CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) Asunto: La revocatoria de la adjudicación de baldíos procede cuando esta se hubiere producido con violación de las normas que regulan la materia.
Diferencias entre los bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables. En el presente caso se demostró que el predio denominado “San Nicolás” no tenía la condición de baldío y los adjudicatarios no demostraron la explotación del mismo durante un período no inferior a cinco (5) años. Se confirma la sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia de 4 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1 Las pretensiones de la demanda 1. El día 18 de mayo de 20122, los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, instauraron demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) con el fin de cuestionar la legalidad de la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011 “Por medio de la cual se revoca una resolución de adjudicación de baldíos”.
En apoyo de ello, elevaron las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Se declare la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO por ser contraria (sic) a normas superiores, para que se le restablezca su 1Cabe destacar que el presente expediente físico se encuentra digitalizado en la Sede Electrónica SAMAI: 41001-2331-000- 2012-00279-01. Índice 19.
Folio 2 Para la fecha de presentación de la demanda se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo-. 2 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) derecho conculcado, desconocido y menoscabado por el Acto Administrativo proferido por el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural. ´INCODER´, denominado RESOLUCION N°0219 del 12 de Septiembre de 2011 que revocó la resolución N° 563 del 28 de octubre de 2.010, que adjudicó a mis poderdantes PADALIA VALDERRAMA TOVAR Y MEDARDO LOZADA (sic) VARGAS el predio baldío denominado SAN NICOLAS ubicado en el municipio de GIGANTE-HUILA, centro poblado PUEBLO NUEVO de 23 Hectáreas 3.074 metros cuadrados, alinderado de la siguiente manera: Por el NORTE: Con el predio de MIGUEL BENITEZ.
POR EL SUR: Con predio de GUSTAVO ADOLFO MONTILLALUIS QUIZA. Por el ORIENTE con el predio de CESAR AUGUSTO ROJAS Y por el OCCIDENTE con el predio DE JORGE MILLER ANGEL. SEGUNDA: Para efectos del restablecimiento del Derecho a mis poderdantes, se inaplique por las razones jurídicas que se expondrán en la parte pertinente de esta demanda, la resolución N° 0219 del 12 de septiembre de 2.011 que revocó la resolución N° 563 de octubre 28 de 2.010 que adjudicó a los accionantes PADALIA VALDERRAMA Y MEDARDO LOZADA (sic) VARGAS el predio baldío denominado SAN NICOLAS.
TERCERA: Con el fin de restablecer los derechos a mis poderdantes se reemplace por las normas que se plantearan (sic) en el acápite correspondiente a las normas violadas de la Ley 1152 del 25 de julio de 2.007 que reglamento (sic) la titulación de predios baldíos en Colombia, que corresponde a los artículos 4, 21 y sus numerales 7, 8, art 71, art. 154 parágrafo 3, 156 y demás artículos concordantes a este respecto.
CUARTO: Que se declare que mis poderdantes tienen derecho a que se les respete la adjudicación de su predio por tener allí mejoras consistentes en casa de habitación y ejercer dentro del mismo una unidad agrícola familiar por espacio de tiempo de más de diez años y legalizada hace más de un año a través de un acto administrativo por adjudicación, que después fue revocado por la misma entidad adjudicante, cumpliendo con lo preceptuado en la ley 1152 de 25 de junio de 2007.
QUINTO: Que como consecuencia de lo anterior se condene a la NACION personificada en el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL o por quién lo represente o haga sus veces de tal, al INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO RURAL “INCODER”, y al municipio de GIGANTE HUILA representado por su señor alcalde […] o por quien lo represente o haga sus veces de tal en este procedimiento a: RESTABLECER EL DERECHO CONCULCADO por la revocatoria de la adjudicación, reconociéndose ésta por las entidades demandadas y adjudicándosele por escritura pública por el ente demandado Municipio de Gigante- Huila, por ser este el propietario de dicho predio, según certificado de tradición. Y en caso de no restablecerse dicho derecho se RECONOZCA Y PAGUE los daños y perjuicios ocasionados con el acto administrativo de revocatoria de adjudicación de un terreno baldío, los siguientes valores: A. Todas las mejoras plantadas y levantadas dentro del predio adjudicado denominado SAN NICOLAS ubicado en el municipio de GIGANTE-HUILA, ubicado en el poblado de Pueblo Nuevo del mismo municipio por un valor que supera los SETECIENTOS MILLONES de pesos ($700.000.000) 3 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) especificados así: En una casa de habitación con todos los servicios de agua, energía eléctrica, baños lavables, alcantarillado para aguas negras por valor de $350.000.000.
LAS MEJORAS CONSISTENTES en conducida la tubería en P.V.C para el agua potable desde los nacederos de agua en la parte alta del predio denominado EL PALESTRO ubicado en la misma jurisdicción del poblado Pueblo Nuevo del municipio de Gigante-Huila, y la instalación de tanques para almacenamiento de agua potable y Residuales por un valor de cien millos (sic) de pesos ($100.000.000).
EL ENCERRAMIENTO de todo el predio por sus cuatro costados en postes en madera acerrada, alambres de púa, grapas, construcción de puertas divisorias en hierro y madera opara (sic) dividir los potreros, construcción de corrales, bebederos, establo para ordeñadero del ganado, corrales para aves de corral por un valor de cien millones de pesos ($100.000.000).
PLANTACION DE matas de plátano en una cantidad aproximada de más de TRES MIL matas, plantas de yuca, cacao en más de dos mil quinientas matas, igualmente matas de café, construcción de una huerta casera para plantación de hortalizas, árboles frutales de distinta variedad; la plantación de pastos artificiales para ceba de ganado y la permanencia de ganado para leche y ceba en cantidad superior a las treinta cabezas por un valor de doscientos millones de pesos ($200.000.000).
El costo de construcción cuidado y mantenimiento del carreteable desde la vía Nacional hasta el predio SAN NICOLAS, la llevada de la red eléctrica para dicho predio por un valor de quince millones de pesos ($15.000.000). En total a que se debe condenar para estas mejoras es en la suma de setecientos sesenta y cinco millones de pesos ($765.000.000).
B. Que se ordene a las entidades demandadas, tener en cuenta esa sumas (sic) ya totalizada de setecientos sesenta y cinco millones de pesos para efectos de liquidación y pago de las mejoras plantadas y levantadas en el predio SAN NICOLAS referenciado e identificado en la pretensión primera de esta demanda. C. Que se disponga que las sumas de dinero a que sea condenada La Nación representada por el Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, la entidad INCODER, y el Municipio de Gigante-Huila se paguen debidamente actualizadas y con los intereses comerciales y moratorios correspondientes conforme a los términos del Art. 177 y 178 del C.C.A.” (negrilla y mayúsculas del texto).
I.1.2. Los hechos 2. Los hechos relevantes que sirven de sustento a las pretensiones se resumen en el siguiente sentido: (i) La señora Padalia Valderrama Tovar y el señor Medardo Losada Vargas (cónyuges) desde hace más de diez (10) años han ejercido la posesión pública, pacífica, quieta e ininterrumpida del predio denominado “San Nicolás”, ubicado en el Poblado Nuevo del municipio de Gigante, departamento del Huila, con un área de extensión de 23 hectáreas con 3074 m2, el cual forma parte de otro predio de mayor 4 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) extensión denominado el “Palestro” donde funciona el “Colegio Normal Superior de Señoritas”.
(ii) El Incoder, a través de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010, adjudicó el predio denominado “San Nicolás” a favor de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas al considerar que cumplían con los requisitos previstos en la ley. (iii) Los señores Padalia Valderrama Tovar y el señor Medardo Losada Vargas se han esmerado por tecnificar y hacer más productiva la tierra de dicho terreno, invirtiendo todo su esfuerzo humano y capital económico.
(iv) La señora Sor Marina Contreras Calderón, actuando en calidad de rectora de la Institución Educativa “Escuela Normal Superior” elevó petición de revocatoria directa de dicha adjudicación aduciendo, en síntesis, que dicho terreno no tenía la condición de baldío pues pertenecía al departamento del Huila. (v) Según los hechos descritos en la demanda, sin ninguna justificación, el Incoder expidió la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011 – acto enjuiciado en este proceso- por medio de la cual revocó el acto de adjudicación del terreno baldío denominado “San Nicolás”.
(vi) El Incoder fundamentó su decisión en que el predio adjudicado no tenía la condición de baldío ya que era de propiedad del municipio de Gigante, Huila. Adicionalmente, sostuvo que los señores Padalia Valderrama Tovar y el señor Medardo Losada Vargas no cumplieron con la totalidad de los requisitos para ser adjudicatarios, concretamente, no demostraron la explotación económica del predio durante un período no inferior a cinco (5) años.
I.1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación 3. Las normas que fueron enunciadas como transgredidas por los actores a lo largo del escrito de demanda son: los artículos 13, 25, 29, 42, 51 y 64 de la Constitución Política; la Ley 1152 de 2007 y; el Decreto Reglamentario 2664 de 1984. 4. Ahora bien, a pesar de que los demandantes no hicieron referencia expresa a algún vicio de nulidad, los argumentos esgrimidos en el libelo introductorio están dirigidos a cuestionar la legalidad del acto enjuiciado bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado.
Para tales efectos, aseguraron que: (i) Los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas sí lograron demostrar la explotación del predio durante un período no inferior a cinco (5) años, pues han venido realizando labores agrícolas, de ganadería, de construcción e, igualmente, han efectuado mejoras sobre el terreno denominado “San Nicolás”, circunstancia que fue desconocida por la entidad demandada. 5 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) (ii) La queja presentada por la señora Sor Marina Contreras Calderón, actuando en calidad de rectora la Institución Educativa “Escuela Normal Superior” no se soportó en pruebas útiles, pertinentes y conducentes para demostrar que la adjudicación del baldío a favor de los actores se haya realizado con violación de las normas legales y reglamentarias y, tampoco existían indicios que ameritaban el inicio del procedimiento de revocatoria directa del acto de adjudicación del baldío. 5.
Adicionalmente, los actores estimaron transgredidos los derechos fundamentales a la igualdad (artículo 13 de la Constitución Política), al trabajo (artículo 25 de la Carta Política), y a la vivienda digna (artículo 51 ibidem). Igualmente, consideraron desconocidos los deberes en cabeza del Estado de proteger la unidad familiar (artículo 42 ejusdem) y de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa (artículo 69 ibidem). 6.
Finalmente, sostuvieron que se vulneró el artículo 58 de la Constitución Política, pues el Incoder confirió un derecho adquirido con el acto de adjudicación del baldío que no podía ser desconocido. I.2. Las contestaciones de la demanda I.2.1. Contestación de la demanda por el Incoder 7. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) por conducto de apoderado judicial contestó en tiempo la demanda argumentando, en síntesis, lo siguiente: (i) La propiedad de las tierras baldías adjudicables pertenecen a la Nación y solo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a través del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, conforme lo señala el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos, a saber: (a) haber ocupado previamente un terreno por espacio no inferior a cinco (5) años;
(b) haber explotado económicamente el terreno por un término igual al anterior; (c) la explotación que se haya adelantado en dichos predios debe corresponder a la aptitud del suelo establecida por el Incoder en la inspección ocular y quien pide la adjudicación debe demostrar la explotación económica y; (d) la adjudicación no debe estar prohibida por la ley.
(ii) Según el inciso 6° del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en concordancia con el Decreto 2664 de 1994, el Incoder puede revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo y sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a las normas legales y reglamentarias. 6 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) (iii) Explicó que en el presente caso el Incoder se encontraba facultado para revocar el acto de adjudicación del terreno denominado “San Nicolás” otorgado a favor de los actores sin mediar su consentimiento expreso y escrito, toda vez que el predio adjudicado no tenía la condición de baldío pues era de propiedad del municipio de Gigante, Huila y no se demostró la explotación económica a cargo de los actores por un período no inferior a cinco (5) años.
Es decir, esa adjudicación era contraria a las disposiciones legales y reglamentarias. I.2.2. Contestación de la demanda por el municipio de Gigante 8. El municipio de Gigante, entidad territorial vinculada al proceso como litisconsorte necesario3 aceptó que el Incoder, a través de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010, adjudicó el predio baldío denominado “San Nicolás”, a favor de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas, el cual era de propiedad del municipio de Gigante.
Posteriormente, “[…] cuando observó su error, procedió a revocar tal determinación”. 9. El referido ente territorial planteó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, tras considerar que la demanda promovida por los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas se dirige contra la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011, acto administrativo expedido por el Incoder y, por ende, ese municipio no estaba llamado a responder por la legalidad del referido acto.
I.3. Trámite del proceso en la primera instancia 10. Los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas radicaron escrito de demanda ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva, quien a través de auto de 10 de julio de 20124 declaró su falta de competencia para tramitar el proceso y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Huila. 11.
Repartido el proceso en el Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto de 12 de octubre de 20125 se admitió la demanda. En proveído de 18 de marzo de 20136 se abrió el proceso a pruebas y mediante auto de 22 de julio de 20147 se corrió traslado a las partes y al señor agente del Ministerio Público a fin de que presentaran sus alegatos de conclusión. 3 Su vinculación como litisconsorte necesario se dio mediante auto de 19 de octubre de 2017. 4 Folio 76 del Cuaderno Principal 1. 5 Folio 89 del Cuaderno Principal 1. 6 Folios 137 a 138 del Cuaderno Principal 1. 7 Folio 163 del Cuaderno Principal 1. 7 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 12.
Encontrándose el proceso en etapa para proferir sentencia de primera instancia, mediante auto de 19 de octubre de 20178 se ordenó vincular al municipio de Gigante como litisconsorte necesario, quien contestó de manera oportuna la demanda9. 13. El día 2 de febrero de 2018, se resolvió lo pertinente sobre las pruebas pedidas por el municipio y, una vez concluida la etapa probatoria, en auto del 12 de agosto de 2019, se corrió traslado para alegar de conclusión. I.4.
La sentencia de primera instancia 14. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 4 de septiembre de 202010 negó las pretensiones de la demanda, en el siguiente sentido: “VI. FALLA:
PRIMERO: RECONÓZCASE a la Agencia Nacional de Tierras como sucesor procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de este proveído (sic).
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente decisión, archívese el expediente y por Secretaría háganse las anotaciones de rigor” (negrilla del texto). 15. El Tribunal de la primera instancia, luego de estudiar los presupuestos procesales de la acción -caducidad y legitimación por activa y pasiva- planteó como problema jurídico el consistente en establecer si la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011 es nula por encontrarse falsamente motivada y si el Incoder, al revocar el acto de adjudicación de un bien baldío desconoció los derechos adquiridos de los demandantes. 16.
Con sustento en los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional señaló que los bienes baldíos son bienes públicos que forman parte de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón a que la Nación ostenta la titularidad sobre los mismos y puede transferir su propiedad a favor de aquellas personas que reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley.
Se distinguen de los bienes fiscales propiamente dichos, debido a que su titularidad recae en las entidades de derecho público, quienes ejercen un dominio pleno sobre ellos de manera similar a como lo hacen los particulares sobre sus propios bienes. 8 Folios 201 a 204 del Cuaderno Principal 2. 9 Folios 221 a 227 del Cuaderno Principal 2. 10 Folios 400 a 417 del Cuaderno Principal 2. 8 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) (i) Sobre la falsa motivación 17.
El Tribunal de primer grado consideró que el cargo de nulidad por falsa motivación no estaba llamado a prosperar, pues los actores no lograron desvirtuar los motivos de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento para expedir la resolución enjuiciada. 18. Para dilucidar esa cuestión debatida, la primera instancia explicó que la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Incoder revocó el acto de adjudicación del terreno baldío denominado “San Nicolás” se fundamentó en dos aspectos: (i) el primero, en el hecho de que el predio adjudicado no tenía la vocación de baldío por cuanto era de propiedad del municipio de Gigante y, (ii) el segundo, en razón a que los adjudicatarios no cumplían con uno de los requisitos exigidos para ser beneficiarios de la adjudicación, esto es, no se demostró la explotación económica del bien durante un término no inferior a cinco (5) años. 19.
Refirió al material probatorio arrimado al proceso, encontrando probado que: (i) en el procedimiento administrativo se practicó una visita técnica de inspección ocular en el predio denominado “San Nicolás” donde se pudo constatar que el predio “San Nicolás” -junto con otros seis (6) predios que también fueron adjudicados-, se encontraba inmerso en su totalidad en el predio denominado “Palestro” identificado con cédula catastral 000100300940000 y, (ii) la titularidad del predio denominado “Palestro” ha estado en cabeza de distintas entidades públicas, siendo el municipio de Gigante, Huila, su último propietario inscrito para el año 2010, fecha en que se otorgó la adjudicación y para el momento en que se expidió la resolución de revocatoria de la misma. 20.
En estas condiciones, el predio denominado “San Nicolás” no era un bien baldío sino que tenía la condición de un bien fiscal propiamente dicho, calidad que se reputa respecto de aquellos que son propiedad de las entidades de derecho público y sobre los cuales ejercen un dominio pleno, similar al que los particulares tienen respecto de sus propios bienes.
Sin embargo, para disponer del derecho real sobre ellos las entidades públicas requieren de la autorización previa de los concejos municipales según lo enseña el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012. 21. Particularmente, el Tribunal señaló: “3.5.11. Quiere significar lo anterior, que al estar comprendido el predio San Nicolas (sic) -inicialmente adjudicado a los demandantes -dentro de la primera categoría de bienes fiscales, según la clasificación que de los mismos refirió la Corte Constitucional, de contera, puede inferirse que el mismo se encuentra excluido de la segunda categoría de estos bienes, es decir de los que al carecer de tal titularidad se radican en cabeza de la nación y, por lo tanto, tienen vocación de ser adjudicables, previo el cumplimiento de ciertos requisitos legales. 9 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 3.5.12.
En otras palabras, al existir la titularidad del derecho de dominio en cabeza del municipio de Gigante, Huila, sobre el predio Palestra dentro del cual se ubica o se halla comprendido, según plancha catastral del Instituto Colombiano Agustín Codazzi, el predio San Nicolas que fuera objeto de adjudicación a los demandantes, necesariamente ha de señalarse que no pertenece como tal a la nación o la Unión según las voces del artículo 675 del Código Civil que refiriéndose a bienes baldíos, prescribe: "Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño", sino a una entidad de derecho público que puede ejercer sobre el mismo los derechos derivados de la propiedad”.
(Negrilla original del texto) 22. A partir de lo anterior, el Tribunal a quo aseguró que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, correspondía adelantar el trámite de revocatoria de la resolución de adjudicación del baldío, sin mediar el consentimiento expreso y escrito de los titulares como, en efecto, sucedió. 23.
Por otro lado, mencionó que la entidad demandada consideró que la adjudicación se había efectuado en contravía de los requisitos enlistados en los artículos 60 y 69 de la Ley 160 de 1994, esto es, porque no se demostró la explotación del predio durante un período no menor a cinco (5) años. Para ello, consideró que dicha situación fue acreditada en el trámite administrativo a través de la prueba testimonial del señor Reynaldo Caballero, persona que, si bien tiene la condición de funcionario del Incoder, también funge como testigo presencial de los hechos por ser vecino del lugar y haber residido en el mismo por más de treinta (30) años. 24.
Agregó que en el expediente administrativo no se aportaron elementos de juicio que demostraran que los demandantes hubieran realizado actividades agrícolas, ganaderas o cualquier otro tipo de explotación sobre el bien durante un período no inferior a cinco (5) años. (ii) Sobre el desconocimiento de los derechos adquiridos 25. Manifestó que, tal y como lo reconoció la Corte Constitucional en sentencia C- 255 de 2012, la facultad de revocatoria directa de la adjudicación sin necesidad de mediar el consentimiento expreso y escrito del titular afectado con la decisión respondía a fines constitucionalmente valiosos pues: a) está encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad; b) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios y, c) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva a favor de quienes por su difícil situación económica se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta en el sector agropecuario. 26.
En estas condiciones, el ordenamiento jurídico autoriza a que la administración adopte las determinaciones del caso cuando se demuestre que el administrado no ha cumplido con los requisitos legales para ello, a través de la figura de la 10 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) revocatoria del acto de adjudicación, buscando en este caso que se restablezca el orden jurídico alterado.
En estos eventos, aclaró, el particular no puede invocar derechos adquiridos pues “[…] subyacen fines constitucionales que deben asegurarse mediante el acatamiento del orden jurídico”. I.5. El recurso de apelación 27. El apoderado de los demandantes, inconforme con la decisión de primera instancia interpuso recurso de apelación con el fin de que sea revocada11. 28.
Indicó que no era cierto que el municipio de Gigante fuera el propietario del derecho de dominio, pues el fallo impugnado no estudió el alcance jurídico de los títulos que dieron lugar a las anotaciones registrales 3 y 4 del Certificado de Tradición y Libertad 2002-3725 de la Oficina de Instrumentos Públicos, siendo necesaria su valoración para determinar su alcance.
Por ende, la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011 se encuentra falsamente motivada pues no es cierto que el municipio de Gigante sea el pleno propietario de ese predio. 29. Sostuvo que la Corte Constitucional en sentencia T- 566 de 1992 distinguió tres clases de propiedad: privada, estatal y pública. Igualmente citó la Ley 135 de 1961 que consagra la posibilidad de efectuar adjudicaciones a favor de entidades de derecho público para diversos fines, bajo la condición que, si en el término señalado no se cumple el fin previsto los bienes adjudicados revierten al dominio de la Nación. 30.
Manifestó que el Tribunal a quo “[…] no confrontó las normas que regulan el asunto en especial los decretos reglamentarios de Adjudicación de tierras de la Ley 160 de 1994, decreto 982 de 1996 y decreto 1465 del 2013”12. 31. Agregó que el Incoder tenía otro camino antes de acudir a la figura de la revocatoria directa, pues ocasionó daños a una familia que “[…] de buena fe creyeron en el INCODER en sus funcionarios calificados.
Esas familias echaron manos de escasos recursos, hicieron préstamos para acometer la explotación, condenándolos a esta tragedia que están viviendo, ya que esa revocatoria lleva el germen de la destrucción patrimonial de todos ellos. No hicieron riqueza para ellos, ni para el estado ni para la sociedad”13. 32. Añadió que el a quo no se pronunció sobre la presunción de abandono como requisito para la adjudicación del predio, lo cual quedó debidamente probado en el proceso.
Al respecto, estimó que “[…] [l]a mayor extensión del predio Palestro, está sin ninguna función social o económica, ABANDONADAS. Esa es la verdad. El municipio de Gigante por las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 artículo 212 no puede 11 Sede Electrónica SAMAI: 41001-2331-000-2012-00279-01. Índice 19. ED_C05_CD1Folio3ExpedienteDigitalEscritoDeRecursoDeApelacionContraLaSentenciaDePrimeraInstanciaYAutoQueConc edeElRecursoDeApelacion(.zip) NroActua 19(.zip) NroActua 19.
Documento 002. Pdf. 12 Página 8 del recurso de apelación. 13 Ibidem. 11 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) disponer de Palestro especialmente por no cumplir la función a la que se comprometió y por el abandono”14. 33.
Puntualizó que “[…] el a quo convalida la motivación de la RESOLUCIÓN DE REVOCATORIA sobre la ANOTACIÓN 4 del certificado de tradición y libertad como PLENA PROPIEDAD a favor del Municipio de Gigante, sin que le hubieran aportado LOS OFICIOS Y LAS ACTAS; faltado ley, Ordenanza y Autorización del Concejo Municipal para esas acciones materiales administrativa […] No indica la sentencia como razonó el a quo para convalidar dicha actuación administrativa de UN OFICIO Y UN ACTA DE ENTREGA como de AQUELLAS que para el 2007 permitían legalmente transferir dominio propiedad plena de bienes inmuebles entre entidades territoriales”. 34.
Observó que el Incoder “[…] al encontrarse con un predio adjudicado del cual no se tiene certeza sobre la calificación de plena propiedad [de] dominio, tenía que haber hecho uso de la denominada acción de lesividad para que ella misma se mirara en su actuación frente a un Juez de la república; igual para respetar esas familias que creyeron en esa entidad, resarcir y evitar el daño inmenso que les ha causado […] y que fuera el Juez administrativo quien pusiera a cada quien en su lugar como forma de hacer justicia material, considerando la figura de la reversión del predio Palestro; y si hay causal para la anulación de la adjudicación como acto administrativo, ordenar el pago de mejoras útiles y necesarias […]”15. 35.
Manifestó que la sentencia de primera instancia no efectuó ninguna valoración probatoria de los elementos de juicio que sirvieron de sustento para la adjudicación del terreno denominado “San Nicolás” a favor de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas. En especial, mencionó la inspección ocular practicada en el año 2010 dentro del procedimiento de adjudicación que culminó con la expedición de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010. 36.
Resaltó que en el trámite administrativo y en el proceso judicial se practicaron inspecciones que demuestran que los adjudicatarios sí habían efectuado la explotación económica sobre el predio. Por ende, solicitó que sean reconocidas las mejoras realizadas sobre el bien inmueble. 37. Igualmente, tildó de sospechoso el testimonio del señor Reinaldo Caballero, quien en su declaración señaló que los terrenos siempre han pertenecido a la “Escuela Normal Superior” e, igualmente, informó que los adjudicatarios jamás habían tenido la ocupación o posesión de dicho predio.
Ello, en vista de que era un funcionario del Incoder. 14 Página 10 del recurso de apelación. 15 Página 12 del recurso de apelación. 12 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 38. En definitiva, el apoderado judicial de los actores solicitó que se revoque la sentencia impugnada y, en su lugar, se accedan a las pretensiones de la demanda.
I.6. Trámite impartido al proceso en segunda instancia 39. A través de auto de 7 de diciembre de 202016 se concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. 40. Luego de efectuarse el reparto entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 10 de febrero de 202117 se admitió el recurso de apelación. Posteriormente, a través de proveído de 15 de marzo de 202118 se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
Vencido el término anterior, todos los sujetos procesales guardaron silencio19. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 41. Esta Sala de decisión, para desatar los argumentos propuestos en el recurso de apelación, abordará lo relativo a: (i) su competencia; (ii) el acto administrativo demandado; (iii) el problema jurídico; (iv) lo probado en el proceso;
(v) el caso en concreto y, finalmente, formulará las (vi) conclusiones. II.1. La competencia 42. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA20 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.
El acto administrativo que se demanda 43. En el presente caso se controvierte la legalidad de la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011 “Por medio de la cual se revoca una resolución de adjudicación de baldíos21”, acto administrativo expedido por el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras. 16 Sede Electrónica SAMAI: 41001-2331-000-2012-00279-01.
Índice 19. ED_C05_CD1Folio3ExpedienteDigitalEscritoDeRecursoDeApelacionContraLaSentenciaDePrimeraInstanciaYAutoQueConc edeElRecursoDeApelacion(.zip) NroActua 19(.zip) NroActua 19. Documento 004. Pdf. 17 Sede Electrónica SAMAI: 41001-2331-000-2012-00279-01. Índice 05. 18 Sede Electrónica SAMAI: 41001-2331-000-2012-00279-01. Índice 10. 19 Sede Electrónica SAMAI: 41001-2331-000-2012-00279-01.
Índice 15. Ver constancia secretarial. 20 “[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 21 Folios 321 a 323 del Cuaderno Principal 2. 13 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) II.3.
El planteamiento del problema jurídico 44. La Sala, siguiendo para tal efecto las prescripciones de los artículos 32022 y 32823 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA y atendiendo los argumentos planteados en el recurso de apelación considera que el problema jurídico que se debe resolver consiste en establecer si la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Incoder revocó la adjudicación del predio “San Nicolás” otorgada a favor de los demandantes es nula por encontrarse falsamente motivada. 45.
El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 4 de septiembre de 2020 negó las pretensiones de la demanda. 46. En lo atinente al cargo de nulidad por falsa motivación, el Tribunal de la Primera Instancia consideró que la parte actora no logró desvirtuar los motivos de hecho y de derecho que sirvieron de sustento para expedir la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011, toda vez que el predio “San Nicolás” no tenía la condición de baldío, sino que se trataba de un bien fiscal de propiedad del municipio de Gigante, Además de ello, en el procedimiento administrativo se logró demostrar que los ahora demandantes no cumplieron con los requisitos enlistados en los artículos 60 y 69 de la Ley 160 de 1994, esto es, no demostraron haber explotado el predio durante un período no inferior a cinco (5) años. 47.
En estas condiciones, según el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, correspondía adelantar el trámite de revocatoria de la resolución de adjudicación del baldío, sin que mediara el consentimiento expreso y escrito de sus titulares. 48. Por su parte, en el escrito de impugnación los actores manifestaron que no era cierto que el municipio de Gigante sea el pleno propietario del predio “San Nicolás” y, contrario a lo afirmado por el Tribunal de la primera instancia, este sí tenía la condición de baldío. 49.
Además de ello, consideraron que sí se demostró la explotación económica sobre el predio por un período no menor a cinco (5) años, aspecto que quedó debidamente probado con la inspección ocular practicada en el año 2010 y que sirvió de sustento para expedir el acto administrativo de adjudicación del baldío. Igualmente, dicha circunstancia quedó probada con la diligencia de inspección judicial practicada en este proceso.
Por último, tildaron de sospechoso el testimonio del señor Reinaldo Caballero por ser un empleado del Incoder. 22 “[…]
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 23 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 14 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) II.4.
Aspectos de relevancia probatoria 50. Con el fin de analizar el problema jurídico planteado con anterioridad, en el presente caso se encuentran acreditados los siguientes hechos: 51. A través de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010, el Incoder adjudicó a los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas el predio “San Nicolás” ubicado en el Centro Poblado Pueblo Nuevo, municipio de Gigante, departamento del Huila “[…] con una extensión de (23.3074) veintitrés hectáreas y tres mil setenta y cuatro metros cuadrados”.
En la parte resolutiva se dispuso, entre otras cosas, lo siguiente: “Artículo 1°- Adjudicar a los señores PADALIA VALDERRAMA TOVAR, MEDARDO LOSADA VARGAS […] quienes el día 11 de Junio de 2010, presentaron solicitud de adjudicación del predio denominado SAN NICOLAS ubicado en el Centro Poblado Pueblo Nuevo, Municipio Gigante, Departamento Huila, con una extensión de (23.3074) veintitrés hectáreas y tres mil setenta y cuatro metros cuadrados, según el plano No. 41-306-875 que hace parte de la presente resolución, este predio está ubicado dentro de los siguientes linderos técnicos: PUNTO DE PARTIDA: SE TOMA COMO PUNTO NÚMERO (57) SITUADO AL NORTE DONDE CONCURREN LAS COLINDANCIAS DE JORGE MILLER ANGEL, ZANJON LOS GUAYABOS Y EL INTERESADO, COLINDA ASI: NORTE: DEL PUNTO DE PARTIDA NÚMERO (57), CON ZANJON LOS GUAYABOS EN 451.8 MTS HASTA EL PUNTO NÚMERO (41), ORIENTE: DEL PUNTO NÚMERO (41) CON CESAR AUGUSTO ROJAS EN 669.96 MTS HASTA EL PUNTO NÚMERO (59);
SUR: DEL PUNTO NÚMERO (59) CON FRANCY ESNEDY QUESADA EN 441.34 MTS HASTA EL PUNTO NÚMERO (10), Y OCCIDENTE: DEL PUNTO NÚMERO (10), CON JORGE MILLER ANGEL EN 468.2 MTS, HASTA EL PUNTO NÚMERO (57), PUNTO DE PARTIDA Y CIERRE. […] Artículo 8°.- El INCODER podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, la resolución de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos”.
(Negrilla fuera de texto) 52. Mediante escritos de fechas 21 y 24 de enero de 201124, la señora Sor Marina Contreras Calderón, en su condición de rectora de la institución educativa “Escuela Normal Superior” presentó ante el Incoder solicitud de revocatoria directa de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010, aduciendo que el predio era de propiedad del departamento del Huila. 53.
Para esos propósitos allegó al procedimiento administrativo los siguientes documentos: (i) escritura pública 422 de 21 de julio de 1937 protocolizada en la 24 Folios 278 a 295 del Cuaderno Principal 2. 15 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) Notaría Primera de Neiva;
(ii) escritura pública 439 de 11 de abril de 1978 protocolizada en la Notaría 12 de la ciudad de Bogotá D.C., (iii) el certificado del Registrador Seccional de Instrumentos Públicos del Círculo de la Plata núm. 1620 de 6 de mayo de 1993 y, (iv) el certificado de tradición y libertad del folio de matrícula inmobiliaria 202-3725 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Garzón. Las referidas peticiones tuvieron como soporte los siguientes argumentos: “La escasa información que hay, puede resumirse así: - Con frecuencia ha habido rumores y comentarios totalmente informales, la gente dice, pregunta, comenta, si es verdad que se van a adjudicar terrenos de la Normal.
La respuesta nuestra ha sido siempre: esos terrenos pertenecen al Departamento y hasta la fecha no tenemos ninguna información. […] Como se trata de un hecho sorpresivo e insólito es bueno recordar que la Comunidad ha estado por 55 años al frente de la Escuela Normal, ubicada en una extensa propiedad, que pertenece al Departamento y que hemos procurado preservar, cuidar y vigilar para que no sufra ningún detrimento.
Por esta razón periódicamente se hacen recorridos de inspección. Y por esta misma razón, conocidas las informaciones suministradas por la gente del pueblo que habla de hechos ya cumplidos, procedimos a ponerlas en su conocimiento, también con extrañeza puesto que no podemos entender que nadie dijera una palabra sobre la decisión tomada, simplemente como información […]” 54.
Según auto de 27 de enero de 201125, el Incoder dispuso iniciar el trámite de revocatoria directa de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010 y ordenó la notificación a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria, a los adjudicatarios y a los solicitantes de la revocatoria, las cuales se efectuaron, en su orden, los días 3 de febrero de 201126, 9 de febrero de 201127 y 14 de marzo de 201128. 55.
Mediante escrito de 16 de febrero de 201129, los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas se opusieron a la revocatoria del acto de adjudicación manifestando que han ejercido la posesión continua del predio y han efectuado mejoras sobre el mismo. 56. A través de auto de 2 de junio de 201130, el Incoder abrió el proceso a pruebas y decretó la realización de una inspección ocular en el predio “San Nicolás”, comisionando a los funcionarios José Roberto Osorio (topógrafo) y Cristian Renato 25 Folios 295 reverso a 296 del Cuaderno Principal 2. 26 A folio 297 del Cuaderno Principal 2 consta la notificación personal realizada al Procurador Agrario Regional del Huila. 27 A folio 312 del Cuaderno Principal 2 consta la notificación personal de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas. 28 Folio 312 reverso del Cuaderno Principal 2 consta la notificación personal de la señora So Marina Contreras Calderón, en su calidad de rectora de la Institución Educativa “Escuela Normal Superior”.
Igualmente se puede ver la constancia expedida por la Dirección Territorial del Huila (folio 313 reverso del Cuaderno Principal 2). 29 Folio 314 del Cuaderno Principal 2. 30 Folios 317 (reverso) y 318 del Cuaderno Principal 2. 16 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) González Pérez (abogado), a efectos de que se revisara la “[…] identificación del inmueble y se confrontarán los supuestos de hecho y de derecho, frente a las pruebas allegadas del procedimiento de revocatoria”. 57.
El día 7 de junio de 2011 se practicó diligencia de inspección ocular a la que asistieron los funcionarios José Roberto Osorio (topógrafo) y Cristian Renato González Pérez (abogado). 58. El día 15 de junio de 2011, el abogado Cristian Renato González Pérez31, presentó informe en el cual manifestó que el predio “San Nicolás” registra alta presencia de rastrojo y que el mismo no ha sido explotado en términos agrícolas o pecuarios.
Las conclusiones del referido informe fueron las siguientes: “Caracterización del predio: Se observó el predio SAN NICOLAS, registra una alta presencia de rastrojo, es inexplotado agrícola o pecuariamente, no tiene mejora alguna ni es ocupado directamente por persona alguna. Se recibió el testimonio del señor Reynaldo Caballero […] funcionario del INCODER en la Estación Piscícola aledaña al predio referido y habitante de la Vereda por más de 30 años, quien manifestó, que esos terrenos siempre han pertenecido a la Escuela Normal de Señoritas, que el adjudicatario jamás ha tenido la posesión u ocupación de este predio. […]” (Negrilla fuera de texto) 59.
El día 28 de junio de 2011, el topógrafo José Roberto Osorio rindió informe en el cual manifestó que luego de identificar la plancha catastral del predio “Palestro” identificado con la cédula catastral núm. 00-01-003-0094-0000 de propiedad del municipio de Gigante e insertar las coordenadas del predio “San Nicolás”, entre otros terrenos, encontró que este último predio se encontraba inmerso en el predio “Palestro”.
Las conclusiones del aludido informe son las siguientes: “A solicitud de la gerencia regional se procedió a conseguir la información necesaria que nos ilustrara sobre un predio llamado PALESTRO ubicado en la vereda el tendido del Municipio de Gigante Departamento del Huila de propiedad del Municipio de Gigante. Con el apoyo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), conseguí la plancha catastral en la cual aparece el predio PALESTRO con Cédula Catastral No. 00-01-003-0094-0000, se procedió a digitalizar el levantamiento predial existente en el mencionado instituto y se obtuvo el archivo digital en formato CAD.
Luego en visita de campo entre los días 7 y 8 del mes de junio se georeferenció y verificó las coordenadas reales del predio PALESTRO, visita de campo realizada con el acompañamiento del coordinador de baldíos el doctor Cristian Renato González y Reinaldo Caballero, funcionario de la estación Piscícola del INCODER, que conoce este predio por más de 20 años y en el cual se encuentra la mencionada estación. 31 Folio 318 reverso del Cuaderno Principal 2. 17 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) Con la certeza de tener las coordenadas reales del predio PALESTRO, procedí a insertar los archivos digitales que reposan en el expediente de adjudicación del predio VILLA DOLLY, con área de 45 Has. 6969 mts2 y adjudicado a Ruber Arturo Rios, según Resolución No. 209 del 29 de junio de 2010 e insertó perfectamente ý totalmente dentro del predio PALESTRO en el sector ESTE del predio del Municipio de Gigante.
Posteriormente realicé el mismo procedimiento de inserción digital de las coordenadas verdaderas de los predios LA ESPERANZA, adjudicado a Misael Losada Aros según resolución No. 559 de 28 de octubre de 2010, EL MIRADOR adjudicado a Zamir Aníbal Gómez según resolución No. 562 de 28 de octubre de 2010, estos 2 insertaron encima del predio VILLA DOLLY, con lo que se concluye que se adjudicó 2 veces la misma área.
Luego se insertó el predio EL TABOR, adjudicado según resolución 560 del 28 de octubre de 2010 y efectivamente queda dentro del predio PALESTRO, enseguida del predio EL MIRADOR. Igualmente se siguieron insertando en coordenadas verdaderas los predios SAN NICOLAS, adjudicado a Paladia (sic) Valderrama según resolución No. 563 del 28 de Octubre de 2010, VILLA CLARA, adjudicado a Jorge Miller Ángel, adjudicado según resolución No. 561 del 28 de Octubre de 2010, LA ISLA, adjudicado a Gustavo Adolfo Montilla Rios, según resolución No. 210 del 29 de junio de 2010. […] Finalmente se aclara que todos los predios antes mencionados se encuentran inmersos en su totalidad en el predio de propiedad del Municipio de Gigante." (Negrilla fuera de texto) 60.
Una vez concluido el período probatorio, el Incoder profirió la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011, por medio de la cual revocó la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010 -adjudicación- en los siguientes términos: “ARTICULO PRIMERO.- Revocar la Resolución No. 563 del 28 de octubre de 2010, proferida por la Dirección Territorial Huila del INCODER, mediante la cual se adjudicó a los señores PADALIA VALDERRAMA TOVAR Y MEDARDO LOSADA VARGAS […] el predio baldío denominado SAN NICOLAS, ubicado en el municipio de GIGANTE, departamento del HUILA, centro poblado Pueblo Nuevo, con un área de veintitrés hectáreas y tres mil setenta y cuatro metros cuadrados (23.3074 Has), por las razones expuestas en precedencia.
ARTICULO SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria, a los señores PADALIA VALDERRAMA TOVAR Y MEDARDO LOSADA VARGAS y al solicitante de la revocatoria en los términos del C.C.A, haciéndoles saber que contra la misma no procede ningún recurso por la vía gubernativa.
ARTICULO TERCERO: Ejecutoriada esta resolución, ordenar su registro en el follo de matrícula inmobiliaria No. 202-61432, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Garzón […]”. 18 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 61.
Para adoptar tal determinación el Incoder, luego de efectuar una valoración de las pruebas recaudadas en el trámite administrativo concluyó que: (i) el predio “San Nicolás” no tenía la calidad de baldío pues pertenecía a una entidad de derecho público, esto es, el municipio de Gigante y, (ii) los adjudicatarios no demostraron la explotación económica, agrícola o pecuaria por un período no inferior a cinco (5) años, desconociendo los artículos 65 y 69 de la Ley 160 de 1994, en consonancia con el artículo 8° del Decreto 2664 de 1994.
Así quedó consignado en la parte motiva de la Resolución 219 de 12 de septiembre de 2011: “Del resultado de la diligencia de Inspección Ocular y del análisis de las demás pruebas, se tiene que el predio SAN NICOLAS, ubicado en el municipio de GIGANTE, departamento del HUILA, centro poblado Pueblo Nuevo, con un área de veintitrés hectáreas y tres mil setenta y cuatro metros cuadrados (23.3074 Has), adjudicado a título de baldío mediante Resolución No. 563 del 28 de octubre de 2010 a los señores PADALIA VALDERRAMA TOVAR Y MEDARDO LOSADA VARGAS […] hace parte integral del predio de mayor extensión denominado "PALESTRO ESCUELA NORMAL NACIONAL DE SEÑORITAS", distinguido con folio de matrícula inmobiliaria No. 202-3725 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Garzón, cuyo titular del derecho de dominio, es decir, el propietario actual es el MUNICIPIO DE GIGANTE.
Además el predio adjudicado SAN NICOLAS, no registra por parte de los adjudicatarios una explotación económica, agrícola o pecuaria igual o mayor a cinco (5) años, razón por la cual se procederá a su revocación, por no cumplir con la normatividad vigente sobre titulación de baldíos. DECISIÓN De la valoración de las pruebas acá efectuadas, se colige que la adjudicación del predio SAN NICOLAS, formalizada mediante la Resolución No. 563 del 28 de octubre de 2010 a los señores PADALIA VALDERRAMA TOVAR Y MEDARDO LOSADA VARGAS, […] se hizo trasgrediendo las normas que regulan esta materia, por cuanto se adjudicó un predio de propiedad privada cuya titularidad del dominio corresponde en este caso a una entidad de derecho público que es el MUNICIPIO DE GIGANTE, situación que de contera, permite establecer que el predio solicitado en adjudicación no ostentaba la calidad de "baldío" coligiendo con ello que no era posible, la iniciación del procedimiento de titulación de predio baldío y mucho menos su adjudicación. Además los adjudicatarios no reunían los requisitos para serlo, en razón a que no demostraron una explotación económica, agrícola o pecuaria igual o mayor a cinco (5) años, desconociendo con ello, lo dispuesto en los artículos 65 y 69 de la Ley 160 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994; situación que se enmarca en la causal primera del artículo 69 del C.C.A. y sin duda, da lugar a su revocatoria.
En tal sentido, lo procedente es revocar la decisión adoptada mediante la resolución de adjudicación, a fin de subsanar la situación irregular generada con su expedición” (negrilla fuera de texto). 19 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) II.5.
Análisis del caso concreto 62. La falsa motivación, como vicio de nulidad del acto administrativo, opera cuando los fundamentos fácticos y jurídicos se apartan de la realidad, o los mismos se revelan inexistentes o cuando han sido calificados de manera equivocada por el autor de la decisión. En sentencia de 2 de junio de 201132, esta Sección esbozó lo siguiente frente a esta causal: “En relación con la falsa motivación, como causal de nulidad de los actos administrativos, esta Sala ha indicado, con fundamento en la doctrina y la jurisprudencia, que la misma “tiene ocurrencia cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas o contrarias a la realidad” y ha agregado que: La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación”. 63.
Debe señalarse que los bienes del Estado, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado33 se han clasificado en bienes de uso público y en bienes fiscales, así: “Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes fiscales.
(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”. El dominio ejercido sobre ellos se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad.
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aún (sic) cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”34 (negrilla fuera de texto). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Maria Elizabeth Garcia Gonzalez, sentencia de 2 de junio de 2011, número de radicado: 66001-23-31-000-2005-00519-01. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 8 de junio de 2016, radicado: 11001-03-06-000-2016- 00068-00(2254), CP: Germán Alberto Bula Escobar (E). 34 Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012. 20 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 64.
Los bienes baldíos se encuentran dentro de la categoría de los llamados bienes fiscales adjudicables, pues la Nación tiene reservada la facultad para adjudicarlos a favor de quienes cumplan las condiciones previstas en la ley y en los reglamentos, la cual se encuentra inspirada en el mandato general previsto en el artículo 64 de la Constitución Política según el cual corresponde al Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa.
Por su parte, los bienes fiscales propiamente dichos son aquellos de propiedad de las entidades públicas, respecto de los cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes35. 65. Así, esta Corporación36, al analizar el alcance de los artículos 674 y 675 del Código Civil señaló que: “31.
Ahora, conforme quedó establecido en los artículos 674 y 675 del Código Civil, los baldíos son bienes públicos de la Nación ubicados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón a que la Nación los conserva para transferir su propiedad a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley -siempre y cuando estas se mantengan-, inspirada en el precepto según el cual constituye fin del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”.
(Negrilla fuera de texto) 66. Se debe indicar además que las tierras baldías se adquieren “[…] por la ocupación y posterior adjudicación”. En razón de lo anterior, los adjudicatarios deben cumplir una serie de exigencias para la titulación de la tierra baldía, requisitos que, para el caso en concreto, se encuentran previstos en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994. 67.
En efecto, los artículos 65 y 69 de la Ley 160 de 1994 son del siguiente tenor: "ARTÍCULO 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio. Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los 35 Corte Constitucional, T- 293 de 2016. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de julio de 2016.
M.P. Danilo Rojas Betancourth, radicado: 1999-00666 01(35928). 21 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos.
En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento. No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva".
“ARTÍCULO 69. La persona que solicite la adjudicación de un baldío, deberá demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicita y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el INCORA en la inspección ocular. En la petición de adjudicación el solicitante deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al formular su pretensión expresamente, si se halla o no obligado legalmente a presentar declaración de renta y patrimonio.
En caso afirmativo, la exigencia de la explotación económica deberá demostrarse con las declaraciones de renta y patrimonio correspondientes a los tres años anteriores a la fecha de la solicitud. En todo caso, deberá acreditarse una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años para tener derecho a la adjudicación. La ocupación anterior de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros, para los efectos contemplados en este inciso.
En los casos en que la explotación realizada no corresponda a la aptitud específica señalada, el baldío no se adjudicará, hasta tanto no se adopte y ejecute por el colono un plan gradual de reconversión, o previo concepto favorable de la institución correspondiente del Sistema Nacional Ambiental”. (Negrilla fuera de texto) 68. Por su parte, el artículo 8° del Decreto 2664 de 199437 señala: “ARTICULO 8o.
REQUISITOS. Las personas naturales, las empresas comunitarias y las cooperativas campesinas que soliciten la adjudicación de un terreno baldío, deberán demostrar que tienen bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicitan y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el Incora en la inspección ocular.
Los peticionarios deberán acreditar una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años y que su patrimonio neto no sea superior a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales. Cuando se trate de empresas comunitarias y de cooperativas campesinas, para efectos de la prohibición anterior deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los patrimonios netos de los socios cuando éstos superen el patrimonio neto de la sociedad. 37 “Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación” 22 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) El tiempo de ocupación de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros en ningún caso.
En la solicitud de adjudicación. el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al formular su pretensión, si es o no propietario o poseedor a cualquier título de otros inmuebles rurales en el territorio nacional, y además, si se halla o no obligado legalmente a presentar declaración de renta y patrimonio”.
(Negrilla fuera de texto) 69. Con fundamento en las citadas normas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han coincidido en señalar que la adjudicación de bienes baldíos se encuentra sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: “1. Que el solicitante haya ocupado el terreno por espacio no inferior a cinco (5) años; 2.
Que el solicitante haya explotado económicamente el fundo por un término igual al anterior; 3. Que la explotación que se haya adelantado en dichos predios corresponda a la aptitud del suelo, establecida por el INCORA en la inspección ocular que debe practicarse dentro de la actuación administrativa correspondiente, y 4. Que el solicitante no sea propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional38”.
(Negrilla fuera de texto) 70. La figura de la revocatoria de los actos administrativos de adjudicación de tierras baldías, y sin necesidad del consentimiento expreso y escrito del titular, opera cuando dichas resoluciones hayan sido proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
El artículo 72 de la Ley 160 de 1994 es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. […] Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”. (Negrilla fuera de texto) 38Corte Constitucional, sentencia C- 595 de 1995, MP: Carlos Gaviria Diaz. En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de marzo de 2011, radicado: 23001-23-31- 000-1997-08794-01(21133), CP: Mauricio Fajardo Gómez 23 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 71.
En armonía con el mandato del legislador, el artículo 39 del Decreto 2664 de 1994, prevé lo siguiente respecto a la facultad de revocación de los actos administrativos, sin necesidad de la anuencia del titular, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 39. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la Ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo”. (Negrilla fuera de texto) 72. La Corte Constitucional, al efectuar el control de constitucionalidad de los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en sentencia C- 255 de 201239 encontró que la facultad de revocatoria directa de los actos administrativos de adjudicación de baldíos sin necesidad de que medie el consentimiento expreso y escrito del titular perseguía las siguientes finalidades relevantes: “(i) [E]stá encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad;
(ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.
Por ello, cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario. No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.
Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de 39 Corte Constitucional, C- 255 de 2012, MP: Jorge Iván Palacio Palacio. 24 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural […]”. 73.
Cabe destacar que si bien con posterioridad se expidió la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones” esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 175 del 18 de marzo de 2009, por no haber surtido el procedimiento de consulta previa con las comunidades indígenas y afrodescendientes. 74.
Ahora bien, y como quiera que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad se dieron hacia el futuro, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “[…] desde el 18 de marzo de 2009, fecha en la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 y, como consecuencia de sus decretos reglamentarios, recobraron vigencia las normas previstas en la Ley 160 de 1994, las cuales, por ende, en la actualidad, son las disposiciones jurídicas aplicables en materia agraria40”. 75.
En consecuencia, para la fecha en que se adelantó el procedimiento de adjudicación del bien baldío a favor de los actores y el trámite de la revocatoria de la adjudicación estaban vigentes la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994, a su vez modificado por el Decreto 982 de 1996. 76. En este orden de ideas, debe precisarse que no resultan aplicables las disposiciones del Decreto 1465 de 2013 “Por el cual se reglamentan los Capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos adjudicados y se dictan otras disposiciones”, por cuanto dicha norma no se encontraba vigente para la fecha en que se expidió la Resolución 219 de 2011, objeto de juzgamiento en este proceso. • El predio “San Nicolás” no tenía la condición de baldío 77.
En el presente caso, a juicio de la Sala, la adjudicación del predio “San Nicolás” a favor de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas otorgada a través de la Resolución 563 de 2010, era manifiestamente contraria a la normatividad vigente sobre la adjudicación de tierras baldías, toda vez que el referido terreno no tenía la condición de baldío y, por ende, no se cumplió una de las condiciones necesarias y esenciales para la adjudicación. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 29 de enero de 2010, CP: Mauricio Fajardo Gómez, radicado: 11001-03-26-000-2009-00081-00 (37152). 25 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 78.
En efecto, tal y como se indicó anteriormente, según quedó documentado en el informe de 28 de junio de 2011, el topógrafo José Roberto Osorio efectuó una visita de inspección en el predio “Palestro”. Así las cosas, el experto luego de identificar plenamente la plancha catastral del mencionado terreno procedió a insertar las coordenadas correspondientes del predio “San Nicolás”, encontrando que este último bien se encontraba inmerso dentro del predio “Palestro”, de mayor extensión, y de propiedad del municipio de Gigante. 79.
Ahora bien, en el certificado de libertad y tradición 202-3725 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Garzón41, correspondiente al predio "PALESTRO ESCUELA NORMAL NACIONAL DE SEÑORITAS” obrante en el expediente constan las siguientes anotaciones: 80. Así las cosas, una vez revisada la historia del bien inmueble denominado “Palestro” se advierte que el municipio de Gigante figuraba como propietario de este para el año 2007, esto es, para la fecha en que se expidió la resolución de adjudicación y se adoptó el trámite de revocatoria directa de la misma.
Por ende, se trata de un bien de propiedad del municipio de Gigante el cual, valga resaltar, adquirió del Departamento del Huila a título gratuito. 41 Folio 290 del Cuaderno Principal 2. 26 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 81.
En lo atinente a la enajenación de los bienes fiscales de propiedad de los departamentos, el Decreto Ley 1222 de 198642, vigente para la fecha en que se expidió la resolución enjuiciada, en su artículo 6° dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 6°. Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas: […] 10. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes departamentales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas […]".
(Negrilla fuera de texto) 82. De lo anterior se sigue que para la venta de bienes fiscales del departamento se requiere autorización expresa por parte de la asamblea departamental, la cual regirá los requisitos que deban cumplirse para que el acto de venta sea realizado. 83. Sobre este punto, debe señalarse que si bien es cierto en el expediente no obra la copia del acto administrativo del 26 de febrero de 2007 de la Gobernación del Huila a que alude la anotación número 4 del certificado de libertad y tradición No. 202-3725 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Garzón, dicha circunstancia no desvirtúa el hecho de que la titularidad de dicho bien reside en el municipio de Gigante. 84.
Al respecto, resulta importante señalar que el certificado de tradición y libertad, como documento público se encuentra amparado por los principios de autenticidad y veracidad, de manera que lo consignado en dicho documento se reputa exacto y acorde con la realidad catastral del predio. En cuanto a su alcance probatorio, el artículo 264 del Código de Procedimiento Civil43 señala: “ARTÍCULO 264.
ALCANCE PROBATORIO. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza. Las declaraciones que hagan los interesados en escritura pública, tendrán entre éstos y sus causahabientes el alcance probatorio señalado en el artículo 258; respecto de terceros; se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica”.
(Negrilla fuera de texto) 85. Adicionalmente, los distintos desarrollos jurisprudenciales de esta Corporación han señalado que el registro de un título en el folio de matrícula inmobiliaria crea dos efectos: el primero consiste en la transmisión de derechos sobre los inmuebles, es decir, “[…] que la propiedad y demás derechos reales respecto de bienes 42 "Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental". 43 Vigente al momento de la presentación de la demanda.
Hoy corresponde al artículo 257 del Código General del Proceso. “Alcance probatorio. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza. Las declaraciones que hagan los interesados en escritura pública tendrán entre estos y sus causahabientes el alcance probatorio señalado en el artículo 250; respecto de terceros se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica”. 27 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) inmuebles sólo existen y se transmiten mediante la inscripción del título en la matrícula inmobiliaria”44.
El segundo efecto, consiste en que opera el principio de publicidad, esto es, “[…] la situación jurídica de los bienes inmuebles se exterioriza por el registro y por ende cada persona puede tener acceso al registro para informarse de la situación jurídica del bien inmueble”45. 86. Además de ello, es sabido que nuestro ordenamiento jurídico acogió el sistema del “título y el modo”.
El título corresponde a “la causa” o fuente en virtud de la cual se adquiere la propiedad de una cosa. El modo “[…] es la forma de ejecutar el título46”. Es decir, el derecho real de propiedad se adquiere mediante la suma de estos dos elementos: título y modo. 87. Por las razones anteriormente expuestas, en el presente caso emerge con claridad que el predio “San Nicolás”, que a su vez se encuentra inmerso en el predio "PALESTRO ESCUELA NORMAL NACIONAL DE SEÑORITAS” no tiene la condición de baldío, pues tal y como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación los bienes baldíos son aquellos situados dentro del territorio nacional que “[…] carecen de dueño y, por lo tanto, pertenecen al Estado”47. 88.
En estas condiciones, acertó el Tribunal de primera instancia al señalar que el predio sobre el cual recae la controversia no tenía la condición de baldío y, en esa medida no era procedente adjudicarlo a favor de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas pues faltaba una condición esencial para que procediera la adjudicación del terreno, que no es otra que se trate de bienes inmuebles que ostenten la condición de baldíos. • La explotación económica por un término no inferior a cinco (5) años como mínimo 89.
El Incoder indicó en el acto acusado que los adjudicatarios no demostraron la explotación económica, agrícola o pecuaria por un período no inferior a cinco (5) años, desconociendo los artículos 65 y 69 de La Ley 160 de 1994, en consonancia con el artículo 8° del Decreto 2664 de 1994, en el siguiente sentido: “[…] Además los adjudicatarios no reunían los requisitos para serlo, en razón a que no demostraron una explotación económica, agrícola o pecuaria igual o mayor a cinco (5) años, desconociendo con ello, lo dispuesto en los artículos 65 y 69 de la Ley 160 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994; situación que se enmarca en la causal primera del 44 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia de Unificación del 13 de mayo de 2014, Radicación número: 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128); actor: Angela Marleny Salazar de Cobo y otros; demandado: Ministerio de Defensa - Policía Nacional, CP: Mauricio Fajardo Gómez. 45 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de Unificación del 13 de mayo de 2014, (23128), C. P. Mauricio Fajardo Gómez. 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta, concepto de 3 de marzo de 2020, radicado: 11001-03-06-000-2019-00204-00 (2438), MP: Germán Alberto Bula Escobar. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de marzo de 2021, radicado: 11001-03-24-000-2010-00545-00, MP: Oswaldo Giraldo López. 28 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) artículo 69 del C.C.A. y sin duda, da lugar a su revocatoria”.
(Negrilla fuera de texto) 90. Conforme quedó analizado, el informe elaborado por el abogado Cristian Renato González Pérez48 dejó constancia que el predio “San Nicolás” registraba alta presencia de rastrojo. Igualmente, se indicó que el mismo no había sido explotado desde el punto de vista agrícola o pecuario, y adicionalmente, “[…] no tiene mejora alguna ni es ocupado directamente por persona alguna”. 91.
Además, según el mismo informe, se recibió la declaración del señor Reynaldo Caballero, funcionario del Incoder y habitante de la vereda por más de 30 años, quien manifestó que dicho terreno ha pertenecido a la “Escuela Normal Superior” y que los adjudicatarios no han ocupado ni ejercido la posesión sobre dicho predio. 92. En relación con este aspecto, a juicio de los apelantes, el a quo no efectuó ninguna valoración probatoria de los elementos de juicio que sirvieron de sustento para la adjudicación del terreno baldío denominado “San Nicolás” a favor de los señores Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas.
En especial, plantearon que la inspección ocular practicada en el año 2010 en el procedimiento de adjudicación que culminó con la expedición de la Resolución 563 de 28 de octubre de 2010 da cuenta de la explotación económica realizada sobre el predio. 93. En efecto, el Decreto 2664 de 1994, modificado por el Decreto 982 de 1996, establece que dentro del procedimiento de adjudicación de un bien baldío se debe efectuar una diligencia de inspección ocular con la presencia del peticionario, los colindantes, el Agente del Ministerio Público Agrario o su comisionado, y el funcionario que represente la entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental en el nivel regional con el fin de acreditar los siguientes aspectos: a) el nombre y localización del predio; b) sus linderos con sujeción a los puntos cardinales y nombre de los colindantes; c) la clase de explotación del predio; d) la explotación adelantada en el inmueble para determinar si corresponde a la aptitud agropecuaria de los suelos que se establezca en la diligencia; e) el tiempo y aprovechamiento económico; f) la clase de bosques; g) las áreas dedicadas a la conservación de la vegetación protectora, entre otros aspectos.
(artículo 19 ibidem). 94. En el caso específico debe señalarse que, la resolución de adjudicación, en su parte motiva señala que, en efecto, en el acta de inspección celebrada el 17 de septiembre de 2010 se indicó que el predio sí reunía la calidad de baldío; igualmente se informó que “[…] el predio es explotado directamente por el solicitante, hace buen uso del suelo sin afectar el medio ambiente y cumple con las normas vigentes de titulación de baldíos se recomienda seguir el proceso y adjudicar”.
Finalmente, se aseguró que los solicitantes tienen un tiempo de explotación de ocho (8) años. 48 Folio 318 reverso del Cuaderno Principal 2. 29 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) 95. Nótese que los actores dentro del procedimiento administrativo de revocatoria directa del acto de adjudicación del baldío tenían la carga de aportar y solicitar la práctica de las pruebas útiles, pertinentes y conducentes (como testimonios, documentos, entre otros) con el fin de demostrar el cumplimiento del requisito relativo a la explotación económica del predio por un período no inferior a cinco (5) años, pero no lo hicieron. 96.
Ahora, si bien en el marco de este proceso judicial y con el fin de poder acreditar el mencionado requisito, por solicitud de los demandantes, se decretó la realización de una inspección judicial la cual fue practicada por el juez comisionado el día 15 de agosto de 201349, hora: 9:00 am en el lugar del terreno denominado “Palestro”, en el cual se encuentra ubicada la institución educativa “Normal Superior”, dicho elemento de prueba no aporta mayores elementos de juicio suficientes para dar por cumplido el requisito relativo a la explotación económica por un período no inferior a cinco (5) años, exigencia que echó de menos el Incoder en la resolución enjuiciada y el Tribunal en la sentencia de primera instancia. Así se desprende de los siguientes apartes que se transcriben in extenso: “[u]na vez allí se constató que dentro de este predio se encuentra la institución educativa normal superior de Gigante la cual está encerrada en base de ladrillo y malla metálica, separada de una carretera angosta destapada, por la cual procedimos a ingresar hasta unos 1.200 M aproximadamente, sin que pudieran determinarse los mismos por cuanto el juzgado no cuenta con metros ni decámetros para establecer la distancia exacta.
Una vez allí el señor MEDARDO LOZADA (sic), nos indicó que el lote denominado San Nicolás empezaba allí y se observó que al lado izquierdo se encuentra un broche de aproximadamente 3 M, la cual se encuentra la balastrera (sic), es decir, un lote sin que se pudiera determinar su extensión donde se observó una máquina retroexcavadora que según información del señor LOZADA (sic) pertenece al municipio, de la cual se extrae material para construcción. […] Una vez ingresamos al lote se observó que está dividido por 7 lotes así. Primero área pequeña donde se observó que está cercado en alambre de púa y estantillos, el cual contiene pasto de corte pequeño, el segundo lote con área mediana sin que pudiera determinarse su extensión la cual se encuentra cercado con alambre de púa y estantillos maderables con pastos medianos de corte, el tercer lote mediano con mayor extensión que el anterior con grado de inclinación y en pendiente y también sembrado con pasto de corte pequeño. El cuarto lote se encuentra quemado y con divisiones igualmente en alambre de púa y cercas maderables y tiene extensión mayor que los anteriores con área aproximada según el señor LOSADA de dos hectáreas y media, sin que pudiera verificarse la misma y que contiene pasto brachiaria (sic), el cual no se verificó por esta funcionaria, toda vez que no tiene los conocimientos técnicos que se requieren para indicar el tipo de pasto.
El quinto lote, igualmente se encuentra cercado con alambre de púa y estantillos de madera, se encuentra dentro de su área un corral en guadua y dentro del mismo una pieza en ladrillo y plancha que según información del señor LOSADA fue construida hace 15 días y que contiene arena, ladrillo, cemento y está sostenida la plancha 49 Folios 100 a 102 del Cuaderno de Pruebas No. 1. 30 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) con guaduas, asimismo dentro de este lote se observó que existe una alberca en material llena de agua con dos mangueras de pulgada y media, dejando constancia que el corral, que se encuentra al parecer fue construido con bastante tiempo sin que pudiera determinarse exactamente; lote 6 con divisiones de alambre de púa y estantillos maderables, sin que pudiera verificarse su extensión con arborización silvestre y contiene un lago de una extensión aproximada como área de 40 metros, sin que pudiera verificarse su real dimensión, presta la función de bebedero para el ganado y está asistido por una manguera.
Asimismo se deja constancia que en el corral descrito anteriormente se encontraron 31 cabezas de ganado incluyendo los toros sin que pudiera determinarse la raza de los mismos, toda vez que el despacho no posee dichos conocimientos técnicos. No se observó que dentro del predio existieran cultivos de pan coger, ni frutales, ni nacederos de agua, ni casa de habitación y que sólo se cuenta con el servicio de agua.
Existe carretera destapada para el ingreso del predio pasando por lo que se denomina Palestro". 97. Por otro lado, en lo que tiene que ver con la declaración rendida por el señor Reinaldo Caballero se tiene que en la diligencia de inspección ocular que se realizó el día 7 de junio de 2011, dicho funcionario indicó que los terrenos han pertenecido a la “Escuela Normal de Señoritas” e, igualmente, informó que los adjudicatarios jamás habían tenido la ocupación o posesión de dicho predio.
Sin embargo, el hecho de que dicha persona haya fungido como funcionario del Incoder no resta credibilidad su dicho pues el referido ciudadano aseguró ser vecino colindante del terreno y haber residido ahí por más de treinta (30) años, es decir, se trata de un testigo directo de los hechos. 98. Como colorario de lo expuesto, se debe señalar que la potestad para revocar directamente los actos administrativos de adjudicación de baldíos cumple una función constitucionalmente válida, tal y como lo reconoció la Corte Constitucional en sentencia C-255 de 201250, en la medida que garantiza que la actuación administrativa que dio origen a la adjudicación de un baldío se haya realizado con sujeción total a las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico51. 99.
A través de esta herramienta prevista por el legislador en desarrollo de los mandatos de la Carta Política, se garantiza la defensa del interés general ligada a la función social y económica de la propiedad agraria. Se trata de una herramienta valiosa que se radica en la autoridad agraria, quien puede hacer uso de ella en caso de advertir que la adjudicación de un terreno baldío se haya efectuado con violación de las normas que rigen la materia, en cuyo caso no se requiere el consentimiento expreso y escrito del adjudicatario. 100.
En estas condiciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia toda vez que no se probó que la resolución demandada haya sido falsamente motivada. En efecto, se demostró que la adjudicación del predio “San Nicolás” fue 50 Corte Constitucional, sentencia C- 255 de 2012, MP: Jorge Iván Palacio Palacio. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 14 de diciembre de 2016, radicado: 76001-23-31-000-2006-00987-01 (40038), MP: Ramiro Pazos Guerrero. 31 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) otorgada a favor de los actores contrariando las normas vigentes que regulan la materia, particularmente, porque el predio adjudicado no tenía la condición de baldío y, además, no se acreditó la explotación económica del predio por un período no inferior a cinco (5) años por parte de los adjudicatarios. 101.
Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. II.6. Conclusiones 102. En el presente caso se demostró que el predio objeto de controversia no era baldío, sino que era un bien fiscal de propiedad del municipio, por lo que no era posible adjudicarlo a los señores Padalia Valderrama Tovar y el señor Medardo Losada Vargas.
Además, los actores no lograron demostrar haber explotado el terreno por un período no inferior a cinco (5) años. 103. En tales condiciones, la Sala confirmará la sentencia de 4 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 32 Radicación: 41001-2331-000-2012-00279-01 Demandantes: Padalia Valderrama Tovar y Medardo Losada Vargas Demandado: Incoder (Hoy Agencia Nacional de Tierras) GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.