www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Accionante: Ángela María Pulido González.
Demandado: Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones – FONCEP. Temas: Causal 7.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 Presupuestos de configuración. Interpretación restrictiva de la causal. I. ASUNTO 1. Se decide el Recurso Extraordinario de Revisión consagrado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1137 de 2011, presentado por la señora Ángela María Pulido González1 en contra de la sentencia del 16 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 35 011 2016 00235 01.
II.
ANTECEDENTES 2. Del proceso ordinario que motivó la presentación del recurso extraordinario. Las pretensiones. 3. A través de la demanda se solicitó anular el oficio del 5 de agosto de 2013, a través del cual se negó la aplicación post – mortem del reajuste a la pensión de jubilación que en vida disfrutó el señor Ernesto Calderón Forero, de acuerdo con lo señalado en la Ley 6.ª de 1992, su Decreto Reglamentario 2108 de 1992 y la Ley 445 de 1998. 4.
A título de restablecimiento del derecho, se exigió condenar a la accionada a reconocer y pagar en forma post – mortem en favor del señor Ernesto Calderón Forero el reajuste deprecado. 1 El escrito de revisión fue radicado el 10 de septiembre de 2020. Ver índice 2 de la plataforma SAMAI. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 5.
Asimismo, se pidió que las sumas antes reconocidas, sean canceladas en favor de la señora Angela María Pulido González en su calidad de compañera permanente y, además, condenar a la demandada a pagar los intereses moratorios de las sumas de dinero dimanadas de la sentencia y que se dé cumplimiento a lo señalado en el artículo 192 del CPACA.
Finalmente, se reclamó la respectiva condena en costas. Hechos relevantes. 6. A través de la Resolución 1583 de 23 de diciembre de 1980, la extinta Caja de Previsión Social de Bogotá reconoció una pensión de jubilación al señor Ernesto Calderón Forero (Q.E.P.D.), efectuando los correspondientes reajustes ordinarios previstos en las Leyes 4 de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993. 7.
Sin embargo, la demandada se abstuvo de cumplir con las obligaciones contenidas en la ley 6.ª de 1992, lo que motivó al pensionado a solicitar el 4 de junio de 2011 el reajuste de su mesada. 8. Dicha petición fue denegada mediante la Resolución 0367 de 14 de marzo de 2012, con el argumento de que el beneficio invocado solo aplicaba para las pensiones que fueron reconocidas a los empleados del orden nacional. 9.
Tras el fallecimiento del señor Calderón Forero el 13 de abril de 2012, la señora Ángela María Pulido González solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en su calidad de compañera permanente. 10. Fue así como a través de la Resolución 1492 del 13 de agosto de 2012, le reconoció el aludido derecho pensional a partir del 14 de abril de 2012. 11.
Posteriormente, el 11 de abril de 2013, la demandante solicitó al ente demandado -con radicado 2013002753/2013ER4995 del 27 de abril de 2013-, el reajuste de la pensión de sobrevivientes, fundamentándose en la Ley 6.ª de 1992 y la Ley 445 de 1998. 12. No obstante, mediante oficio del 26 de junio de 2013, esa institución respondió que, en oportunidad anterior, ya había negado al señor Calderón Forero esa misma petición -Resolución 0367 de 14 de marzo de 2012-. 13.
El 5 de julio de 2013, la actora reiteró su petición -con radicado 2013005388/2013ER9000-. Ante ello, mediante el acto administrativo demandado, la accionada denegó el aludido reajuste, reiterando que solo era Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 aplicable a las pensiones del sector público nacional.
Normas violadas y concepto de violación. • Artículos 1.°, 2.°, 6.°, 13, 25, 48, 53 y 230 de la Constitución Política. • Artículo 10.° del Código Civil. • Artículo 5.° de la Ley 57 de 1887. • Ley 6ª de 1992. • Decreto 2108 de 1992. • Ley 445 de 1998. • Decreto 2538 de 2001. 14. Al negar los reajustes establecidos en la Ley 6.ª de 1992 y la Ley 445 de 1998, se vulneró el principio de igualdad, dado que el FONCEP discriminó entre los pensionados del orden nacional y los del orden distrital.
Con tal fin, argumentó que únicamente era aplicable a los pensionados nacionales, desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, que ordenan el trato igualitario a quienes están en las mismas condiciones de trabajo, sin distinción del vínculo estatal. 15. Se omitió la aplicación de la Ley 6.ª de 1992 y del Decreto 2108 de 1992, que ordenaron reajustar oficiosamente las pensiones reconocidas antes de 1989.
Igualmente, se desconoció la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario Decreto 2538 de 2001, en tanto exige compensar la pérdida del poder adquisitivo de aquellas pensiones. El FONCEP omitió aplicar estos reajustes pese a la obligación que le imponía la ley. 16. Desconoció los derechos adquiridos en cabeza de la actora, pues incluso después de la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6.° de 1992 -a través de la sentencia C-531 de 1995-, la administración no puede invocar su ineficiencia para negar una prerrogativa consolidada que, en este caso, está constituida por los reajustes pensionales decretados para los años 1993, 1994 y 1995.
Sentencia de primera instancia.2 17. Mediante sentencia de 28 de agosto de 2017, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En la parte resolutiva de esa decisión se puede leer: 2Expediente digital, índice 18 de la plataforma SAMAI, archivo “23_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20230906.zip” Documento denominado “11001333501120160023501 - ANGELA MARIA PULIDO vs FONCEP” Pagina 122-146.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 «[…]
PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de prescripción de mesadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. DECLARAR no probadas las demás excepciones propuestas por el apoderado de la entidad demandada, por lo expresado en esta providencia. TERCERO.- DECLARAR la nulidad parcial del oficio No. 2013EE8115 01 de 5 de agosto de 2013, proferido por el Gerente del FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICA CESANTÍASY PENSIONES- FONCEP, en cuanto negó el reajuste de la pensión de sobreviviente de la señora ANGELA MARÍA PULIDO GONZÁLEZ identificada con la cédula de ciudadanía número 51.873.667 de Bogotá, de conformidad con la ley 6ª de 1992 y su Decreto reglamentario 2108 de ese año. (Sic) CUARTO.- Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICA CESANTÍASY PENSIONES FONCEP, liquidar en debida forma, reconocer y pagar a la señora ANGELA MARÍA PULIDO GONZÁLEZ identificada con la cédula de ciudadanía número 51.873.667 de Bogotá, el valor del reajuste de la pensión de sobreviente (sic) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del decreto 2108 de 1992, respecto de los años 1993, 1994 y 1995, efectuando el reajuste de la pensión a partir del 1 de enero de 1993, como se indicó en la parte considerativa de la sentencia, pagando dichos incrementos a partir del 14 de junio de 2011, por prescripción trienal de las mesadas pensionales, aplicando los reajustes legales sobre las sumas resultantes.
QUINTO. - A las anteriores declaraciones se le dará cumplimiento dentro del termino señalado en el inciso segundo del artículo 192 del C.P.A.C.A., y los valores que resultaren deberán actualizarse en la forma dispuesta en el inciso final del articulo 187 ibidem y en los términos señalados en la parte motiva. SEXTO.- Negar las demás pretensiones de la demanda. […]» 18.
Con tales fines, después de referenciar: i) el reajuste pensional ordenado en la Ley 6.ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992; ii) la sentencia del 11 de septiembre de 1997 (expediente 15723), a través de la cual el Consejo de Estado inaplicó por inconstitucional la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1.° del último dispositivo citado; iii) el incremento regulado en la Ley 445 de 1998 y; iv) la sentencia C-067 de 1999, concluyó que: 19.
El señor Ernesto Calderón Forero si era beneficiario del reajuste pensional ordenado en la Ley 6.ª de 1992, reglamentada por el Decreto 2108 de 1992, pues adquirió el estatus de pensionado antes de 1989 y, por ende, su mesada fue incrementada anualmente de acuerdo con las reglas establecidas en las Leyes 4 de 1976 y 71 de 1988. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 20.
Las pruebas incorporadas en el expediente demostraron que durante los años 1993 y 1994 no se efectuó el reajuste ordenado en las citadas disposiciones, por lo que le asiste el derecho a él. 21. En lo que respecta al año 1995, se acreditó que para el periodo comprendido entre el 1.° de agosto y el 30 de diciembre, se realizó un ajuste adicional a esa pensión en porcentaje equivalente al 7.95%, lo que supera el valor ordenado en la señalada Ley 6.ª de 1992.
En consecuencia, esta anualidad no amerita el incremento demandado. 22. Frente al reajuste ordenado en la Ley 445 de 1998, afirmó que la pensión del señor Ernesto Calderón Forero (Q.E.P.D.) si podía ser destinataria de esa norma, pues las conclusiones depositadas en la sentencia C-067 de 1999 así lo permitían. 23. En efecto, recordó que, en sentir de la Corte Constitucional, aquel ajuste era procedente en la medida en que la pensión se haya construido con acumulación de tiempos en los sectores púbicos nacional y territorial. 24.
Como la prestación reconocida al señor Calderón Forero se nutría de los tiempos de servicios prestados al extinto Instituto de Seguros Sociales y al Distrito de Bogotá, era procedente adelantar el examen propuesto en la demanda. 25. Al hacer los cálculos matemáticos respectivos y no evidenciarse la diferencia pensional positiva requerida en esa norma, denegó la pretensión en cita. 26.
Se configuró la prescripción trienal de las diferencias pensionales causadas con la aplicación de la Ley 6.ª de 1992, con efectos fiscales a partir del 14 de junio de 2008. Recurso de apelación.3 27. Inconformes con la anterior decisión, los apoderados de las partes la recurrieron en apelación. 3Expediente digital, índice 18 de la plataforma SAMAI, archivo “23_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20230906.zip” Documento denominado “11001333501120160023501 - ANGELA MARIA PULIDO vs FONCEP” Pagina 148-156.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP 28. El juzgado accedió al reajuste pensional contenido en la Ley 6.ª de 1992, sin tener en cuenta que la parte actora no satisfizo los requerimientos necesarios para ello.
Así, se logró demostrar que, durante los años 1993, 1994 y 1995, la mesada del causante fue incrementada en porcentajes superiores a los fijados por el Gobierno Nacional para cada una de esas anualidades, desvirtuando en consecuencia, el derecho reconocido en primera instancia. Ángela María Pulido González. 29. Para determinar el “ingreso inicial de pensión” el juzgado empleó el valor devengado por el causante en el año 1997, cuando lo correcto era tomar lo percibido en el año inmediatamente siguiente a aquel en que se inició el pago de esa prestación. En ese sentido, como el derecho fue reconocido en el año 1980, la operación matemática debió tener en cuenta la mesada pagada en el año 1981. 30.
Realizados los cálculos pertinentes -diferencias en salarios mínimos entre la mesada pensional devengada en el año 1981 y la recibida en el año 1998, se obtuvo una discrepancia positiva del 1.4117% que amerita el reajuste de consagrado en la Ley 445 de 1998. Sentencia objeto de revisión.4 31. El 16 de septiembre de 2019, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia. 32.
Para ello, después de reseñar con brevedad el marco jurídico de los reajustes pensionales reclamados en la demanda, así como algunos pronunciamientos del Consejo de Estado en torno al incremento contenido en la Ley 6.ª de 1992, concluyó que: 33. El propósito del artículo 116 de la Ley 6.ª de 1992 fue compensar las diferencias existentes entre los aumentos ordenados frente a los salarios en comparación con los irrogados sobre las pensiones pagadas con anterioridad al año 1989. 4Expediente digital, índice 18 de la plataforma SAMAI, archivo “23_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20230906.zip” Documento denominado “11001333501120160023501 - ANGELA MARIA PULIDO vs FONCEP” Pagina 171-188.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 34. Con tal objetivo, erigió dos requisitos a saber: a) que la pensión se hubiere reconocido con anterioridad al año en cita y; b) que los incrementos decretados sobre esa prestación hubieren sufrido un desajuste frente a los ordenados para los salarios.
En cuanto a esta última exigencia se refiere, la jurisprudencia nacional ha entendido que se trata de una presunción legal que traslada a la entidad demandada, la carga de probar que la mesada pensional no sufrió ningún efecto negativo. 35. En el caso actual, la pensión le fue reconocida al causante en el año 1980, por lo que se satisface el primer pedimento.
Sin embargo, en lo que toca a la citada presunción legal, la entidad demandada, antes que desvirtuarla con las respuestas emitidas frente a las peticiones formuladas por el señor Ernesto Calderón Forero (Q.E.P.D.) y la señora Ángela María Pulido González, se limitó a concluir que, por tratarse de una pensión del orden territorial, no era destinataria de esos derechos. 36.
No obstante, aportó al proceso el certificado de fecha 7 de diciembre de 2016, que refleja todos los incrementos anuales aplicados a la pensión desde el año 1982. En dicho documento se avizora que, durante los años 1993, 1994 y 1995, los aumentos realizados a la mesada pensional superaron los ordenados por la Ley 6.ª de 1992. 37. Así las cosas, los reajustes fueron los siguientes: i) año 1993, 25.03452%; ii) año 1994, 21.08944% y; iii) año 1995, 30.54%.
Por tanto, no le asiste razón al a quo cuando concedió el incremento pensional regulado en la citada ley. El Recurso Extraordinario de Revisión.5 38. La causal invocada. La señora Ángela María Pulido González, a través de apoderado, señaló que en este asunto se configuró la causal de revisión contenida en el numeral 7.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la cual, por su importancia aquí, se transcribe a continuación: «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su 5 Expediente digital, índice 2 de la plataforma SAMAI, documento denominado “DemandaWeb-Demanda-.pdf”.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 pérdida. […]». El fundamento del recurso. 39. La providencia impugnada desatendió el hecho según el cual las mesadas pensionales se reajustan anualmente conforme al porcentaje de variación del índice de precios al consumidor, patrón que a la vez se emplea para incrementar los salarios de los trabajadores. 40.
Al examinar los índices de variación del IPC de los años 1993, 1994 y 1995 se advierten las siguientes diferencias: Año IPC Real IPC aplicado por la entidad Diferencias 1993 22.06% 25.03452% +2.97% 1994 22.59% 21.08944% -1.50% 1995 19.46% 22.59% +3.13% 41. Aunque para los años 1993 y 1995 el reajuste fue un tanto superior al IPC, lo cierto es que la mesada pensional sigue desajustada y carece del valor real que quiso proveerle la Ley 6.ª de 1992. 42.
La señora Ángela María Pulido González no contaba con la aptitud legal necesaria para que le quitaran un derecho adquirido que beneficiaba el poder adquisitivo de su mesada pensional. 43. De haber considerado los índices de precios al consumidor, el tribunal hubiera confirmado la sentencia de primera instancia. Pretensiones. La recurrente solicitó revocar la sentencia de 16 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se dicte una providencia de reemplazo que conceda las pretensiones reconocidas en primera instancia. Pronunciamiento del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones.6 44.
La sentencia recurrida está cubierta por la figura de la caducidad, pues la reclamación con base en la causal establecida en el numeral 7.° debe ser presentada dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que le sirven de causa. 6 Expediente digital, índice 10 de la plataforma SAMAI. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 45.
Las sentencias proferidas en el marco del proceso ordinario son inmutables por el principio de seguridad jurídica que las ampara. Así, al haber operado la cosa juzgada, se torna improcedente su anulación. 46. Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el FONCEP actuó de buena fe, de acuerdo con el artículo 83 de la Constitución Política. 47.
Se configuró la prescripción de las diferencias dinerarias derivadas de las eventuales diferencias pensionales, tal y como lo establecen las normas procesales pertinentes. 48. Operó el fenómeno de cosa juzgada, pues en el presente recurso convergen con similitud las partes, el objeto y la causa vertida en el proceso ordinario adelantado ante el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
III. CONSIDERACIONES 49. Competencia. Esta Subsección es competente para resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, contentivo del Reglamento Interno de esta Corporación. 50. De la oportunidad para interponer el recurso.
De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando el recurso se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 7°., entre otras, podrá presentarse «[d]entro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso». 51. En el presente asunto, la providencia objeto de revisión fue proferida el 16 de septiembre de 2019.
Sin embargo, dado que entre esa fecha y la de radicación del recurso extraordinario -10 de septiembre de 20207- no transcurrió más de un año, se concluye que su presentación se hizo dentro de la oportunidad de ley.8 52. Problema jurídico. De acuerdo con lo planteado en el recurso extraordinario, corresponde a la Sala determinar si: ¿En el presente asuntó se 7 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI. 8 No se desconoce que el artículo 251 del C.P.A.C.A. establece como regla de caducidad en esta materia que «el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso».
Empero, en este caso, dadas las falencias argumentativas para sustentar la causal invocada, resulta imposible determinar la extinción del derecho de acción con base en estas reglas. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 cumplen los presupuestos de activación de la causal 7.° del artículo 250 del C.P.A.C.A.? 53.
Para resolver ese interrogante, se reseñará: i) la naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión y; ii) el contenido y alcance de la causal 7.° del artículo 250 del C.P.A.C.A. Normas y jurisprudencia aplicables. La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión. 54. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 248.
PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 55. La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que, por su naturaleza, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. 56.
Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta Corporación-. 57. En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. 58.
En sentencia de 3 de marzo de 2020,9 la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó: «[…] 2.2.1. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 9 Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Lisett Ibarra Vélez. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 43.
El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».10 44.
A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina11 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.12 45.
Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada […]».13 59.
Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014. 11 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – parte general, Bogotá, Edit.
DUPRE, 2016, Pág. 884. 12 «1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 13 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15- 000-2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio. 60.
De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.14 En la sentencia que se viene citando, esta Corporación expresó: «46.
En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez15 o para corregir errores «in iudicando»16, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados17-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho18-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,19- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación20-. 47.
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.
En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata. 15 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03- 15- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 16 En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(…) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea…». 17 Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». 18 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 19 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 20 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».21 El contenido y alcance de la causal 7 del artículo 250 del CPACA. 61.
El numeral 7.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice, a la letra, que: «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.» 62.
De acuerdo con el anterior dispositivo, la jurisprudencia de esta Corporación22 ha reiterado que: «[…] Si bien en este recurso extraordinario no es admisible adentrarse en el fondo de la cuestión litigiosa resuelta en la sentencia que sea objeto del mismo, puesto que no constituye una nueva instancia y la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, según se precisó ab initio de estas consideraciones, se tiene que la causal ahora invocada significa una excepción relativa a esa característica anotada, toda vez que su descripción normativa está referida de 21 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )». 22 Ver sentencia de 7 de diciembre de 2010, Sala Plena Rad. 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV).
M.P: Rafael e. Ostau de Lafont Pianeta.; Sentencia de 13 de febrero de 2020, Sección Segunda Subsección “A” Rad. 11001-03-25-000-2016-00287-00(1637-16). M.P: Rafael Francisco Suárez Vargas. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 manera directa y específica a la cuestión de si se reúnen los requisitos que le den al actor la aptitud legal para acceder al derecho en mención, que viene a ser el tema central de toda providencia judicial en la que se decrete o reconozca una pensión periódica a favor de persona determinada, pues justamente la causal se estructura cuando esa persona no reúna “la aptitud legal necesaria”, o la pierda después de proferida la sentencia o sobrevenga alguna causal legal para su pérdida.
En ese orden, se tiene que los elementos estructurantes de esta causal son: - Que el objeto del recurso sea una sentencia mediante la cual se decrete o reconozca a favor de determinada persona una pensión periódica, de las cuales cabe mencionar las de jubilación, de vejez, de invalidez, de sustitución, y la asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, principalmente.
Lo anterior significa que no son susceptibles de esa causal las sentencias que niegan dicha clase de prestación periódica, como tampoco las que resuelvan sobre aspectos posteriores a su reconocimiento, en particular los concernientes a su reliquidación, factores dejados de incluir y, en general, modificación o discusión de su monto23. - Que la cuestión decidida en dicha sentencia haya sido la “aptitud legal” para acceder al derecho de gozar de esa pensión periódica, siendo tal aptitud la situación jurídica necesaria para que surja la condición o status de pensionado en quien pidió su reconocimiento.
La norma no habla de aptitud física, fisiológica o mental que esgrime el oponente a este recurso, sino de una aptitud de carácter legal, es decir, la que surge del ordenamiento jurídico y no del ámbito funcional en que semánticamente se ubica la mayoría de las acepciones gramaticales del vocablo aptitud. De modo que no se trata de atender la literalidad natural de la sola palabra aptitud, sino de interpretarla no solo con el adjetivo que la acompaña, con la cual se le da una connotación convencional en el plano técnico jurídico, sino también en el contexto del enunciado, en el cual sirve destacar la expresión “No reunir”, con la cual el legislador anuncia de entrada que esa aptitud consiste en conjunción de cosas, eventos o situaciones; en la reunión de elementos o supuestos, que para efectos del surgimiento o adquisición de derechos, vienen a ser ni más ni menos que los requisitos (supuestos de hecho) previstos en la normatividad pertinente para el nacimiento del derecho subjetivo de que se trate.
Aptitud legal en este caso es, entonces, la situación jurídica en que se debe hallar una persona cualquiera, individualmente considerada, producto de la ocurrencia de los supuestos señalados en la regulación de la materia, para ser titular del derecho de la pensión periódica decretada o reconocida en la sentencia impugnada bajo la causal sub examine. […]» 23 “No puede confundirse la aptitud legal necesaria o titularidad para gozar de una pensión con el derecho a cualquier reajuste de su cuantía, precisamente porque las causales de revisión son excepciones al principio de la cosa juzgada que ampara a las sentencias ejecutoriadas y, por lo mismo, no pueden interpretarse con amplitud para intentar cobijar con ellas cualquier error judicial por ostensible que sea”, se dice en sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, consejero ponente doctor Joaquín Barreto Ruiz.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 63. De acuerdo con lo señalado, la causal invocada se consolidará en la medida que: i) A través del recurso se impugne una sentencia que decrete, otorgue y/o conceda una prestación periódica -por ejemplo: las pensiones en sus diversas modalidades, entre otras prestaciones-. ii) Por tanto, bajo esta causal no pueden reprocharse las sentencias que niegan prestaciones periódicas, como tampoco aquellas que resuelvan aspectos posteriores a su reconocimiento, como las reliquidaciones de su monto y cuantía. iii) La sentencia haya determinado que el beneficiario de la prestación periódica tenía la aptitud legal necesaria para acceder a ella y/o; iv) Que con posterioridad a esa decisión, el titular de esa prestación pierda la aludida aptitud legal para ello, como por ejemplo: la del pensionado por invalidez que recupera su capacidad laboral-. 64.
Pues bien, conforme a lo analizado, la Sala resolverá el problema jurídico planteado en precedencia. Caso concreto. Interrogante único: ¿En el presente asuntó se cumplen los presupuestos de activación de la causal 7.° del artículo 250 del C.P.A.C.A.? 65. La Subsección declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, en razón a que los argumentos que le sirvieron de base no se ajustan a los elementos fácticos que integran la causal invocada. 66.
En efecto, es claro que en la sentencia cuestionada no se concedió una prestación periódica en favor de la señora Ángela María Pulido González, pues su derecho pensional viene reconocido por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP a través de la Resolución 1492 de 13 de agosto de 2012. Así mismo, se destaca que el debate jurídico planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no tenía relación con la perdida de aptitud legal para el disfrute de esa prestación «con posterioridad a la sentencia».
Incluso, si hipotéticamente se considerara que si, tampoco se abre paso la causal, pues el derecho no fue reconocido a través de un acto jurídico de naturaleza judicial. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 67.
La discusión iniciada con el proceso ordinario solo apuntaba a obtener el reajuste de la mesada pensional conforme con las reglas depositadas en las Leyes 6 de 1992 y 445 de 1998. En este contexto, se reitera el precedente jurisprudencial fijado por este tribunal,24 y se concluye que las sentencias que reconocen o niegan prerrogativas posteriores al reconocimiento prestacional - tales como los reajustes-, no pueden ser ventilados a través de la causal 7.° del artículo 250 del C.P.A.C.A. 68.
En este orden de ideas, avizora la Sala que los reparos formulados por la recurrente apuntan a hechos distintos a los subsumidos en la señalada disposición, razón suficiente para declarar infundado el recurso. Condena en costas 69. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en su versión original,25 establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
A su turno, el artículo 365 del Código de Procedimiento Civil prevé que: «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. [s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. ». 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 70. En este contexto, atendiendo a que el recurso extraordinario no prosperó, es procedente la imposición de esta condena, por cuanto el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP intervino en este trámite a través de abogada, quien se aprestó a defender sus intereses.
Por lo que sigue, se condenará en costas y agencias en derecho al recurrente. 24 Ver entre otras, sentencia de 14 de septiembre de 2023, Consejo de estado. Sección segunda subsección “A” Rad. 11001 03 25 000 2021 00039 00 (0098-2021). C.P JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ y sentencia de 4 de marzo de 2021, Consejo de estado, Sección segunda subsección “B” Rad. 11001-03-25-000-2013- 01223-00(3095-13).
C.P César Palomino Cortés 25 Se acude a esta norma, en razón a que el recurso fue radicado en el año 2020, esto es, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-25-000-2020-00929-00 (2782-2020) Demandante: Ángela María Pulido González www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión formulado por la señora Ángela María Pulido González en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de septiembre de 2019 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33 35 011 2016 00235 01, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. Condenar en costas y agencias en derecho a la recurrente. La secretaría de esta Sección realizará la respectiva liquidación.
TERCERO. – Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.