CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-001 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Vinculados: Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera, Juzgado Séptimo (7°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda y Universidad Distrital Francisco José de Caldas Acción: Tutela Derechos: Debido proceso y defensa Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Improcedente Procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela incoada por el señor Andrés Felipe Caicedo Berdugo, actuando en calidad de apoderado judicial de la Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la parte actora frente a la decisión objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones. 1 Expediente digital disponible en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca La demanda de tutela Andrés Felipe Caicedo Berdugo, actuando en calidad de apoderado judicial de la Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD, interpuso recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por consiguiente, solicitó “revocar o modificar el Auto de fecha 30 de julio de 2024, mediante el cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió el auto que resuelve el conflicto negativo de competencia, suscitado entre el Juzgado Segundo (2o) Administrativo -Sección Primera y el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo -Sección Segunda, ambos del Circuito de Bogotá D.C., para conocer la demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurada por mi, como apoderado de ASOCIACIÓN DE JUBILADOS UNIVERSITARIOS -AJUBILUD, contra la UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS. […] [conflicto de competencia 25000-23-15-000-2024-00443-00]”.
Hechos El tutelante adujo que, el 11 de enero de 2024, acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en calidad de apoderado judicial de la Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD, contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, para que se declarara la nulidad del Acuerdo 014 de 2023, publicado el 27 de junio del mismo año, mediante el cual se modificó el Fondo para el Pago del Pasivo Pensional de la Universidad y se ordenara a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas garantizar los derechos de fundamentales de AJUBILUD y sus asociados durante el proceso de modificación del Acuerdo 03 de 2005 “por el cual se reestructura el fondo para el pago del Pasivo Pensional de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, y se dictan otras disposiciones”.
El proceso le correspondió al Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera y le fue Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca asignado el radicado 11001-33-34-002-2024-00061-00. Relató que, el 12 de marzo de 2024, el Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera profirió un auto que remite el proceso por competencia a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá, para efectos que esa oficina efectuara el reparto del mismo entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá pertenecientes a la Sección Segunda, por tramitar los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.
Que, el 16 de mayo de 2024, el proceso fue repartido nuevamente, correspondiéndole al Juzgado Séptimo (7°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda, con el radicado 11001-33-35-007-2024-00161-00. El 30 de mayo de 2024, profirió un auto declarando la falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia, toda vez que el asunto materia de controversia no era de carácter laboral, por lo que podía ser conocido por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera.
Informó que, el 30 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió el auto que resuelve el conflicto de competencia, modificando el medio de control ejercido en la demanda, adecuándolo al de nulidad simple y ordenando que fuera conocido por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera, toda vez que la Sección Primera es la definida por la norma para asumir los demás procesos no asignados a las otras secciones, tales como las simples nulidades.
Que, el análisis realizado por el Tribunal respecto del medio de control adecuado, desconoció que “el legislador autorizó expresamente, en el inciso 2 del artículo 138 del CPACA, que mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el demandante igualmente puede pretender la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Que, el Tribunal limitó la inconformidad elevada por AJUBILUD en la demanda, a la mera vulneración del derecho de participación, cuando de las pretensiones y los fundamentos de la demanda, claramente se evidencia la alegación de la vulneración del derecho fundamental a la participación, el derecho fundamental al debido proceso, el derecho de audiencia y el derecho a la defensa de AJUBILUD y sus asociados y la solicitud del restablecimiento de esos mismos derechos.
Que, aunado a lo anterior, no cualquier particular tenía la capacidad de acudir a un proceso judicial para solicitar la anulación de dicho acto administrativo, por las mismas causas, pues AJUBILUD contaba con una condición especial en su legitimación en la causa, puesto que formaba parte del Comité Asesor y de control del Fondo, establecido en el Artículo 7 del Acuerdo 003 del 6 de julio de 2005, el cual fue modificado por la Universidad Distrital, sin convocarla o hacerla partícipe, eliminado dicho Comité Asesor y de Control del Fondo, y creando un Comité de Dirección del Fondo del cual excluyó a AJUBILUD.
Que, el Tribunal se extralimitó al adecuar el medio de control ejercido, sobrepasando las facultades que le otorga lo normado en el artículo 158 del CPACA, para el ejercicio de dirimir o resolver un conflicto de competencias. El medio de control adecuado le correspondía analizarlo al juez de conocimiento. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 15 de agosto de 2024, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión se ordenó (i) notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, y (ii) vincular al Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera y al Juzgado Séptimo (7°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.1 Contestación de la acción 2.1.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D2. Pide se declare improcedente la presente acción de tutela por falta de subsidiariedad, dado que “el actor, cuenta con otro medio de defensa judicial, de conformidad con el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, esto es, el recurso de reposición;
Agrega que, el actor no alegó los defectos o causales especiales de procedibillidad. Por último, indica que, el asunto trataba de una controversia de carácter residual, y que la inconformidad radicaba en la vulneración del derecho de participación y garantizar la decisión de emitir el acuerdo objeto de controversia, por lo que no se constituía ningún restablecimiento del derecho automático, pues con una sentencia favorable a sus pretensiones, su participación se tornaría imperativa para expedir el acto administrativo; es por lo anterior, que el medio de control adecuado era el de nulidad simple. 2.1.2 Juzgado Séptimo (7°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda3.
Aduce que no se presentó violación alguna de derechos fundamentales, pues se dio trámite al conflicto de competencia propuesto en sede judicial, garantizando los derechos al debido proceso, defensa y contradicción; asimismo, remitió el expediente. Aunado a lo anterior, indica que, estando en curso el conflicto de competencia, la parte actora interpuso acción de tutela bajo el radicado No 11001-03-15-000-2024-02955- 00, que fue conocida por el H. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Magistrado Ponente Doctor Martín Bermúdez Muñoz, autoridad Exp.
Tutela 11001-03-15-000-2024-04236-00 que, mediante sentencia del 3 de julio de 2024, negó el amparo deprecado respecto de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, declaró improcedente la solicitud de conflicto de competencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 2 Visible en el índice 00012 de Samai. 3 Visible en el índice 00009 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.1.3 Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera4. Presenta el informe, indicando que, anteriormente, el actor presentó la tutela 2024-2955, para que se imprimiera celeridad al conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo (2°) Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera y el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá. En dicha ocasión, el ponente fue el consejero Martín Bermúdez, de la Sección Tercera, Subsección B, de esta corporación, y que esa sala dictó sentencia desfavorable el 3 de julio del año en curso, cuya impugnación se concedió el 29 de julio de 2024.
Por último, envió el expediente digital. 2.1.4 Universidad Distrital Francisco José de Caldas5. Solicita que se declare improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva y su desvinculación, por cuanto “en el caso de estudio, de la relación de hechos y presuntos derechos vulnerados en la presente acción constitucional, no se observa la existencia de quebranto o afectación a los derechos invocados por alguna acción u omisión de la Universidad Distrital”.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto del 30 de julio de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, resolvió el conflicto de competencia, modificando el medio de control ejercido en la demanda y 4 Visible en el índice 00010 de Samai. 5 Visible en el índice 00011 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca adecuándolo al de nulidad simple; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y defensa invocadas en la solicitud de amparo. 3.3 La acción de tutela contra providencias judiciales El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales6, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20127, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la 6 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC- 429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194- 01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos8. 3.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional9 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces que, la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la 8 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010- 00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular10.
Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: “(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna”11. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el 10 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca juez competente decide de fondo la acción correspondiente12. Asimismo, la jurisprudencia constitucional13 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.5 Solución al caso concreto En el asunto sub judice la Sala evidencia que la inconformidad de la parte actora consiste en que, en la providencia cuestionada, esto es, el auto que resuelve el conflicto de competencia14 del 30 de julio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se modificó el medio de control ejercido en la demanda, adecuándolo al de nulidad simple, lo que trasgrede sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, dado que el Tribunal se extralimitó al adecuar el medio de control, sobrepasando las facultades que le otorga lo normado en el artículo 158 del CPACA, para el ejercicio de dirimir o resolver un conflicto de competencias.
Por su parte, la autoridad accionada, en su escrito de contestación sostuvo que el actor contaba con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por último, indica que el asunto se trataba de una controversia de carácter residual, comoquiera que, “i) el objeto de controversia no genera un restablecimiento del derecho automático ii) tampoco afecta el pago de pensiones iii) no se discute un derecho laboral - 12 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 13 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 14 Radicado 25000-23-15-000-2024-00443-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca pensión-, y iv) la finalidad de las pretensiones, se centra en determinar si la entidad demandada vulneró el derecho de participación de la Asociación de Jubilados Universitarios, para emitir el Acuerdo 05 de 1997, modificado por el Acuerdo 03 de 2005 y, que culminó en la expedición del Acuerdo No. 014 del 15 de junio de 2023, afectando el perfeccionamiento del mismo”.
Por ello, la inconformidad radica en la vulneración del derecho de participación y garantizar la decisión de emitir el acuerdo objeto de controversia, por lo que no se constituye ningún restablecimiento del derecho automático, pues con una sentencia favorable a sus pretensiones, su participación se tornaría imperativa para expedir el acto administrativo.
Por ello, el medio de control adecuado era el de nulidad simple. Ahora bien, verificada la decisión atacada, emitida dentro del radicado 25000- 23-15-000-2024-00443-00, el cual fue aportado en el presente trámite constitucional15, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo (2°) Administrativo - Sección Primera y el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo - Sección Segunda, ambos del circuito de Bogotá D.C.; disponiendo que el expediente debía ser conocido por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Primera, por cuanto era la autoridad judicial encargada para asumir los demás procesos no asignados a las otras secciones, tales como las simples nulidades.
El Tribunal indicó que era necesario adecuar el trámite al medio de control de nulidad simple, toda vez que lo pretendido era definir si AJUBILUD, debía participar en la expedición del Acuerdo 05 de 1997, modificado por el Acuerdo 03 de 2005 y, que culminó en la expedición del Acuerdo No. 014 del 15 de junio de 2023 y, el presunto restablecimiento era que se incluyera en la decisión, por lo que no se constituía ningún restablecimiento del derecho automático, ya que, en una eventual sentencia favorable a esas pretensiones, la participación de AJUBILUD se tornaría imperativa, para la expedición de un acto administrativo que pretendiera modificar el acuerdo que creó el Fondo para el Pago del Pasivo Pensional de la Universidad Distrital, Francisco José de Caldas. 15 Ver índice 8 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca En este punto, es importante mencionar que el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo habilita al juez para que adecúe el medio de control en los casos en que sea necesario: “ARTÍCULO 171.
ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […]”. Aunado a lo anterior, en el presente caso, la adecuación del medio de control realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto del 30 de julio de 2024, al de nulidad simple, era necesaria para resolver el conflicto de competencia planteado.
El Tribunal decidió modificar el medio de control ejercido en la demanda a fin de que el proceso se adecuara a las características del caso, dado que el litigio se centraba en determinar la participación de AJUBILUD en la expedición de ciertos actos administrativos. Por ende, la adecuación al medio de control era pertinente para establecer el juzgado competente para tramitar el asunto objeto de estudio.
Así lo realizó el Tribunal en el auto atacado: Aclarado lo anterior, el artículo 242 del mencionado Código, dispone la procedencia del recurso de reposición de esta manera: “ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso.” En ese orden de ideas, se tiene que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, en razón a que si la parte demandante no estaba de acuerdo con la adecuación realizada al medio de control, debió interponer el recurso de reposición, para que esa inconformidad fuera estudiada y decidida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del proceso ordinario o, en su defecto, proponer nuevos que no fueron alegados en su momento.
Valga aclarar que, si bien no procede recurso contra la providencia que resuelva un conflicto de competencia16, la parte accionante debía dirigir el recurso contra el numeral primero del auto, donde se realiza la adecuación al medio de control correcto, circunstancia que alega en el presente mecanismo constitucional. Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia de la parte actora, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa, constituye una causal válida para declarar la improcedencia del trámite constitucional frente al caso particular.
Frente a la improcedencia de la acción de tutela en los eventos en que se pretende revivir oportunidades no aprovechadas por alguna de las partes dentro de un trámite judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-396 de 201417, indicó: “[…] es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados […].
En conclusión, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma 16 “Artículo 243A.
Adicionado por el art. 63, Ley 2080 de 2021. <El texto adicionado es el siguiente> Providencias no susceptibles de recursos ordinarios. No son susceptibles de recursos ordinarios las siguientes providencias: … 5. Las que resuelvan los conflictos de competencia”. 17 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador.
Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.” (Énfasis propio). En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”18.
Además, en este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto. IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, razón por la cual, se declarará la improcedencia de la acción de amparo frente a la protección de los derechos fundamentales invocados por la Asociación de Jubilados Universitarios.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa invocados por la Asociación de Jubilados Universitarios, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. 18 Artículo 86 de la Carta Política. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04236-00 Demandante: Asociación de Jubilados Universitarios - AJUBILUD Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR