1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandado: Comisión de Regulación de Comunicaciones Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Decide queja contra de auto que declaró desierto el recurso de apelación Decisión: Confirma AUTO – RESUELVE RECURSO DE QUEJA El Despacho decide el recurso de queja interpuesto en contra de la decisión mediante la cual el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por Comunicación Celular S.A. (Comcel S.A.) contra el auto de 23 de enero de 2024, proferido en audiencia inicial, mediante el cual se negó el decreto de la prueba consistente en una inspección judicial con exhibición de documentos solicitada por la parte demandante, debido a que no se sufragó el costo de las copias de las actuaciones procesales necesarias para surtir el trámite del recurso interpuesto.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El 10 de agosto de 20161, Comcel S.A., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), con el fin de que se concedan las siguientes pretensiones: […] 1.

PRETENSIÓN PRINCIPAL: 1.1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 4781 de 22 de septiembre de 2015 y 4843 de 31 de diciembre de 2015, expedidas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones. 2. PRETENSIONES CONSECUENCIALES: 2.1. Que, como consecuencia de la prosperidad de la Pretensión Principal, se declare que, a partir del 1 de enero de 2015, COMCEL S.A. tenía la obligación de cobrar los mismos cargos de acceso a la red LDI de MOVISTAR que el resto de los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones - pioneros o establecidos-. 1 Índice 1 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 2 2.2.

Que, como consecuencia de la prosperidad de la Pretensión Principal, y a título de restablecimiento del derecho de COMCEL, se ordene a la CRC pagar la suma de CIENTO CINCUENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CIENTO TREINTA Y SIETE Pesos de 2016 ($158.666.477.137), incluido IVA, correspondiente al menor valor que por cargos de acceso ha tenido que cobrar COMCEL en relación con la red operada por MOVISTAR para la prestación de servicios de telecomunicaciones que utilizan sistemas de acceso Telefonía Móvil Celular, (en adelante “TMC”), y Larga Distancia Internacional, (en adelante “LDI”).

Para ello, la CRC deberá pagar a COMCEL la diferencia entre el valor recibido por éste por concepto de cargos de acceso y el valor correspondiente a lo establecido en la casilla de la vigencia anual 2015 y 2016, respectivamente, de la Tabla 3 del artículo 8 de la Resolución 1763 de 2007, tal y como fue modificada por la Resolución 4660 de 2014.

Dicha condena deberá incluir las liquidaciones trimestrales del período comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 1 de enero de 2017. 2.3. Que, como consecuencia de la prosperidad de la Pretensión Consecuencial 2.2., se ordene a la CRC reconocer intereses moratorios equivalentes a la máxima tasa autorizada por la ley, a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia, sobre el monto del valor de los perjuicios reconocidos, hasta su pago, según lo dispuesto por el artículo 192 del CPACA. 2.4.

Que, como consecuencia de la prosperidad de la Pretensión Consecuencial 2.2., se ordene a la CRC incluir dentro del pago de los perjuicios el equivalente al seis por ciento (6%) anual de interés sobre las sumas dejadas de percibir por COMCEL y que debieron ser pagadas por MOVISTAR, desde la fecha en la que debieron ser canceladas y hasta la ejecutoria de la sentencia.

3. PRETENSIONES CONSECUENCIALES SUBSIDIARIAS. 3.1. Que, como consecuencia de la prosperidad de la Pretensión Principal, y en subsidio de la Pretensión Consecuencial No. 2.2., se restablezca el derecho de COMCEL ordenando a la CRC instruir a MOVISTAR a pagar a COMCEL la diferencia entre el valor recibido por dicho proveedor por concepto de cargos de acceso y el valor correspondiente a cada una de las liquidaciones según lo establecido en la casilla de la vigencia anual correspondiente (2015 o 2016) de la Tabla 3 del artículo 8 de la Resolución 1763 de 2007, tal y como fue modificada por la Resolución 4660 de 2014.

Dicha instrucción deberá incluir las liquidaciones trimestrales del período comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 1 de enero de 2017. 3.2. Que, como consecuencia de la prosperidad de la Pretensión Principal, y en subsidio de la Pretensión Consecuencial No. 2.4., se ordene a la CRC incluir dentro del pago de los perjuicios la actualización monetaria aplicable sobre las sumas dejadas de percibir por COMCEL, desde la fecha en que las mismas debieron ser efectivamente pagadas por MOVISTAR a COMCEL y hasta la ejecutoria de la sentencia;

4. PRETENSIÓN CONSECUENCIAL COMÚN Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 3 4.1. Que, como consecuencia de las declaraciones y condenas a las que se refieren las pretensiones anteriores, se condene a la CRC al pago de las costas procesales, así como de las agencias en derecho.2 […] Además, realizó la siguiente solicitud probatoria: […] 3.

Inspección judicial con exhibición de documentos. De conformidad con lo previsto en los artículos 236, 265 y los demás pertinentes del Código General del Proceso, solicito se decrete y practique una inspección judicial con exhibición de documentos en: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, ubicada en la Calle 59 A bis No. 5-53, edificio Link Siete Sesenta, piso 9, en la ciudad de Bogotá D.C., sobre todos aquellos documentos relacionados con las actuaciones administrativas que precedieron a la expedición de las Resoluciones: (i) CRC 4002 y 4050 de 2012;

(ii) CRC 4660 de 2014 y iii) CRC 4781 y 4843 de 2015. Lo anterior con el fin de probar la conducta asumida por la CRC en relación con la determinación de extender para COMCEL la asimetría en los cargos de acceso. […] 1.2. Mediante auto del 7 de marzo de 20173, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada.

Posteriormente en auto del 2 de abril de 20194, el mismo tribunal admitió la reforma de la demanda. 1.3. Mediante auto de 23 de enero de 20245, proferido en audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, resolvió las solicitudes probatorias presentadas dentro del proceso. En esa providencia incorporó las pruebas documentales allegadas con la demanda, su reforma y las contestaciones, así como el dictamen pericial aportado por la parte demandante sobre las sumas dejadas de percibir en los años 2015 y 2016.

De otra parte, negó el decreto de las pruebas testimoniales solicitadas por las partes y rechazó la inspección judicial con exhibición de documentos pedida por la demandante. Frente a la negativa de la inspección judicial, la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue concedido ante el Consejo de Estado en el efecto devolutivo.

Asimismo, y conforme al artículo 324 del Código General del Proceso (CGP), el magistrado sustanciador otorgó al recurrente el término de 5 días para sufragar las copias de las actuaciones procesales respectivas, so pena de declarar desierto el recurso. 1.4. El proceso ingresó al Despacho para resolver el 12 de agosto de 2025. 2 Tomado aún con posibles errores del Índice 2 – Archivo denominado “2_COPIAS_PARA_RECURSO(.pdf) NroActua 2” – en el Sistema de Gestión Documental SAMAI. 3 Índice 4 – Sistema de gestión Documental SAMAI de primera instancia. 4 Visible en folios 1939 y 1940 del cuaderno 3 en el expediente físico. 5 Índice 60 – Sistema de gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 4 II.

EL AUTO RECURRIDO Mediante auto de 15 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, resolvió declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 23 de enero de 2024, proferido en audiencia inicial, mediante el cual se negó la práctica de una inspección judicial con exhibición de documentos.

El magistrado sustanciador del tribunal señaló que, pese a haberse concedido el recurso en el efecto devolutivo ante el Consejo de Estado y haberse otorgado al recurrente el término de 5 días para sufragar las copias de las actuaciones procesales respectivas, la parte actora no dio cumplimiento a dicha carga dentro del plazo otorgado.

III. RECURSO DE QUEJA 3.1. Mediante escrito del 22 de abril de 20246, la parte demandante, interpuso recurso de reposición y en subsidio de queja contra el auto del 15 de abril de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró desierto el recurso de apelación promovido contra la providencia que negó la práctica de una inspección judicial con exhibición de documentos.

El recurrente sostuvo que la decisión apelada desconoció la virtualidad del expediente, pues al tratarse de un proceso tramitado en formato digital resultaba innecesario exigir el pago de copias físicas para surtir el trámite ante el superior. En sustento de su inconformidad, alegó que la exigencia de sufragar copias para remitir las piezas procesales constituye un exceso de ritual manifiesto, contrario a los principios de acceso a la justicia y a las reglas de actuación judicial por medios electrónicos previstas en el CPACA y en el CGP.

Por ello, solicitó que se revocara el auto que declaró desierto el recurso de apelación y, en su lugar, se diera trámite al recurso interpuesto. IV. TRÁMITE DEL RECURSO 4.1. En auto de 18 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” decidió no reponer el auto recurrido y ordenó expedir copia de las piezas procesales necesarias para surtir el trámite del recurso de queja ante el Consejo de Estado, cuyo costo debía ser asumido por la parte demandante. 4.2.

Del recurso de queja se corrió el respectivo traslado7, durante el cual la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y la CRC se pronunciaron en término8. El asunto pasó al Despacho por reparto el 22 de agosto de 20249. 4.2.1. La ANDJE, por intermedio de apoderado, mediante memorial del 20 de agosto de 202510, descorrió el traslado del recurso de queja y solicitó que se confirmara la decisión que declaró desierto el recurso de apelación, al considerar que la parte 6 Índices 82 y 83 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 7 Índice 5 del Sistema de Gestión Documental SAMAI. 8 Índices 6, 8 y 9 del Sistema de Gestión Documental SAMAI. 9 Índice 10 del Sistema de Gestión Documental SAMAI. 10 Índice 6 del Sistema de Gestión Documental SAMAI.

Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 5 demandante incumplió la carga procesal de sufragar oportunamente las copias necesarias para surtir el trámite ante el superior. Sostuvo que dicha exigencia estaba prevista expresamente en el artículo 324 del CGP, que era de obligatorio cumplimiento y cuya inobservancia acarreaba, como consecuencia legal, la deserción del recurso.

Añadió que la omisión no podía atribuirse al tribunal, pues la parte recurrente conocía desde la audiencia la obligación de pagar las expensas y no lo hizo dentro del término concedido. Finalmente, afirmó que no se configuraba un exceso de ritual manifiesto, debido a que el expediente se tramitaba en medio físico y, por tanto, resultaba indispensable la expedición de copias para dar trámite a la apelación. 4.2.2.

La CRC, mediante memorial del 20 de agosto de 202511, sostuvo que la declaratoria de desierto del recurso no desconocía la virtualidad del proceso ni constituía un exceso ritual manifiesto, porque el artículo 324 del CGP seguía vigente y obligaba al recurrente a sufragar, dentro del término legal, el valor de las copias necesarias para surtir el trámite de la apelación. Asimismo, indicó que esa carga procesal recaía exclusivamente en el apelante y que su incumplimiento generaba, por mandato legal, la consecuencia de declarar desierto el recurso.

También señaló que la exigencia de copias no podía considerarse inocua, pues el proceso no se encontraba digitalizado y, por ende, la remisión de las piezas procesales seguía siendo necesaria para que el superior pudiera decidir la alzada. En ese sentido, concluyó que la decisión del Tribunal se ajustó a derecho y solicitó que fuera confirmada.

V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia y oportunidad De conformidad con lo previsto en el artículo 125.3 del CPACA, «Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». Así mismo, en virtud de lo previsto en el artículo 245 del CPACA, el recurso de queja deberá ser resuelto por el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación. Por ende, el magistrado sustanciador es competente para resolver el recurso de queja presentado por la actora contra el auto del 15 de abril de 2024 que dispuso declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 23 de enero de 2024 dictado por el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”. 11 Índice 8 del Sistema de Gestión Documental SAMAI.

Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 6 El auto objeto de impugnación fue notificado por estado el 17 de abril de 202412, y los recursos de reposición y en subsidio queja fueron instaurados el 22 del mismo mes y año13. De ahí que la impugnación haya sido radicada oportunamente. 5.2.

Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, el Despacho deberá resolver si la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” se ajustó a las exigencias legales, por declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que negó la práctica de una inspección judicial con exhibición de documentos, por considerar incumplida la carga de sufragar las copias necesarias para surtir su trámite ante el superior. 5.3.

Análisis del asunto Sobre el recurso de queja, el artículo 245 del CPACA prevé: Artículo 245. Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.

Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso. Por su parte, los artículos 352 y 353 del CGP, establecen: Artículo 352. Procedencia. Cuando el juez de primera instancia deniegue el recurso de apelación, el recurrente podrá interponer el de queja para que el superior lo conceda si fuere procedente.

El mismo recurso procede cuando se deniegue el de casación. Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.

Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.

El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso. 12 Índice 81 – Sistema de gestión Documental SAMAI de primera instancia. 13 Ver nota al pie 6 Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 7 En el sub examine, se advierte que la parte demandante desatendió la carga procesal impuesta para el trámite del recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la práctica de la inspección judicial con exhibición de documentos.

En efecto, una vez concedido dicho recurso en el efecto devolutivo le incumbe al recurrente sufragar, dentro del término legalmente previsto, el valor de las copias de las piezas procesales necesarias para su remisión al superior, conforme a lo dispuesto en el artículo 324 del CGP, a cuyo tenor se lee: Artículo 324. Remisión del expediente o de sus copias.

Tratándose de apelación de autos, la remisión del expediente o de sus copias al superior, se hará una vez surtido el traslado del escrito de sustentación, según lo previsto en el artículo 326. En el caso de las sentencias, el envío se hará una vez presentado el escrito al que se refiere el numeral 3 del artículo 322.58 Sin embargo, cuando el juez de primera instancia conserve competencia para adelantar cualquier trámite, en el auto que conceda la apelación se ordenará que antes de remitirse el expediente se deje una reproducción de las piezas que el juez señale, a costa del recurrente, quien deberá suministrar las expensas necesarias en el término de cinco (5) días, so pena de ser declarado desierto.

Suministradas oportunamente las expensas, el secretario deberá expedirlas dentro de los tres (3) días siguientes. Cuando se trate de apelación de un auto en el efecto diferido o devolutivo, se remitirá al superior una reproducción de las piezas que el juez señale, para cuya expedición se seguirá el mismo procedimiento. Si el superior considera necesarias otras piezas procesales deberá solicitárselas al juez de primera instancia por auto que no tendrá recurso y por el medio más expedito, quien procederá en la forma prevista en el inciso anterior.

El secretario deberá remitir el expediente o la reproducción al superior dentro del término máximo de cinco (5) días contados a partir del momento previsto en el inciso primero, o a partir del día siguiente a aquel en que el recurrente pague el valor de la reproducción, según el caso. El incumplimiento de este deber se considerará falta gravísima.

Parágrafo. Cuando el juez de primera instancia tenga habilitado el Plan de Justicia Digital, el conocimiento del asunto en segunda instancia sólo podrá ser asignado a un despacho que haga parte del mismo sistema. En ningún caso podrá ordenarse la impresión del expediente digital. De conformidad con la norma transcrita, si la parte que interpuso el recurso de queja no suministró las expensas necesarias para la reproducción de las piezas procesales que el juez señale, dentro de la oportunidad concedida, se configura el supuesto normativo que autoriza declarar desierto el recurso.

Ahora bien, el recurrente sostiene que la exigencia de sufragar copias carece de justificación, por cuanto, en su criterio, las piezas requeridas pueden ser remitidas por medios electrónicos, de suerte que imponer dicha erogación constituye un exceso ritual manifiesto y desconoce los principios de virtualidad y acceso efectivo a la administración de justicia. Sin embargo, ese planteamiento no resulta de recibo en el caso concreto, toda vez que Radicado: 25000 23 41 000 2016 01679 01 Demandante: Comunicación Celular S.A. Comcel S.A. Demandados: Comisión de Regulación de Comunicaciones 8 el tribunal precisa expresamente que el asunto no se encuentra digitalizado, sino que se tramita en medio físico y está integrado por cuatro cuadernos, circunstancia que hace necesaria la reproducción de las piezas procesales para surtir el trámite de la alzada.

En esas condiciones, la carga exigida al apelante no solo tiene respaldo expreso en la ley procesal, sino que además responde a las particularidades materiales del expediente. Bajo ese entendimiento, no es posible predicar que la decisión cuestionada obedezca a una interpretación irrazonable o desproporcionada de las normas procesales, pues la consecuencia declarada por el a quo deriva, de manera directa, del incumplimiento de una obligación legalmente exigible al recurrente.

Declarar desierto el recurso de apelación no es, entonces, el resultado de un formalismo vacío, sino la aplicación de la consecuencia prevista por el ordenamiento jurídico frente a la inobservancia de un deber procesal para posibilitar la remisión de las actuaciones al superior. Por ello, el recurso de queja no está llamado a prosperar y, en consecuencia, se concluye que la providencia mediante la cual se declara desierto el recurso de apelación se ajusta a derecho. 5.4.

Conclusión Por las anteriores razones, será confirmada la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” mediante el auto del 15 de abril de 2024. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de declarar desierto el recurso de apelación adoptada en el auto del 15 de abril de 2024 por el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.