CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 Accionante: Sidia Luz Anaya Therán Accionado: Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería Tema: Derechos de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, mínimo vital y seguridad social.
Decisión de incidente de desacato. Error al verificar las órdenes impartidas en el fallo de tutela. AMPARA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Sidia Luz Anaya Therán, en nombre propio, en contra del Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería.
ANTECEDENTES La accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la seguridad social y al mínimo vital, los cuales estima vulnerados por la autoridad judicial accionada, con ocasión de la providencia del 12 de septiembre de 2025 proferida dentro del incidente de desacato con radicado 23001-33-33-003-2025-00205-00 [01].
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que promovió tutela en contra de Colfondos S.A., por la presunta violación de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital. El Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería declaró improcedente la acción constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 2 Que el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión en sentencia del 8 de agosto de 2025 revocó la providencia de primera instancia y amparó los derechos alegados y ordenó a Colfondos «actualizar la historia laboral de la señora Sidia Luz Anaya Therán, en el sentido de incluir los periodos comprendidos desde el 20 de mayo del año 2004 al 15 de septiembre de 2008, en los que de acuerdo con el CETIL expedido por el Departamento de Bolívar la accionante laboró como profesora en el Fondo Regional Educativo de Bolívar».
Que Colfondos no cumplió la orden del fallo de tutela, de ahí que la accionante presentó incidente de desacato. El Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería requirió a la entidad, la cual en criterio de la accionante dio razones «evasivas y dilatorias que menciono (sic) en el trámite de tutela inicial» y manifestó que se estaba realizando «una interpretación equivocada de la decisión del señor juez superior, y que este solo había ordenado, iniciar las gestiones de cobro tendientes a actualizar el historial laboral, mas (sic) no que, había ordenado de forma inmediata la actualización del historial indistintamente de que hubiera cobro o pago por parte del Fondo Regional de Bolívar».
El Juzgado el 12 de septiembre de 2025 se abstuvo de sancionar a Colfondos S.A. La señora Anaya considera que la autoridad Judicial accionada incurrió en los defectos: material o sustantivo, por resolver el incidente de desacato «fuera del contexto de la decisión que impuso el (…) Tribunal Administrativo de Córdoba» y fáctico, porque valoró de manera equivocada los informes de cumplimiento que aportó Colfondos, pues «con los simples correos electrónicos enviados al Fondo Educativo Regional de Bolívar para el pago de las cotizaciones, entendió erradamente que estos estaban realizando las gestiones tendientes a actualizar mi historial laboral, cuando en realidad, estas acciones comprendían el mismo actuar dilatorio que siempre ha tenido Colfondos para con mi caso».
Alega que la orden dada por el Tribunal a Colfondos es que actualice la historia laboral, por lo que no le es oponible al afiliado «la ausencia de cotizaciones y ante la negligencia, decidía (sic) y poca diligencia del fondo como garante de los aportes al sistema para el cobro de los aportes ante el empleador, le corresponde a ellos asumir las cargas financieras para el reconocimiento del derecho».
Señala que a la fecha tiene 1.010 semanas cotizadas, las mismas que tenía para el momento en que se instauró la acción de tutela, y que a la fecha no le han actualizado su historia laboral en el entendido de contabilizar «más de 1.150 semanas», con las cuales puede acceder a la pensión «por garantía mínima». Sostiene que no tiene estabilidad económica y que está «sumida en deudas para poder subsistir».
PRETENSIONES La accionante pide que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos el Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 3 auto del 12 de septiembre de 2025 y, en consecuencia, se ordene al Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería revisar nuevamente el incidente de desacato con radicado 23001-33-33-003-2025-00205-00 [01], «determinando que realmente hubo incumplimiento de la orden impartida» por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el fallo de tutela del 8 de agosto del año en curso.
TRÁMITfE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 17 de septiembre de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a la autoridad accionada y se vinculó como terceros interesados a Colfondos S.A, al Fondo Educativo Regional de Bolívar y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la Fiduprevisora S.A. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería señaló que al revisar el aspecto objetivo del incumplimiento del fallo de tutela, evidenció que Colfondos ha realizado gestiones administrativas tendientes a la actualización de la historia laboral de la señora Anaya; sin embargo, no hay certeza del pago de aportes a la seguridad social por parte de la Secretaría de Educación de Bolívar, situación que impide incluir esas semanas en la historia laboral.
Además, informó que el 20 de agosto de 2025 el caso fue escalonado a un abogado externo para que inicie acciones legales en contra de la Secretaría de Bolívar. Adujo que al analizar el cumplimiento del representante legal de la entidad encontró que ya se empezaron las acciones administrativas como el cobro actuarial por los aportes adeudados por la Secretaría de Bolívar y el Fondo Regional Educativo.
Por lo anterior, manifestó que no existe hecho, acto u omisión por parte del Juzgado y pidió que se niegue el amparo pedido. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS Colfondos S.A. – Pensiones y Cesantías- ACCAI alegó que dio cabal cumplimiento a la orden dada, la cual está encaminada a realizar las actuaciones correspondientes para la actualización de la historia laboral de la accionante lo cual no significa una actualización inmediata de ésta.
Afirma la entidad que la señora Anaya interpretó de manera errada el fallo de tutela de segunda instancia, el cual consiste únicamente en iniciar las gestiones administrativas tendientes a la actualización, utilizando para ello los mecanismos dispuestos en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y no la inclusión automática de los periodos allí mencionados.
Por otra parte, manifestó que reconoció el vínculo entre la accionante y la Secretaría Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 4 de Educación de Bolívar, pero no tiene certeza si dicha entidad canceló los aportes del afiliado para los periodos del 20 de mayo de 2004 al 15 de septiembre de 2008; motivo por el cual no puede registrar dichas semanas en la historia laboral.
Así las cosas, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. El Fondo Educativo Regional de Bolívar y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la Fiduprevisora S.A. fueron debidamente notificados de la acción de tutela; sin embargo, guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 5 de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.
( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 6 i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-0215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, la señora Sidia Luz Anaya Therán considera que el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería le transgrede los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la seguridad social y al mínimo vital, con ocasión de la providencia del 12 de septiembre de 2025, proferida dentro del incidente de desacato con radicado 23001- 33-33-003-2025-00205-00 [01].
A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: fáctico, por valorar de forma errónea el informe de cumplimiento que remitió Colfondos S.A y, sustantivo, por interpretar de forma indebida la orden que dio el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia del 8 de agosto de 2025. La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 12 de septiembre de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 7 derechos fundamentales invocados por incurrir en los defectos citados, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación del auto, fue notificado el 15 de septiembre del año en curso y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
El Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Montería indicó que el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia del 8 de agosto de 2025 amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la accionante en estos términos: «(…)
CUARTO: ORDENAR a Colfondos S.A, a través de su representante legal o quien haga sus veces que en el término de 5 días siguientes a la notificación de esta providencia, inicie las gestiones administrativas tendientes a actualizar la historia laboral de la señora Sidia Luz Anaya Therán, en el sentido de incluir los periodos comprendidos desde el 20 de mayo del año 2004 al 15 de septiembre de 2008, en los que de acuerdo con el CETIL expedido por el Departamento (sic) de Bolívar la accionante laboró como profesora en el Fondo Regional Educativo de Bolívar, y si es del caso, en cumplimiento de su deber legal contemplado en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, inicie las acciones de cobro frente al empleador que hubiere incumplido sus obligaciones o respecto de la administradora de pensiones anterior».
El Juzgado a través del auto del 29 de agosto de 2025 requirió a Colfondos para que informara sobre el cumplimiento de la decisión citada, éste indicó que el 19 de junio de 2025, envió por correo electrónico a la Secretaría de Bolívar, solicitud de cobro de los aportes de los periodos del 20 de mayo de 2004 al 15 de septiembre de 2008.
Colfondos expuso que el Tribunal en ningún momento ordenó la inclusión automática de los periodos laborales citados, sino que instruyó a la entidad para que 1) realizara las gestiones administrativas necesarias para verificar la existencia de dichos tiempos y, los incorporara en la historia laboral y 2) iniciara las acciones de cobro contra el empleador deudor, tal y como lo establece el artículo 24 de la Ley 100 de 1993.
Aunado a lo anterior señaló que, si bien la Secretaría de Educación de Bolívar certificó que la accionante laboró como profesora en el Fondo Regional Educativo de Bolívar, lo cierto es que no hay certeza respecto del pago de los aportes a la seguridad social por parte de la obligada, lo que impide que Colfondos incluya esas semanas en la historia laboral.
De igual forma, Colfondos indicó que el 20 de agosto de 2025 el caso de la señora Anaya fue escalonado a un abogado externo para que iniciase las acciones legales en contra del Secretaría de Bolívar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 8 Teniendo en cuenta lo anterior, el Juzgado tuvo por cumplida la orden que emitió el Tribunal y se abstuvo de sancionar por desacato al presidente, vicepresidente de operaciones y servicios y al gerente de beneficios y pagos de Colfondos S.A. Para la Sala es necesario señalar que el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia del 8 de agosto de 2025, en la parte considerativa, expuso que no es de recibo el argumento de Colfondos según el cual, si bien la Secretaría de Bolívar certificó los periodos laborados no hay certeza de que haya efectuado el pago de los aportes correspondientes y, por ello no procede la inclusión de dichos tiempos en la historia laboral.
Lo anterior, bajo el entendido que Colfondos es quien tiene la obligación de garantizar que la historia laboral plasme fielmente las cotizaciones efectuadas, dado que las administradoras no solo actúan como gestoras del recaudo, sino también como garantes de los derechos pensionales. De igual forma, el Tribunal estimó que Colfondos no demostró que hubiera acudido a las herramientas administrativas de cobro que le corresponde efectuar para garantizar el traslado de los aportes.
En palabras de dicha autoridad judicial: «(…) Conclusión que se refuerza si se considera que las inconsistencias alegadas derivan de un eventual cambio de administradora de pensiones, y que, pese a haber elevado la actora la solicitud desde el mes de octubre de 2024 ante Colfondos S.A, consistente en la actualización de su historia laboral han transcurrido ya diez meses aproximadamente, sin que Colfondos haya incorporado los periodos laborados ante el Fondo Educativo Regional Bolívar comprendidos entre los años 2004 y 2008, lo que evidencia una omisión injustificada por parte de la entidad accionada».
(negrilla fuera de texto original) En ese orden, la Sala advierte que el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería interpretó que la orden del Tribunal en el fallo de tutela del 8 de agosto de 2025 estaba encaminada a que Colfondos incluyera en la historia laboral de la señora Therán los periodos comprendidos desde el 20 de mayo de 2004 hasta el 15 de septiembre de 2008, siempre y cuando se lograra determinar que la Secretaría de Bolívar pagó los aportes a la seguridad social de dichos tiempos.
Sin embargo, al revisar las consideraciones y la orden de la autoridad mencionada, para la Sala es claro que ésta consistió en: 1) realizar las gestiones necesarias para incluir los periodos comprendidos desde el 20 de mayo del año 2004 y hasta el 15 de septiembre de 2008 en la historia laboral de la señora Therán y 2) de ser el caso, empezar las acciones legales que consagra el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 en contra de la Secretaría de Bolívar, para obtener el pago de los aportes.
Por lo anterior, es claro que el Tribunal en la sentencia del 8 de agosto de 2025 no Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 9 condicionó la inclusión de las semanas a la historia laboral de la accionante al evento de encontrarse que la obligada había cancelado dichos aportes; lo que significa que el Juzgado interpretó de forma errónea o contraria la decisión del Tribunal; motivo por el cual incurrió en el defecto sustantivo.
Por otro lado, se evidencia que el Juzgado tuvo por cumplida la orden del fallo de tutela con unos correos del: 19 de junio de 2025 por medio del cual Colfondos pidió el pago de los aportes y del 20 de agosto de igual año, donde la entidad trasladó el caso a un abogado externo para ejercer las acciones legales en contra de la Secretaría. Ello, al considerar que la falta de certeza del pago de los aportes a la seguridad social impedía actualizar la historia laboral de la accionante; tema que no debió ser estudiado en el incidente de desacato, porque el Tribunal se pronunció sobre dicho argumento y la orden fue impartida al respecto fue clara al establecer que dicha duda no afectaba la actualización de la historia laboral, pues Colfondos podía iniciar acciones de cobro; además el correo del 19 de junio de 2025 ya había sido valorado por el Tribunal en la providencia del 8 de agosto de 2025.
Así las cosas, la Sala evidencia que, el Juzgado valoró de forma defectuosa o contraevidente el informe que rindió Colfondos, por lo que se configura el defecto fáctico. En consecuencia, se amparará el derecho fundamental al debido proceso, se dejará sin efectos el auto del 12 de septiembre de 2025 proferido por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería dentro del incidente de desacato con radicado 23001-33-33-003-2025-00205-00 [01] y, se ordenará a la autoridad judicial accionada que, dentro de los 10 días siguientes, a la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión dentro del incidente de desacato conforme a las consideraciones que expuso el Tribunal Administrativo de Córdoba en el fallo de tutela del 8 de agosto del año en curso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Sidia Luz Anaya Therán, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: DEJAR SIN EFECTOS auto del 12 de septiembre de 2025 proferido por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería, dentro del incidente de desacato con radicado 23001-33-33-003-2025-00205-00 [01].
Tercero: ORDENAR al Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Montería que, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05797-00 10 dentro de los 10 días siguientes, a la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión dentro del incidente de desacato, conforme a las consideraciones que expuso el Tribunal Administrativo de Córdoba en el fallo de tutela del 8 de agosto del año en curso.
Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO