservación de carreteras nacionales y, menos aún, era el ente encargado de adelantar obras de adecuación, reparación, mantenimiento y sostenimiento de ese tipo de vías, en tanto su esencia correspondía a la de un organismo eminentemente regulador, planificador y normativo del sector transporte. 2.4.2.
Los demandantes, por su parte, en el recurso de apelación interpuesto el 19 de enero de 2017, solicitaron la corrección del nombre de Yaciry Palacio Mosquera y —con fundamento en la sentencia del 28 de agosto de 2014 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado— el reconocimiento del daño a la vida de relación reclamado en la demanda, por considerar que la muerte de Sandra Patricia Mosquera impidió para su madre el disfrute de una vida en familia18. 2.4.3.
El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) apeló también la decisión de primer grado, con escrito de fecha 19 de enero de 201719. Manifestó que el Tribunal a quo le endilgó responsabilidad de manera automática, pues no efectuó una valoración conjunta de las pruebas obrantes en el expediente que permitieran establecer con certeza concluyente, y en aplicación de las reglas de la sana crítica, tanto la falla en el servicio que le fue atribuida como la existencia del nexo causal entre ésta y el daño sufrido por los demandantes.
A su juicio, el fallador otorgó valor probatorio a los informes policiales para denotar las posibles causas del evento, pese a que las autoridades de policía no presenciaron los hechos y dieron cuenta de causas meramente apreciativas y subjetivas, que no constituyen razones reales de lo ocurrido. Precisó que la falla del servicio endilgada a esa entidad no fue la causa que determinó el accidente, en primer lugar, por cuanto los informes expedidos por la autoridad vial, obrantes en el plenario, coinciden en afirmar que el espacio de la carretera libre para el tráfico vehicular era suficiente para que vehículos de las condiciones del bus comprometido en el siniestro transitaran normalmente.
Además, porque las luces del automotor eran capaces para iluminar su paso por la carretera, por lo que consideró que si el conductor hubiera maniobrado de manera debida, su tránsito por dicho lugar hubiera resultado posible. En consecuencia, destacó que fueron las conductas asumidas por el señor Virgilio Montoya Zapata las verdaderas causas que desencadenaron el volcamiento del vehículo, las que por el conocimiento que aquel tenía de ellas y las consecuencias que estas representaban, merecían reflexión de cara a la preservación de su vida y de la de las personas que transportaba y, por ejemplo, debió "dejar que amaneciera y contar 17 Folio 1344 a 1368 C. Ppal. 18 Folio 1369 a 1372 C. Ppal. 19 Folio 1373 a 1392 C. Ppal. 5 6 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros con mejor visibilidad silo consideraba necesario para continuar el viaje, no transitar con sobrecupo, alta velocidad y así no lo hizo".
Por último, manifestó que de llegarse a concluir la existencia de nexo causal entre el daño y la falla en el servicio, por incumplimiento de las obligaciones de los llamados en garantía, eran estos quienes debían reintegrar los valores pagados con ocasión de la condena pues, en su criterio, las pruebas arrimadas al expediente permitían demostrar que las labores de mantenimiento periódico de los sectores objeto del contrato, con el fin de garantizar la transitabilidad de la vía desde la orden de inicio y hasta la finalización de la obra, eran responsabilidad del contratista. 2.5.
Conciliación Según lo prescrito en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, el Tribunal Administrativo del Chocó convocó a las partes a audiencia de conciliación20, diligencia que celebrada como fue el 22 de marzo de 291721, se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio; por lo que dicha Corporación concedió el recurso de apelación formulado por los extremos de la Iitis22. 2.6.
Trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso de apelación, con auto del. 7 de febrero de 201823. Por auto del 24 de mayo de 201824, se corrió trasládo a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo; oportunidad en la que las entidádes públicas demandadas insistieron en los argumentos expuestós en el recurso de apelación 25.
La empresa Transportes Rápido Ochoa S.A. alegó también de conclusión, con escrito en el que dijo que como la parte actora estuvo de acuerdo con suabsolución, la sentencia de primer grado debía ser confirmada en ese aspecto26. ElMinisterio Público, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales —quien actualmente forma parte de esta Subsección— rindió concepto de fondo, en el que afirmó que el daño fue generado por el hecho exclusivo y determinante del conductor del vehículo, máxime cuando "se tiene que no se maniobró en forma adecuada el automotor pues pudieñdo disminuir la velocidad y girar en la forma debida indudablemente bordeó el vértice de la calzada exponiéndose al riesgo pues el automotor rodó y cayó al abismo lo que denota que no viró en el momento y condiciones precisas que correpondía, sin que se descarte además el posible exceso de velocidad"27.
Con escrito del 18 de octubre de 2022, Transportes Rápido Ochoa S.A. puso de presente que la totalidad de los demandantes en este proceso fueron reconocidos como beneficiarios de la indemnización derivada de lá, acción de grupo radicada bajo el número 2009-00241 y, en consecuencia, solicitó la terminación del proceso por configurarse la excepción de cosa juzgada28.
Sin embargo, mediante auto del 23 de enero de 2013, el despacho del magistrado sustanciador precisó que 20 Folio 1439 C. Ppal, 21 Folio 1442 a 1443 C. Ppal. 22 ¡bid. 23 Folio 1454 C. Ppal. 24 Folio 1456 C. Ppal. 25 Folios 1457 a 1461 y 1476 a 1514 C. Ppal. 26 Folio 1462 a 1475 C. Ppal. 27 Folio 1516 a 1527 C. Ppal. 28 Indice 27 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros como la excepción fue propuesta fuera del término de fijación en lista de la demanda, su resolución, en caso de encontrarse probada, debía diferirse hasta el momento de la sentencia definitiva29. Se precisa que el doctor Nicolás Yepes Corrales fungió como Procurador Delegado ante esta Corporación, por lo que en dicha calidad, fue quien presentó el concepto en el sub examine, motivo por el cual, el 8 de agosto de 202330 formuló su respectiva manifestación de impedimento para conocer el asunto de conformidad con lo previsto en el inciso 1° del artículo 140 y en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP), que le fue aprobada en Sala de Decisión por los demás miembros de la Subsección, de ahí que el proyecto respectivo fuera discutido y aprobado por Sala dual.
Hl. PROBLEMAS JURÍDICOS De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP) —aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia administrativa unificada 31— el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley", como lo establece el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP).
Efectivamente, en el fallo recurrido, se encontró demostrada la existencia del daño, sin que la prueba de este elemento —recreada a partir del registro civil de defunción correspondiente a Sandra Patricia Mosquera Mosquera32— hubiera sido rebatida por los impugnantes, quienes cuestionaron el juicio de imputación efectuado por el Tribunal tanto como la ausencia de reconocimiento del daño a la vida de relación y de responsabilidad de las sociedades contratistas.
Así pues, al haber quedado zanjada la litis sobre aquel presupuesto de la responsabilidad patrimonial pública, sin que su supresión sea una excepción, la Sala procederá, en función de los cargos de la alzada y la competencia que le asiste, a dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos en forma sucesiva, aunque condicionada a la contestación afirmativa que el cuestionamiento precedente reciba: 3.1.
¿El daño consistente en la muerte de Sandra Patricia Mosquera Mosquera, ocurrida el 3 de febrero de 2009, resulta imputable al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) a título de falla en el servicio por omisión en el mantenimiento y la señalización de la vía que de Medellín conduce al municipio de Quibdó? Si la respuesta al anterior interrogante es de signo afirmativo, procederá a la solución de este otro: 3.2.
¿El perjuicio solicitado por los demandantes bajo la denominación de daño a la vida de relación se encuentra debidamente acreditado en el expediente? Y si la respuesta a esta cuestión resultare afirmativa, dará respuesta a este otro, último: 29 !ndice 33 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 30 Indice 43 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Auto del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395- 01 (w). 32 Copia auténtica del registro civil de defunción con indicativo serial 04460730 obra a folio 29 C. l. 7 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01 (59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros 3.3. ¿Le asiste a la administración derecho contractual para exigirle a las sociedades llamadas en garantía el reembolso de los perjuicios reconocidos a los demandantes? W. CONSIDERACIONES 4.1.
Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito 4.1.1. La Sala procede a resolver los problemas atinentés al fondo de la litis habida consideración de la competencia que le asiste para elld, por tratarse del recurso de apelación interpuesto por las partes en un procesó con vocación de doble instancia33, y al oportuno ejercicio que de la acción hizo la parte demandante, ya que el deceso de Sandra Patricia Mosquera ocurrió el 3 de febrero de 2009.
Por lo tanto, el término de caducidad corría desde el 4 de febrero de 2009 hasta el 4 de febrero de 2011, pero este se suspendió el 21 de. enero de 2011 35 con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial36, cuando aún restaban catorce (14) días para que feneciera dicho plazo legaí: Como el 24 de marzo de 2011, la Procuraduría 77 Judicial 1 para Asuntos Administrativos de Quibdó expidió constancia en la que declaró agotado el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativ037, se impone concluirque, la demanda, presentada en la misma fecha antes aludida38, fue oportuna. 4.1.2.
Dicha decisión tendrá tal alcance respecto de los siguientes demandantes que la Sala encuentra legitimados en la causa por activa: Ana Delia Mosquera Mosquera, acreditada como la madre de Sandra Patricia39; Erinson Palomeque Mosquera, Deyson Palacio Mosquera, Luz Mery Herrera Mosquera, Silvia Maritza Herrera Mosquera, Yaciry Palacio Mosqüera y Magyuly Palacio Mosquera, quienes demostraron ser hermanos de la fallecida40. 4.1.2. l. Y en lo que atañe al extremo demandado en esta litis, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues de conformidad con el mapa de carreteras de la red vial nacional41, se puede establecer que la vía en la que tuvo lugar el accidente, esto es,, aquella identificada con el Código 6002, que comunica a los municipios del Carmen de Atrato y Quibdó, desde el municipio de Medellín, sector Quibdó - La Mansa, efectivamente se trataba de 33 La cuantía estimada en la demanda por concepto de perjuicios inmateriales, 800 SMLMV, supera el monto establecido en el articulo 132 del C.C.A., para que un proceso adelantado 'en acción de reparación directa fuera considerado como de doble instancia ante esta Corporación, -500 SMLMV- considerados al momento de presentación de la demanda. 34 Conforme se desprende del registro civil de defunción visible a folio 29 Ci. 35 "Decreto 1716 de 2009.
Articulo Y. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, b) Se expidan las constancias a que se refiere el articulo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. ( )". 36 La fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial se observa en la constancia expedida el 24 de marzo de 2011 por la Procuraduría 77 Judicial 1 para Asuntos Administrativos de Quibdó, obrante a folios 147a 149 C. l. 37 ¡bid. 38 Folio 23 C. l. 39 Conforme se desprende de la copia auténtica del registro civil de nacimiento visible a folio 28 C. 1. 40 Según se demuestra con la copia auténtica de los registros civiles de nacimiento obrantes a folios 30 a 35 C. 1. 41 Mapa consultado en: https://hermes.invias.gov.co/carreteras/ 8 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros una carretera de carácter nacional, por lo que según los artículos 1242 y 1943 de la Ley 105 de 2003, 644 y 11545 de la Ley 769 de 2002 y 146 del Decreto 2056 de 2003, entre otras, esta entidad era responsable de su mantenimiento y señalización. A su vez, la Sociedad Ponce de León Asociados S.A. y las Sociedades CASS Constructores & Cia S.C.A., Constructora LHS S.A., Compañía de Estudios e Interventorías S.A. —CEI S.A.— hoy DESSAU CEI S.A.S. y las personas naturales Luis Héctor Solarte Solarte y Carlos Alberto Solarte Solarte, están también legitimadas en la causa por pasiva, pues la primera suscribió el contrato número 1856 de 2008 de interventoría para el mejoramiento y mantenimiento de la vía Quibdó - La Mansa, Código 600247, y las últimas conformaron la Unión Temporal Metrovías Corredores, que celebró con el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) el contrato número 1438 de 2008 para el mejoramiento y mantenimiento de la aludida vía48.
Lo mismo sucede con los señores Jorge Andrés González Agudelo y José Neiza Castiblanco, quienes suscribieron con la empresa Transportes Rápido Ochoa S.A. contrato de vinculación del vehículo siniestrado49. En el recurso de apelación, el Ministerio de Transporte ha insistido en su falta de legitimación en la causa por pasiva pues, en su criterio, sus funciones son de carácter eminentemente regulador sin que la ley le haya encomendado labores de ejecución, mantenimiento o cuidado de la red vial.
Sobre el particular, conviene precisar que, conforme al artículo 30 del Decreto 101 de 200050, norma vigente para 42 "Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de éste con los demás países.
Esta infraestructura está constituida por: 1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios: a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras. b. Las carreteras con dirección predominante sur - norte, denominadas Troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales. c. Las carreteras que unen las Troncales anteriores entre sí, denominadas Transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, según el contenido del literal a, que comuniquen con los Países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. d. Las carreteras que unen las capitales de Departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica; esta conexión puede ser de carácter intermodal. e. Las vías para cuya constitución se ha comprometido el Gobierno Nacional con Gobiernos Extranjeros mediante convenios o pactos internacionales".
"' "Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley". " "Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción: ( ) Parágrafo 1. En el ámbito nacional será competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en este código".
" "El Ministerio de Transporte diseñará y definirá las características de las señales de tránsito, su uso, su ubicación y demás características que estime conveniente. Estas señales serán de obligatorio cumplimiento para todo el territorio nacional. Parágrafo 1°. Cada organismo de tránsito responderá en su jurisdicción por la colocación y el mantenimiento de todas y cada una de las señales necesarias para un adecuado control de tránsito que serán determinadas mediante estudio que contenga las necesidades y el inventario general de la señalización en cada jurisdicción". 46 "El Instituto Nacional de Vías, Invias, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte". 47 Copia del contrato número 1856 de 2008 obra a folios 289 a 297 C.2. 48 Copia del contrato número 1438 de 2008 obra a folios 258 a 271 C.2.
" Copia del contrato de vinculación de vehículo obra en el cuaderno de llamamiento en garantía formulado por Transportes Rápido Ochoa S.A. a los señores Jorge Andrés González Agudelo y José Neiza Castiblanco. ° "2.1 Participaren la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. 2.2 Formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte y la infraestructura de los modos de su competencia. 2.3 Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional. 2.4 Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. 2.5 Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte. 2.6 Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 2.7 Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura. 2.8 Establecer las políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 2.9 Apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que 9 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros la época de los hechos, las facultades de ese Ministerio estaban circunscritas a la formulación de las políticas públicas del sector transporte, la elaboración y ejecución de los programas sectoriales, y al control de tutela sobre sus entidades adscritas y vinculadas.
Así las cosas, como al anterior demandado rio le asistía la obligación de velar por el estado y mantenimiento de las vías de orden nacional y, tampoco tuvo participación en los hechos ocurridos el 3 de febrero de 2009, la Sala procederá a declarar ese medio exceptivo y, en consecuencia, revocará en este punto la decisión de primera instancia en cuanto declaró la responsabilidad administrativa de esa entidad ministerial. 4.2.
Análisis de la Sala La Sala, previo a avocar el estudio de los problemas jurídicos atrás formulados, procederá a determinar si en el presente asunto se configura alguna excepción que ataque las pretensiones formuladas y que, en consecuencia, impida realizar un pronunciamiento de fondo. 4.2.1. Cuestión previa: Cosa juzgada material El fenómeno de la cosa juzgada se ha asimilado al prinçipio del "non bis in idem" y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelv,an a ser debatidos en otro juicio posterior.
La cosa juzgada, entonces, cumple una función doble para la eficacia de las decisiones judiciales. Por un lado, da seguridad, estabilidad y certeza a la relación sustancial que se decide. Por otro lado, 'prohíbe que, mediante un nuevo proceso, se vuelva a discutir lo ya resuelto. De modo que un juez no podrá pronunciarse frente a una controversia si encuentra úna decisión previa con el mismo objeto, causa y partes, pues de esta última se pr.édica la cosa juzgada.
Con esa perspectiva el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil (CPC) —hoy 92 del Código General de Proceso (CGP) - prescribe como excepción la cosa juzgada, cuya decisión es ineludible para el juez que conozca del nuevo proceso, según el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (CCA). La figura de la cosa juzgada está regulada en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y 175 del Código Contencioso Administrativo (CCA) —aplicables para la época de los hechos—, en loscuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración. El primer elemento, formal, implica que no es posible'volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el que se debatan las mismas pretensiones y fundamentos jurídicos; lo anterior, para garantizar estabilidad y seguridad jurídica.
El segundo elemento, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras y dé infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el binestar y desarrollo comunitario. 2.10 Elaborar el proyecto del plan sectorial de transporte e infraestructura, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades del sector y evaluar sus resultados. 2.11 Elaborar los planes modales de transporte y su infraestructura con el apoyo de las entidades ejecutoras, las entidades territoriales y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.12 Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. 2.13 Diseñar, coordinar y participar en programas de investigación y desarrollo científicó, tecnológico y administrativo en las áreas de su competencia. 2.14 Impulsar en coordinación con los Ministerios competentes las negociaciones internacionales relacionadas con las materias de su competencia. 2.15-Orientar y coordinar conforme a lo establecido en el presente decreto y en las disposiciones vigentes, a las entidades adscritas y ejercer el control de tutela sobre las mismas. 2.16 Coordinar el Consejo Consultivo de Trañsporte y el Comité de Coordinación Permanente entre el Ministerio de Transporte y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.17 Participar en los asuntos de su competencia, en las acciones orientadas por el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 2.18 Las demás que le sean asignadas". 10 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01 (59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.
Ahora, para que una sentencia tenga fuerza de cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos, a saber: (i) identidad jurídica de partes, (u) identidad de objeto y (iii) identidad de causa 51. 4.2.1.1. El 22 de septiembre de 2009, María Rocío Castrillón Holguín, Gabriel Hernán Alvarez Castrillón, Juan Camilo Alvarez Castrillón, Lina María Álvarez Castrillón, Héctor Fabio Alvarez Castrillón, Wilson Orlando Álvarez Castrillón, María Elena García de Giraldo, Luis Hernán Giraldo García, Gonzalo Alonso Giraldo García, Cesar Augusto Giraldo García, Bertha Amparo Giraldo García, Adriana Trinidad Valencia Zapata, en nombre propio y en representación su hijo menor de edad Sebastián Giraldo, Rubilda María Palacios Abadía, Rubén Darío Palacios Palacios, Sevigne Palacios Palacios, Humberto Palacios Palacios, Juan Herbert Palacios Palacios, José Dionicio Palacios Palacios, María Rubiela Palacios Palacios, Himilce María Palacios Palacios, Jorge Andrés González Agudelo y la empresa Transportes Rápido Ochoa S.A., presentaron demanda en ejercicio de la acción de grupo contra la Nación - Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías (INVIAS), como consecuencia de los daños y perjuicios derivados del accidente de tránsito ocurrido el día 3 de febrero de 2009 en la vía que de Medellín conduce al municipio de Quibdó, cuando el vehículo de servicio público de transporte de pasajeros de placas SYK 860 afiliado a la aludida compañía de transportes, sufrió un accidente de tránsito consistente en su caída y volcamiento por una pendiente, caída en la que varias personas fallecieron o resultaron heridas52.
El Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en sentencia de primera instancia de fecha 21 de mayo de 2015, relacionó las víctimas del siniestro acaecido el 3 de febrero de 2009 y declaró responsable a la Nación - Instituto Nacional de Vías (INVIAS) - Ministerio de Transporte de los daños ocasionados por el fallecimiento, "lesionamiento y desaparición" de pasajeros del bus de placas SYK 860, afiliado a la empresa Rápido Ochoa S.A., "accidentado en el kilometro 80+500 de la carretera Quibdó - la Mansa, sector santa Ana, jurisdicción del Municipio de Carmen de Atrato, Chocó (sic)", el día 3 de febrero de 2009.
En ese orden, condenó a esas entidades a pagar la suma de Seis Mil Doscientos Cuarenta Millones Cuatrocientos Treinta Mil Cuatrocientos Cuarenta y Nueve Pesos con Ochenta y Cuatro Centavos M/cte ($6.240.430.449,84) por concepto de perjuicios morales, para "los integrantes del grupo constituido como parte en el proceso que da lugar a esta sentencia, y los que lo hagan después" y, dispuso que "dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído, el monto de la indemnización colectiva objeto de esta condena, sea entregado al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS administrado por el Defensor del Pueblo, y a cargo del cual se pagaran las indemnizaciones, según lo ordenado en el artículo 65-3 de la Ley 472 de 1998".
Además, ordenó las indemnizaciones correspondientes a las demás personas del grupo que no hayan 51 El objeto como uno de los elementos que configura la cosa juzgada se refiere a la relación jurídica sustancial o el derecho que decide una sentencia. Así, se verificará la identidad de objeto, silo decidido en una providencia ejecutoriada coincide con el derecho o la pretensión que se presenta en una nueva demanda -petitum-.
A su vez, la causa de pedir se refiere al hecho jurídico que sustenta la pretensión, es decir, la razón o motivo por el que se pide -causa petendi-. De allí que habrá identidad de causa si los supuestos de hecho que llevaron a la adopción de una providencia ejecutoriada y los que se exponen en una nueva demanda son -en esencia- los mismos.
La identidad de partes se presenta si los sujetos, que comparecieron -a nombre propio o representados- en un proceso decidido con una providencia ejecutoriada, vuelven a un nuevo proceso -bien sea en calidad de demandantes o de demandados. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de marzo de 2012, exp. 19269. 52 Folios 382 a 423 C.2. 11 Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros concurrido al proceso y que "dentro de los veinte (20) siguientes a la publicación de la presente sentencia decidan acogerse a lo aquí dispuesto1,53.
Inconforme con la anterior decisión las partes interpusieron recurso de apelación, que fue decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 15 de marzo de 2016, en la cual confirmó parcialmente la sentencia recurrida y declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Transporte54.
Y es que si bien en este despacho reposan los expedientes radicados con los números 58719 y 58732, este caso se caracteriza porque acá se convocó a la empresa Transportes Rápido Ochoa S.A., quien ha venido por fuero de atracción a la jurisdicción y ha traído prueba de que la Defensoría del Pueblo, en resolución número 1428 del 1° de noviembre de 2017 —documentó que será valorado en su totalidad, dado que estuvo a disposición de las partes; quienes contaron con la oportunidad procesal para controvertirla y no la tacharon de falsa—, reconoció como miembros del segundo grupo de beneficiarios a las personas que debidamente acreditaron, ante el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses, la calidad de víctimas del accidente de tránsito ocurrido el día 3 de febrero de 2009, dentro de las cuales se encuentran, entre otras: Ana Delia Mosquera Mosquera, Edison (sic) Palomeque Mosquera55, Deyson Palacio Mosquera, Luz Mery Herrera Mosquera, Silvia Maritza Herrera Mosquera, Yaciry Palacio Mosquera y Magyuly Palacio Mosquera56.
Vistas así las cosas, resulta posible denotar que existe identidad de objeto, causa y partes entre este proceso de reparación directa y la acción de grupo radicada bajo el número 05001 3331017200900241 decidida en sentencia del 21 de mayo de 2015 proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que fue confirmada parcialmente el 15 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En efecto, en ambos procesos, los demandantes, quienes fueron reconocidos como miembros del grupo, solicitaron indemnización como consecuencia del accidente de tránsito ocurrido el día 3 de febrero de 2009 en la vía que de Medellín conduce al municipio de Quibdó, cuando el vehículo tipo bus de placas SYK 860 cayó al rio Atrato, siniestro que ocasionó la muerte de varios de los pasajeros que se movilizaban en ese vehículo, entre éllos la de Sandra Patricia Mosquera Mosquera.
Los demandantes formularon la acción de reparación directa, como se ha dicho, el 24 de marzo de 2011, es decir, después de la admisión de la acción de grupo —16 de octubre de 2009—, y no solicitaron su exclusión. Como en ambos procesos las pretensiones son las mismas, se fundan en los mismos hechos y se debate entre las mismas partes —bien en calidad de demandantes o de demandados—, se configuran los tres presupuestos de la cosa juzgada, por lo que se impone, entonces, declararla, pues se debe acatar la decisión previamente adoptada.
Ello, en razón a que como lo ha sostenido la Sección Tercera de esta Corporación58, en las acciones de grupo quedan vinculadas todas las),personas afectadas por la causa común que origina los perjuicios individuales reclamados y no pueden 53 Índice 27 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 54 Índice 27 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. -55 Aunque existe un error en el nombre relacionado en ese acto administrativo, lo cierto es que en el registro civil de nacimiento de esta persona se identifica como Erinson PalomequeMosquera. 56 Conforme se desprende de la sentencia de primera instancia proferida en la acción de grupo rad. 2009-00241, visible en el índice 27 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 57 Índice 27 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 58 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de 6 de octubre de 2005, rad. número AG-41001-23-31- 000-2001-00948-01. 12 L,0 rz- Radicado: 27001-23-31-000-2011-00097-01(59021) Demandante: Ana Delia Mosquera Mosquera y otros coexistir dos o más acciones de grupo por la misma causa. Las acciones colectivas entonces, deben procurar la integración al grupo de todas las personas afectadas por la misma causa para impedir la proliferación de acciones indemnizatorias y evitar fallos contradictorios.o dispares en contravía de lo dispuesto por los artículos 52, 55, 56 y 66 de la Ley 472 de 199859.
Por ello, quienes integran el grupo y no presentaron la demanda no están legitimados para iniciar una nueva acción individual o de grupo. En consecuencia, dado que la sentencia del 21 de mayo de 2015 proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín hizo tránsito a cosa juzgada, se modificará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se declarará de oficio esta excepción. V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se observa en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFÍCASE la sentencia proferida por Tribunal Administrativo del Chocó, el 7 de diciembre de 2016 y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE fundada la manifestación de impedimento del magistrado Nicolas Yepes Corrales.
SEGUNDO: DECLÁRASE la falta.de legitimación en la causa por pasiva en relación con la Nación Ministerio de Transporte, por lo anotado en las consideraciones de este fallo.
TERCERO: DECLÁRASE de oficio la excepción de cosa juzgada.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase GUILLERMO SÁNCHE UQUE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS M.,;.10 Magistrado EJRC. 59 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena. Auto del 6 de diciembre de 2012, rad. número AG- 52001-23-31-000-2011-00082-0 1. 13