Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., siete (07) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2016-04077-01 (1968-2019) Demandante: FRANCISCO MARTÍNEZ NIETO Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1 Tema: Ejecución de intereses moratorios derivados de sentencia judicial de un proceso que se adelantó bajo el CCA, pero cuya ejecutoria fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1437.
Excepción de pago. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que ordenó seguir adelante con la ejecución.
ANTECEDENTES El señor Francisco Martínez Nieto formuló demanda ejecutiva con el fin de obtener el cumplimiento íntegro de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de febrero de 2012 y la Sección Segunda del Consejo de Estado el 5 de septiembre de 2013, por medio de las cuales se condenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión a partir del 15 de diciembre de 2008 y liquidada con el 75% de todo lo devengado en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional.
Pretensiones2 1. Librar mandamiento ejecutivo contra la UGPP por la suma equivalente a $8.440.380.98, por concepto de intereses moratorios adeudados, derivados de las 1 En adelante UGPP. 2 Folio 47. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y la Sección Segunda del Consejo de Estado, causados desde el 21 de octubre de 2013 hasta el 1.º de febrero de 2014, de conformidad con el inciso 5.º del artículo 177 del CCA, suma que deberá ser actualizada hasta que se verifique el pago total de la misma.
Fundamentos fácticos relevantes3 1. Mediante sentencia del 9 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE y, en consecuencia, se ordenó reconocer y pagar a favor del señor Francisco Martínez Nieto la pensión de jubilación gracia. En el numeral 4.º de la parte resolutiva se ordenó dar cumplimiento al fallo dentro del término señalado en los artículos 176 y 177 del CCA.
El 5 de septiembre de 2013 el Consejo de Estado confirmó la anterior providencia. 2. El 29 de noviembre de 2013 el demandante radicó ante la Caja Nacional de Previsión Social EICE la solicitud de cumplimiento de las sentencias ya mencionadas, conforme a los lineamientos previstos en el inciso 6.º del artículo 177 del CCA. 3. En el mes de febrero de 2014 se reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – Consorcio FOPEP, la novedad de la inclusión en nómina de la Resolución RDP 057027 del 17 de diciembre de 2013, al cancelarle parcialmente por concepto de diferencia de mesadas e indexación, menos los descuentos en salud, un total de $130.523.897, pero no se le incluyó lo correspondiente al pago de intereses moratorios. 4.
En el mes de octubre de 2015, la UGPP procedió al pago de los intereses moratorios adeudados al pagarle parcialmente la suma de $1.500.700. Las decisiones judiciales no han sido cumplidas en su integridad, por cuanto desde el día siguiente a su ejecutoria (21 de octubre de 2013) se generaron, según lo preceptuado en el inciso 5.º del artículo 177 del CCA, intereses moratorios equivalentes a la tasa comercial y no al DTF, como procedió a liquidarlo la entidad en aplicación a la Circular Externa 10 del 13 de noviembre de 2014.
Contestación de la demanda4 La UGPP formuló las excepciones de pago, falta de competencia, prescripción e imposibilidad de condena en costas. a) Pago. Sustentó que con base en el expediente administrativo y en los hechos de la demanda ejecutiva, se evidenciaba que la entidad ya dio cumplimiento al fallo base de ejecución en lo que le corresponde, es decir, en el reconocimiento y pago de la pensión 3 Folios 46 al 47. 4 Folios 104 al 109.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de jubilación, junto con los retroactivos ordenados y que el valor pagado en octubre de 2015 cubre la totalidad de intereses. b) Falta de competencia. Indicó que, si bien el proceso es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cuantía es la que determina si es en primera instancia del juzgado o del tribunal y por ser la cuantía menor a las disposiciones que contemplan los artículos 152 y 155 del CPACA, la competencia es del juzgado administrativo. c) Prescripción. Argumentó que sin que esta excepción sea entendida como reconocimiento de cualquier hecho o pretensión, proponía este medio exceptivo sobre cualquier derecho que sea reconocido al ejecutante y del cual haya operado el fenómeno de la prescripción. d) Imposibilidad de condena en costas.
Mencionó que debe presumirse la buena fe, a menos que se demuestre lo contrario, situación que lleva a la imposibilidad de condenar en costas, en atención al artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA Fecha de la audiencia: 26 de febrero de 2019.
Fijación del litigio En la audiencia se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] se contrae a determinar si la UGPP cumplió a cabalidad la obligación impuesta en la sentencia base de recaudo, respecto del pago de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la condena, en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA5 El a quo profirió sentencia el 26 de febrero de 2019, en la cual ordenó seguir adelante con la ejecución, con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal indicó que las excepciones denominadas falta de competencia e imposibilidad de condena en costas devienen en improcedentes, por lo que así se declararía en la parte resolutiva de la providencia. En lo que respecta al medio de defensa de prescripción, estimó que, aunque el Código General del Proceso admite la formulación de esta excepción, se encuentra relacionada con el derecho de cobro del título y que, en caso de no ejercerse la acción, esta se extingue y que como la demanda 5 Folios 119 al 135.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se radicó el 31 de agosto de 2016, esto es, dentro del término previsto por el legislador, no había lugar a aceptar la prescripción extintiva en relación con lo que se reclama. En lo atinente a la excepción de pago, la primera instancia consideró que la tasa equivalente al DTF durante los diez (10) primeros meses a partir de la ejecutoria de la sentencia y la tasa de interés comercial para el período subsiguiente, sólo se aplica para los procesos que se iniciaron en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En caso contrario, la tasa de los intereses comerciales de que trata el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, se aplican a los procesos iniciados bajo su imperio. En ese orden de ideas, argumentó que la sentencia que pretende ejecutarse quedó ejecutoriada el 21 de octubre de 2013, por lo que los intereses moratorios causados a partir del 22 de octubre de 2013 (día siguiente a la ejecutoria del fallo), deberán liquidarse conforme a lo determinado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, habida cuenta que el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho inició en vigencia del Decreto 01 de 1984, razón por la cual, debía continuar rigiéndose hasta su culminación, bajo las normas de este estatuto.
Concluyó que el pago realizado por la UGPP mediante la Resolución RDP 008320 del 2 de marzo de 2015, por concepto de intereses moratorios por valor de $1.510.873, constituía un pago parcial de la obligación, por lo que se imponía continuar adelante la ejecución por el valor restante, esto es, la suma de $7.212.702,17. Y en lo relacionado con la pretensión consistente en actualizar el valor de los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA, sustentó que no resultaba ajustado a derecho ordenarle a la UGPP, comoquiera que se presentaría un enriquecimiento injustificado del acreedor, conforme a lo previsto en el artículo 2235 del Código Civil, en concordancia con el artículo 1617 ibidem, que dispone que los intereses atrasados no producen interés. RECURSO DE APELACIÓN6 La entidad ejecutada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, en tanto que existe una cancelación total de los intereses a través de la Resolución 8320 del 2 de marzo de 2015, pago que fue impartido mediante el comprobante número 309296715 con fecha de registro el 26 de octubre de 2015 por un valor de $1.510.873.
De acuerdo con lo anterior, sostuvo que la liquidación que la entidad efectuó mediante la Subdirección de Nómina de Pensionados se realizó conforme al pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y a la Circular Externa 10 del 13 de noviembre de 2014 expedida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la cual determina los lineamientos para el cálculo de créditos judiciales, al tomar como base de liquidación las mesadas indexadas a la fecha de la ejecutoria de la sentencia y los intereses desde el día siguiente a la misma hasta la inclusión en nómina. 6 Recurso interpuesto y sustentado en la audiencia del artículo 372 del CGP.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La representante del Ministerio Público coadyuvó el recurso de apelación formulado por la UGPP, por cuanto el hecho de que exista confrontación o duda sobre la tasa de interés aplicable a la obligación no es un asunto que deba ventilarse a través de un proceso ejecutivo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Las partes ejecutante y ejecutada7 reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso. Ministerio Público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia8. Señaló que comparte lo resuelto por el Tribunal, al indicar que no es procedente aplicar la Circular Externa núm. 10 de 2014 en la cual se acogió el criterio expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto núm. 11001-03-06-000-2013-00517-00 del 29 de abril de 2014, C.P. Álvaro Namén Vargas, pues allí se fijaron las reglas relacionadas con la aplicación de las tasas de interés para las condenas que se encontraban incursas en el proceso de transición entre el Decreto 01 de 1984 y la Ley 1437 de 2011; aspecto que no puede aplicarse por analogía, en el entendido de que este proceso se inició en vigencia del anterior código.
Por ende, deben tramitarse conforme a lo previsto en el Decreto 01 de 1984, tal como lo solicita el demandante en las pretensiones. Ultimó que deberán reliquidarse las sumas por concepto de intereses moratorios, por cuanto el hecho de haberse reconocido en la Resolución RDP 008320 del 2 de marzo de 2015 un valor de $1.510.873, no significa que ello exculpara a la deudora, pues, se reitera, los intereses por mora salieron afectados en forma directa, al no aplicarse correctamente los parámetros señalados en la norma aplicable para la época de los hechos, es decir, la fecha en la que se inició el proceso.
Por tanto, la suma reconocida y ordenada para su pago no era la debida y por esto procede la corrección y el mandamiento ejecutivo sobre el particular. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 7 Documento allegado vía correo electrónico, adjuntado a la plataforma SAMAI y visible a índices 13 y 12, respectivamente. 8 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Los intereses moratorios reclamados por la parte ejecutante en relación con el capital indexado correspondiente al período entre el 22 de octubre de 2013 y el 31 de enero de 2014, se liquidan en los términos del Código Contencioso Administrativo o la Ley 1437 de 2011? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: Los intereses moratorios reclamados por la parte ejecutante en relación con el capital indexado correspondiente al período entre el 22 de octubre de 2013 y el 31 de enero de 2014, han de liquidarse conforme a las normas que se encuentren vigentes durante su causación, siendo aplicable en este aspecto, para el caso en concreto, lo dispuesto en el CPACA, de acuerdo con la argumentación que se expone a continuación. El proceso ejecutivo.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 297 del CPACA, constituyen título ejecutivo, entre otras, «Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.» A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso lo define en los siguientes términos: Artículo 422.
Título Ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. Ahora, es importante señalar que en el título ejecutivo existen dos tipos de requisitos, a saber, formales y sustanciales. Los primeros son definidos, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como los presupuestos que dan cuenta de la existencia de la obligación, es decir, los que atañen al documento en cuanto a su autenticidad y, a que provenga del deudor o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley.
Los segundos se refieren a la obligación, en sí misma, la cual debe ser: i) clara: los elementos de la obligación, sujeto activo, pasivo, vínculo y la prestación u objeto, deben estar determinados o ser fácilmente identificados; ii) expresa: la obligación debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer; y iii) exigible: porque no está pendiente de cumplirse un plazo o condición. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Acorde con lo anterior, la parte que considera incumplida en todo o parte la decisión judicial, puede acudir al proceso ejecutivo regulado en el capítulo I de la Sección Segunda del Código General del Proceso, para lo cual, según lo dispone el artículo 430 del citado estatuto procesal, el juez, luego de revisar que se cumplan los requisitos citados, disponga librar mandamiento ejecutivo, en el que se ordena al demandado a cumplir con la obligación «en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal».
Frente a la anterior decisión (de librar mandamiento ejecutivo), la parte ejecutada tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición para discutir el cumplimiento de los requisitos formales del título, siendo este el único mecanismo legal procedente para dicho efecto, al estipular el artículo 430 del CGP que «No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no hayan sido planteadas por medio de dicho recurso», y que como consecuencia, «los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso»9.
Por otra parte, el ejecutado tiene otro medio de defensa, consistente en la formulación de excepciones, con la advertencia de que, en aquellos casos donde la obligación deviene de una sentencia judicial, el artículo 442 del Código General del Proceso previó en su numeral 2.º un listado taxativo de estas, tal como puede apreciarse a continuación: «2.
Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensacaión, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida».
(Subraya de la Subsección) Así las cosas, en tratándose de obligaciones originadas en decisiones judiciales cuyo cumplimiento se solicita a través de la demanda ejecutiva, los demandados tienen dos medios de defensa contra el auto que libra mandamiento ejecutivo como son, se reitera, la interposición del recurso de reposición contra la citada providencia para atacar los requisitos formales del título ejecutivo y la formulación de las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida.
Sobre el particular, esta Subsección ha sostenido que el medio de defensa idóneo en los casos en que se libra mandamiento ejecutivo contra entidades de derecho público es la proposición o formulación de excepciones de mérito antes anotadas10. En dicho 9 El artículo 81 de la Ley 2080, el cual no es aplicable al presente asunto, consagró que los defectos formales del título ejecutivo podrán reconocerse o declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. 10 Así se sostuvo en sentencia dictada en acción de tutela del 18 de febrero de 2016, en el proceso con radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00(AC), donde actuó la señora Flor María Parada Gómez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 caso, corresponde a la parte ejecutada la carga de probar los supuestos de hecho que sustentan las excepciones formuladas.
Régimen de intereses de mora aplicable por condenas impuestas en virtud del CCA y del CPACA. Los intereses por mora son la sanción para el deudor que incumple la obligación de pagar oportunamente una suma de dinero y se concede a título de indemnización, bajo la modalidad de lucro cesante, a favor del acreedor de esta. Los intereses moratorios tienen un carácter eminentemente punitivo y resarcitorio, por lo que representan la indemnización de perjuicios por la mora en el cumplimiento de la obligación principal, además, que se causan en virtud de la ley, sin que sea menester pacto alguno y no requieren prueba del perjuicio más que el mero retardo.
También los caracteriza el hecho de que son exigibles junto con la obligación principal y de que se deben mientras no se cumpla lo debido. En consecuencia, cumplen una función compensatoria del daño causado al acreedor mediante la fijación de una tasa tarifada por el legislador. En primer lugar, la Subsección advierte que, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, los artículos 173, 176 y 177 regulaban las condiciones y el procedimiento para hacer efectivas las condenas impuestas a las entidades públicas.
Particularmente, el artículo 177 CCA preveía que una vez en firme la sentencia condenatoria, la entidad pública contaba con un plazo de 18 meses para dar efectivo cumplimiento a la decisión, y en materia de intereses, esta norma señalaba inicialmente lo siguiente: Artículo 177. Efectividad de condenas contra entidades públicas. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.
Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. […] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.
Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorias después de este término. <Inciso adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.
El nuevo texto es el siguiente:> Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma. <Inciso adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998> En asuntos de carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis meses siguientes a la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.
De acuerdo con la norma citada, previa declaración de inexequibilidad de los apartes tachados, pese a que las entidades públicas contaban con un término de 18 meses para dar cumplimiento a la orden judicial impuesta en la sentencia condenatoria en su contra, se generaban intereses desde el mismo instante en que la providencia judicial quedaba debidamente ejecutoriada.
Así, durante los primeros seis meses se causaban intereses comerciales y al vencimiento de dicho plazo iniciaban los moratorios. No obstante, la Corte Constitucional, en sentencia C-188 de 1999, sostuvo que resultaba injustificado e inequitativo, y por tanto vulneratorio del derecho a la igualdad, prever un plazo en el cual las obligaciones en mora a cargo del Estado no devengaran intereses moratorios.
Por otra parte, el artículo 177 CCA no reguló las tasas de interés comercial o moratorio, de modo que para su determinación debía acudirse a las previsiones del Estatuto Tributario, específicamente, a su artículo 884, modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999. En ese entendido, los intereses de mora a pagar en virtud de una decisión judicial condenatoria se calculaban con base en una y media veces el interés bancario corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera.
En segundo lugar, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificó la forma de liquidar los intereses derivados de providencias judiciales condenatorias, los cuales, en todo caso, se siguen causando desde que la misma queda debidamente ejecutoriada. Así las cosas, por medio del artículo 192 del CPACA se cambió el plazo con que cuentan las entidades públicas para el pago de sumas de dinero que pasó de 18 a 10 meses; y reguló que cumplidos 3 meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga la condena sin que el beneficiario acuda a la entidad para solicitar su efectividad, se cesará la causación de intereses desde el día siguiente y hasta que se eleve la solicitud.
Ahora, en cuanto a la forma de liquidar los intereses, el artículo 195 numeral 4 del CPACA previó que las sumas reconocidas en sentencias condenatorias o conciliaciones aprobadas judicialmente devengan intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria y hasta los 10 meses de que trata el artículo 192 ibidem, siempre que la providencia no haya sido provisionada a través del Fondo de Contingencias, de modo que a partir del día siguiente al vencimiento del término anterior, la norma reguló que las cantidades liquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
En ese orden de ideas, esta Corporación11 ha sostenido que los intereses de mora conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se liquidan de acuerdo con una fórmula variable, esto es, se reitera, a 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, veintinueve (29) de abril de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00517-00(2184).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 una tasa DTF por los primeros 10 meses y, finalizado dicho término, a una tasa comercial. Finalmente, respecto a la diferencia entre la tasa de interés calculada con la DTF y la prevista en el Decreto 01 de 1984, la Sala de Consulta, señaló lo siguiente: A simple vista se evidencia que la tasa de interés en los primeros diez meses es distinta de la que contemplaba el Decreto Ley 01 de 1984, toda vez que la DTF “es el promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a 90 días (las tasas de los Certificados de Depósito a Término a 90 días) de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda”, y no solamente tiene un componente inflacionario que reconoce la pérdida del poder adquisitivo del dinero, sino que también incluye una valor adicional que busca fomentar el ahorro en el mercado financiero y que satisface el contenido indemnizatorio que debe contemplar toda tasa moratoria.
Es de anotar que la Corte Constitucional, en sentencia C-604 de 2012 declaró exequible el numeral cuarto del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, que consagra intereses moratorios a una tasa del DTF en tanto consideró que esta disposición “no vulnera el derecho a la igualdad, pues reconoce el pago de intereses moratorios por parte del Estado a una tasa especial justificada en virtud del procedimiento para el pago que deben cumplir las entidades públicas según la propia ley 1437 de 2011 para no desconocer los principios presupuestales y los trámites administrativos al interior de las entidades públicas.” En consecuencia, la Ley 1437 de 2011 le otorga un término al Estado para el cumplimiento de las sentencias condenatorias y puede convenir el de las conciliaciones, plazos que tienen por objeto garantizar que pueda dar aplicación a las reglas del presupuesto y a los principios de legalidad y planeación, pero en todo caso debe reconocer intereses moratorios desde la ejecutoria de la decisión judicial correspondiente, de acuerdo a unas tasas variables (DTF o comercial), según se concluye a partir de la interpretación sistemática del numeral 5 del artículo 195 y el inciso segundo del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
De esta manera, se encuentra claro de que para la parte acreedora del pago de una providencia judicial era más favorable el régimen de los intereses moratorios que estaba determinado en el CCA, que el introducido por la Ley 1437, escenario que precisamente ha originado discusiones judiciales sobre la aplicación del primero o el segundo código adjetivo.
Pues bien, en lo que tiene que ver con la norma aplicable para la liquidación de los intereses moratorios cuando existe tránsito de legislación, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación precisó lo siguiente12: […] la tasa de mora aplicable para créditos judicialmente reconocidos mediante sentencias y conciliaciones es aquella vigente al momento en que se incurre en mora en el pago de las obligaciones dinerarias derivadas de estas.
A esta inferencia también se arriba teniendo en cuenta que la mora es una infracción que se comete día a día y se causan intereses por cada día de retardo en el cumplimiento de la obligación, y no solo en la fecha a partir de la cual se constituyó en ella la entidad estatal deudora, circunstancia ropia (sic) de la dinámica de este instituto jurídico que incide, sin duda, en los eventos de tránsito de legislación para la aplicación y liquidación de los intereses por tal concepto. 12 Idem.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 A juicio de la Sala lo anterior significa que los intereses de mora deben liquidarse de conformidad con la norma que rige al momento de la infracción, de suerte que si la conducta tardía de la entidad estatal obligada al cumplimiento del fallo o la conciliación se proyecta en el tiempo y existe durante ese lapso cambio de legislación, es menester aplicar la norma vigente que abarque el respectivo período o días de mora de que se trate, por configurarse la mora bajo el imperio de la ley nueva y, por ende, surgir al amparo de esta la obligación de indemnizar los perjuicios moratorios derivados de la falta de cumplimiento oportuno de la obligación principal, mediante el reconocimiento de los intereses liquidados según la tasa fijada en esa disposición posterior. […] si la trasgresión de la obligación de pago de una suma de dinero impuesta a una entidad estatal en una sentencia o derivada de una conciliación se produce en vigencia de una ley posterior que sanciona esa conducta de manera diferente a como lo hacía otra anterior que regía al momento en que se interpuso la demanda o solicitud que dio lugar a la respectiva providencia que reconoce el crédito judicial, es aquella y no esta última la aplicable.
Igualmente, si el incumplimiento de la referida obligación se inicia antes del tránsito de legislación y se prolonga durante la vigencia de la nueva ley, la pena, esto es, el pago de intereses moratorios, deberá imponerse y liquidarse por separado lo correspondiente a una y otra ley. Esta misma posición ha sido sostenida por la Sección Segunda en pronunciamientos anteriores, como son: i) sentencia del 1.º de diciembre de 2017, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, con radicado 11001-03-15-000-2017-02769-00(AC); ii) auto del 28 de noviembre de 2018, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, con radicado 23001-23-33-000-2013-00136-01(1509-16); iii) sentencia del 29 de agosto de 2019, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, con radicado 25000-23-25-000-2016-00013-01(1949-18); iv) auto del 02 de abril de 2020, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, con radicado 76001-23-33-000-2015-01486-01 (0116-2018); v) sentencia del 9 de septiembre de 2021, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, con radicado 17001-23-33-000-2018-00112-01(6127-19); vi) Auto del mismo día, mes y año, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, con radicado 25000-23-42-000-2020-00219-01 (2313-2021); vii) Auto del 27 de enero de 2022, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, radicado 25000-23-42-000- 2019-00154-01 (4843-2019) y; viii) Sentencia del 10 de marzo de 2022, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, con radicado 25000-23-42-000-2016- 05723-01 (2459-2020).
Las providencias aludidas coinciden en afirmar que las entidades estatales que deban dar cumplimiento a decisiones judiciales o conciliaciones que las obliguen al pago de sumas de dinero, deben cancelar los intereses de mora según la tasa que se encuentre vigente al momento de su causación. Es decir, si la demanda que originó la sentencia fue presentada antes de que entrara a regir la Ley 1437 de 2011, pero el pronunciamiento que puso fin a la controversia se emitió cuando la nueva legislación ya estaba en vigor, la tasa de los intereses moratorios a aplicar es aquella prevista en el artículo 195 del CPACA.
Así mismo, se destaca que si el fallo del proceso que condena al ente público fue proferido mientras aún eran válidos los preceptos del Decreto 01 de 1984 y el tiempo para su cumplimiento se difirió incluso después de la derogatoria del mismo, los intereses de mora serán liquidados con base en las normas que se encuentren Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 vigentes durante la causación de estos, por lo que respecto de las providencias que quedaron ejecutoriadas antes del 02 de julio de 2012 –de acuerdo con el artículo 308 del CPACA–, la respectiva mora se tasará, en una parte, según a lo dispuesto en el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, y, la otra parte, conforme a la Ley 1437 de 2011.
De igual forma, es de aclarar que la Circular Externa 10 del 13 de noviembre de 2014 de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al aplicar el pronunciamiento pluricitado de la Sala de Consulta y Servicio Civil en relación con los lineamientos sobre el pago de intereses de mora de sentencias, laudos y conciliaciones de los procesos que iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, pero cuya ejecutoria fue posterior a la entrada en vigencia de dicha ley, indicó que la regla para la aplicación de la tasa de interés de mora es de la siguiente forma: Desde la ejecutoria hasta la fecha de pago, la tasa de mora aplicable será igual a la tasa de interés de los certificados de depósito a término 90 días (DTF), certificada por el Banco de la República.
Cuando el período de mora supere los 10 meses contados a partir de la ejecutoria, se aplicará –a partir del mes 10– la tasa comercial moratoria hasta la fecha del pago13. Bajo esta ilación, los intereses moratorios generados con ocasión de las sentencias proferidas por esta jurisdicción han de liquidarse conforme a la norma que se encuentre vigente al momento de su causación. Una vez definidos los parámetros para la liquidación de los intereses moratorios, se procederá a estudiar el caso concreto.
El valor reclamado por el ejecutante por concepto de intereses moratorios A juicio de esta Subsección, los intereses moratorios atinentes al título judicial comprendido por las sentencias proferidas el 9 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 5 de septiembre de 2013 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, causados desde el 22 de octubre de 2013 hasta el 1.º de febrero de 2014, ya fueron cancelados por la parte ejecutada.
Lo anterior se sustenta en los siguientes razonamientos: En primer lugar, se advierte que el señor Francisco Martínez Nieto presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo.
En segundo lugar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D emitió la sentencia de primera instancia el 9 de febrero de 2012 (folios 3 a 17). La Subsección Segunda del Consejo de Estado confirmó la anterior providencia el 5 de septiembre de 2013, la cual fue notificada por edicto fijado el 11 de octubre de 2013 y desfijado el 16 de los mismos mes y año (folio 37), por lo que 13 Circular externa No. 10 del 2014 – Pago de intereses de mora - Comunidad Jurídica del Conocimiento (defensajuridica.gov.co).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 quedó debidamente ejecutoriada el 21 de octubre de 2013 y cuyo cumplimiento se hizo efectivo en el mes de febrero de 2014, hechos con los cuales están de acuerdo las partes, por lo que se tendrán como ciertos. En tercer lugar, se encuentra que la demanda ejecutiva se inició con el fin de que se librara mandamiento por valor de $8.440.380, lo anterior por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia conforme al artículo 177 del CCA.
El juez de primera instancia, a través de auto del 27 de septiembre de 2017, resolvió librar mandamiento ejecutivo por la suma de $7.222.875,17, al tener presente el pago de intereses efectuado por la UGPP por un valor de $1.500.700, esto es, la totalidad de los intereses ascendía a la cifra de $8.723.575,17. En cuarto lugar, se tiene que la providencia del 26 de febrero de 2019, que ordenó continuar con la ejecución, fijó la suma objeto de capital insoluto en la cantidad de $7.212.702,17.
Es de aclarar que la diferencia de $10.173,04, en relación con el mandamiento ejecutivo, se debió a que para esta etapa procesal se determinó el valor correcto de los intereses pagados por la UGPP14, según la Resolución 008320 del 2 de marzo de 2015, en $1.510.873. Veamos: 14 La parte ejecutante indicó el valor de $1.500.700 en el escrito de ejecución de las providencias judiciales.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Bajo este contexto, se observa que el juez a quo resolvió liquidar los intereses moratorios reclamados sobre el capital indexado correspondiente al período entre el 22 de octubre de 2013 y el 31 de enero de 2014 con base en el artículo 177 del CCA, comoquiera que las sentencias expedidas en el proceso ordinario y que son objeto de ejecución, fueron emitidas conforme el procedimiento determinado por el Decreto 01 de 1894, pues el trámite judicial inició mientras esta norma aún conservaba vigencia – la demanda fue instaurada en el año 2011, según se desprende del número único de radicación, 25000232500020110037901–.
Sin embargo, la Subsección estima que las entidades estatales que deban atender obligaciones dinerarias, decretadas en decisiones judiciales o conciliaciones, deben sufragar los intereses de mora según la tasa que se encuentre vigente al momento de su causación15 y las providencias objeto de ejecución, precisamente, adquirieron ejecutoria el 21 de octubre de 2013, momento para el cual la Ley 1437 de 2011 ya estaba rigiendo.
En este sentido, y de acuerdo con la argumentación esgrimida anteriormente, se precisa que los intereses de mora que deben liquidarse al capital adeudado corresponden a los determinados en la norma que se encontraba vigente al instante en que se incurrió en la tardanza del pago de las obligaciones dinerarias, esto es, los artículos 192 y 195 del CPACA, tal y como la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado lo precisó el 29 de abril de 2014.
Definido que el régimen de los intereses moratorios a aplicar a las providencias del 9 de febrero de 2012 y 5 de septiembre de 2013 es el consagrado en la Ley 1437, se tienen como datos para efectuar la liquidación los siguientes: 15 Ver también Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2016-05723-01 (2459-2020).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Capital liquidado a la ejecutoria de la sentencia: $120.036.695,73. Período: 22 de octubre de 2013 día siguiente a la ejecutoria del proceso y hasta el 31 de enero de 2014 con tasa DTF. FECHA DE EXIGIBILIDAD FECHA DE CORTE DE INTERÉS MENSUAL DTF DIARIO TOTAL A PAGAR DÍAS DE MORA INTERESES DE MORA DÍA - MES – AÑO DÍA - MES - AÑO 22/10/2013 31/10/2013 4,02% 0,010799% $120.036.695,73 10 $129.623,62 1/11/2013 30/11/2013 4,03% 0,010825% $120.036.695,73 30 $389.819,38 1/12/2013 31/12/2013 4,06% 0,010904% $120.036.695,73 31 $405.753,24 1/01/2014 31/01/2014 4,03% 0,010825% $120.036.695,73 31 $402.813,36 TOTAL $1.328.009,6 Por consiguiente, a la entidad ejecutada le correspondía cancelar al señor Francisco Martínez Nieto por concepto de intereses moratorios entre el 22 de octubre de 2013 y el 31 de enero de 2014 relacionados con el capital liquidado a la ejecutoria del proceso conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA, la suma de $1.328.009,06.
No obstante, la entidad demandada reconoció por intereses moratorios al señor Martínez Nieto la suma de $1.510.873, esto es, se le pagó de más la cantidad de $182.863,94, por cuanto debió recibir por dicho concepto la cifra de $1.328.009,06. En la constancia expedida por el subdirector de nómina de pensionados de la UGPP puede observarse lo arriba mencionado.
Veamos: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 La diferencia de valores entre $1.510.873 y $1.328.009,06 radica en dos razones: a) La base de liquidación utilizada por la UGPP partió de la cifra de $135.225.328, mientras que el Tribunal concluyó que dicho valor correspondía a $120.036.69,7316.
Es de aclarar que dicha suma fue la tenida en cuenta por el Tribunal al librar el mandamiento ejecutivo y en la providencia que ordenó continuar la ejecución; sin embargo, la parte ejecutante no manifestó reparo alguno frente a dicha decisión y; b) Los días del mes de octubre de 2013, según la UGPP, fueron 11, pero en realidad son 10, en razón al lapso transcurrido entre el 22 de octubre y el 31 de octubre del mismo año, tal y como también lo calculó el juez de primera instancia. Así las cosas, la Subsección comparte el motivo de apelación expuesto por la UGPP, en tanto que los intereses moratorios reclamados por la parte ejecutante en relación con el capital indexado correspondiente al período entre el 22 de octubre de 2013 y el 31 de enero de 2014, han de liquidarse conforme a las normas que se encuentren vigentes durante su causación, siendo aplicable en este aspecto, para el caso en concreto, lo dispuesto en el CPACA.
En esos términos, la entidad ejecutada demostró el pago de los intereses moratorios causados desde el 22 de octubre de 2013 hasta el 1.º de febrero de 2014, relacionado con el retroactivo indexado a la ejecutoria del título judicial comprendido por las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda del Consejo de Estado el 9 de febrero de 2012 y el 5 de septiembre de 2013, respectivamente.
Decisión de segunda instancia Se impone revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia proferida el 26 de febrero de 2019 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declararon probada la excepción de pago parcial, ordenaron continuar con la ejecución y facultaron para la presentación de la liquidación del crédito.
En su lugar, se declarará probada la excepción de pago de la obligación propuesta la entidad ejecutada. En consecuencia, se declarará la terminación del proceso ejecutivo instaurado por el señor Francisco Martínez Nieto contra la UGPP, por las consideraciones expuestas en esta providencia. De la condena en costas Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 201617 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se señaló como conclusión, lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. 16 Ver las imágenes de las tablas de liquidación de intereses para las providencias de mandamiento ejecutivo y orden de continuar adelante con la ejecución. 17 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). d) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. e) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP18, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. f) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De conformidad con lo señalado, en el presente caso se condenará en costas en segunda instancia a la parte ejecutante, toda vez que el recurso de apelación interpuesto por la UGPP salió avante y la entidad actuó en segunda instancia, lo que lleva a concluir que se demostró la causación de la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia proferida el 26 de febrero de 2019 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declararon probada la excepción de pago parcial, ordenaron continuar con la ejecución y facultaron para la presentación de la liquidación del crédito.
En su lugar, se declara probada la excepción de pago de la obligación propuesta por la entidad ejecutada. En consecuencia, se declara la terminación del proceso ejecutivo instaurado por el señor Francisco Martínez Nieto 18 «[…] Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: Condenar en costas a la parte ejecutante, según lo argumentado en la parte considerativa.
Tercero: Ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Impedido GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente