Radicado: 11001-03-15-000-2022-04017-00 Demandante: María Rocío González Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-04017-00 Demandante MARÍA ROCÍO GONZÁLEZ BOTERO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso en referencia, concretamente en cuanto negó las pretensiones de la acción de tutela respecto de la condena en costas impuesta a la señora María Rocío González por el Tribunal Administrativo de Antioquia Botero en la sentencia del 7 de junio de 2022, por la que decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nro. 05001-33-33-012-2018-00484-01.

En mi criterio, debió accederse al amparo de los derechos fundamentales invocados, por las razones que paso a explicar: 1. En primer lugar, debe decirse que las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que se corresponden con las expensas asumidas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y las agencias en derecho (honorarios de abogados).

La condena en costas es la consecuencia de la derrota en el proceso. Sin embargo, también buscan «evitar el crecimiento desmesurado de la litigiosidad, impedir que los ciudadanos arrojen sobre audiencias y juzgados una masa de pleitos insostenibles que harían insostenible la misma administración de justicia; por esta razón las legislaciones mantienen la onerosidad de los procesos, pero dentro de este sistema hay que buscar una fórmula que haga posible el acceso a la justicia de quienes no pueden pagar las costas»1. 2.

El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, relativo a la condena en costas, dispone: «Artículo 188. – Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal» 1 DE CASSO Alberto, Las Litis Expensas, Ed. Nauta, Barcelona, 1964, páginas 16 y 17.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04017-00 Demandante: María Rocío González Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Esta norma establece entonces que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

Por su parte, el artículo 365 del CGP fija las reglas a las que se sujetará la condena en costas, en los siguientes términos: «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» 3. Es del caso resaltar que en la Corporación actualmente no existe un criterio unificado ni una línea decisoria pacífica en cuanto a la imposición de costas en el proceso contencioso administrativo, a partir de la interpretación del artículo 188 del CPACA.

Por el contrario, existen varias interpretaciones actuales y divergentes, respecto del contenido del artículo 188 CPACA, que regula la condena en costas en el proceso contencioso administrativo, de las cuales se destacan dos: (i) la que defiende la tesis según la cual, la imposición de costas en Radicado: 11001-03-15-000-2022-04017-00 Demandante: María Rocío González Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 los procesos contencioso administrativos se rige por el criterio objetivo, esto es, que al juez le corresponde imponer las costas a la parte vencida, pero permite analizar aspectos como la prueba de su causación en el expediente; y (ii) la interpretación que defiende el criterio objetivo valorativo, según el cual, corresponde al juez disponer de la condena en costas, esto es, si las impone o no en el respectivo proceso, y además lo habilita para analizar aspectos como la conducta de las partes en el proceso y la real causación y acreditación de las costas en el expediente.

En razón de esa pluralidad de interpretaciones de la norma, estimo que en casos que comprometan asuntos laborales, pensionales, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones de derechos humanos, derechos de los niños, niñas y adolescentes, sujetos de especial protección constitucional, entre otros, por razones de justicia y equidad, es posible acudir a criterios de interpretación a la luz de los principios constitucionales como por ejemplo, a los principios de igualdad y el de favorabilidad previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, que (i) imponen el deber al Estado de proteger especialmente a aquellas personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y (ii) el de aplicar e interpretar de la manera más favorable las fuentes del derecho, en caso de duda. 4.

Conforme con lo anterior, la interpretación del artículo 188 del CPACA que mejor se acompasa con el respeto por el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 Superior y con el principio de igualdad contemplado en el artículo 13 ibidem, para imponer costas, tratándose de asuntos en los que la parte «vencida» es un pensionado, es aquella que le permite al juez la verificación de aspectos como la calidad y la conducta de las partes, la naturaleza del litigio, además de la real causación y comprobación de las costas en el proceso, porque es claro que resulta más favorable asumir la pérdida del proceso sin la obligación de pago alguno por concepto de costas, que hacerlo con la carga de asumir las costas sin ningún análisis distinto del éxito o fracaso de las pretensiones.

Así las cosas, la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra una pensionada -como en este caso-, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tiene un estrecha relación con la interpretación pro homine o pro persona, según la cual «las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor Radicado: 11001-03-15-000-2022-04017-00 Demandante: María Rocío González Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 calidad de vida de las personas»2.

Dicho criterio de interpretación configura un parámetro de constitucionalidad, pues impide «que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales»3. En el caso concreto, la parte vencida es una pensionada (en virtud de la sustitución que se le hizo de la pensión invalidez post mortem reconocida al causante), quien solicitó la reliquidación de la prestación, por tanto, al momento de resolver sobre la condena en costas, el Tribunal Administrativo de Antioquia debió verificar aspectos como la calidad y conducta de las partes, la naturaleza del litigio, además de la real causación y comprobación de las costas en el expediente.

No obstante, frente a la condena en costas, la autoridad judicial accionada aplicó el criterio objetivo, olvidando que existe un criterio jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, especialista en asuntos laborales y pensionales, que ha reiterado que la imposición de costas en procesos contenciosos administrativos en materia pensional, se rige por el criterio objetivo valorativo; de allí que no baste la simple constatación de quien resulte vencido en el juicio para que le sean impuesta la condena en costas, sino que es necesaria la verificación de la real causación y comprobación de las costas en el caso concreto. 5.

Es importante precisar que pueden existir determinadas circunstancias o condiciones del caso concreto que permitan flexibilizar la interpretación de la norma que regula la condena en costas. A mi juicio, imponer una condena en costas a una pensionada, puede significar un sacrificio grave del derecho al acceso a la administración de justicia. Máxime cuando en el presente asunto, el juez de primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho accedió a las pretensiones de reliquidación pensional formuladas por la demandante, y la sentencia de segundo grado la revocó, imponiendo la condena en costas en ambas instancias, sin precisar ni justificar la real causación y comprobación de las costas en el caso concreto y la especial naturaleza del asunto discutido.

En estos términos queda expuesto mi salvamento parcial de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO 2 Corte Constitucional, sentencia T-088 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 3 Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.