Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) Demandante: Rogelio Zuluaga Vélez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.
Valoración y carga probatoria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dos (2) de junio de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Rogelio Zuluaga Vélez instauró demanda1 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución PAP 054008 del 19 de mayo de 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, (ii) el acto ficto configurado por el silencio administrativo negativo respecto al escrito del 2 de noviembre de 2018, y (iii) 1 Páginas 1 a 21 del archivo 7_007SUBSANACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 13 visible en el índice 13 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) Resolución RDP 003717 del 11 de febrero de 2020, la cual resolvió el recurso de reposición contra el acto ficto.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar al accionante la pensión gracia a partir del 4 de febrero de 2010, en un valor correspondiente al 75% de lo devengado en el último año de servicios, con la indexación de las sumas adeudadas. Que la entidad de cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y que la misma sea condenada en costas.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante cumplió 50 años de edad el 29 de julio de 2004 y laboró de manera continua al servicio del magisterio en entidades del orden territorial, iniciando desde el 14 de junio de 1978 al 30 de diciembre de 1981 en el Colegio Popular Diocesano de Dosquebradas, Risaralda, luego de manera ininterrumpida desde el 10 de julio de 1992 al 23 de enero de 1996 en el Colegio Gonzalo Mejía Echeverry en Pereira, continuando en el Colegio Jorbalan del mismo municipio desde el 24 de enero de 1996 al 18 de diciembre de 2003, finalizando sus labores desde el 19 de diciembre de 2003 hasta el 4 de marzo de 2011 en el Colegio la Inmaculada de la referida entidad territorial.
Que el 30 de mayo de 2008 le solicitó a la demandada el reconocimiento de la prestación la cual fue negada mediante Resolución PAP 054008 del 19 de mayo de 2011, y el 2 de noviembre de 2018 nuevamente elevó la solicitud sin obtener respuesta, por lo que interpuso recurso de apelación contra el acto ficto, el cual fue resuelto en Resolución 003717 del 11 de febrero de 2020.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 6, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 57 de 1887, 6ª de 1945, 33 de 1985, 62 de 1985, 71 de 1988, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994, 5 de 1969, 4 de 1966, 4 de 1966 y su Decreto reglamentario 1743 de 1966.
Manifestó que demostró plenamente el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación, esto es, una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 (14 de junio de 1978), laborar en planteles distritales por 20 años, contar con 50 años de edad y observar buena conducta en el desempeño de su cargo. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) Que, además, los servicios prestados a favor del Ministerio de Educación Nacional también deben ser tenido en cuenta, pues a pesar de ser un docente nacional, también laboró a favor de entidades territoriales, como lo es el Colegio Popular Diocesano del municipio Dosquebradas que recibe recursos del departamento o del mismo municipio.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de marzo de 2021, y se notificó a la UGPP quien manifestó2 que el tipo de vinculación del docente durante su actividad laboral fue en una calidad nacional, pues conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de Pereira del 20 de mayo de 2008, el actor laboró para el periodo comprendido entre el 14 de junio de 1978 al 31 de diciembre de 1981 y del 10 de julio de 1992 al 20 de mayo de 2008 como educador de la categoría ya referida; que además la fuente de los recursos con las que se pagaron sus emolumentos provenían del Situado Fiscal, incumpliendo con esto los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la pensión. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) buena fe, (iii) prescripción y (iv) la genérica.
El 3 de agosto de 2021 el tribunal de origen difirió la resolución de la excepción previa de prescripción para el fallo, y en la audiencia inicial3 fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fallida la etapa conciliatoria y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la audiencia de pruebas4 incorporó las allegadas al proceso, dio por agotada la etapa probatoria; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda considerando que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, toda vez que no acreditó el cumplimiento de las calidades exigidas por la norma en los periodos que van desde el 14 de junio de 1978 hasta el 31 de diciembre de 1981, desde el 1º de abril de 1997 al 18 de 2 Ver archivo 14_014CONTESTACIONUGPP(.PDF) NroActua 13 visible en el índice 13 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda. 3 Ver índice 15 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda. 4 Ver índice 18 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda. 5 Ver índice 25 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) diciembre de 2003, y del 19 de diciembre de 2003 hasta su retiro en el año 2011; únicamente demostró una plaza nacionalizada para el lapso comprendido entre el 10 de julio de 1992 y el 23 de enero de 1996, tiempo que resulta insuficiente para el acceder al beneficio.
Sin condena en costas. EL RECURSO DE APELACIÓN6 El demandante en su escrito de apelación solicitó que se le reconozcan las súplicas de la demanda y se le conceda la pensión de gracia al manifestar que aunque su nombramiento fue nacional, siempre laboró en instituciones de carácter territorial. Que los tiempos en los cuales trabajó bajo una calidad territorial están comprendidos entre el 14 de junio de 1978 y el 31 de diciembre de 1981, el 10 de julio de 1992 y el 23 de enero de 1996, el 24 de enero de 1996 y el 31 de marzo de 1997, el 1. ° de abril de 1997 y el 18 de diciembre de 2003, el 19 de diciembre de 2003 hasta su retiro, logrando acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y un total de 26 años, 9 meses y 18 días laborados.
Que, en cuanto al origen de los recursos, según la Ley 91 de 1989 la naturaleza de la categoría docente no está determinada por aquellos sino por la acreditación de la plaza territorial o nacionalizada, y que, en todo caso, estas también eran financiadas con recursos del situado fiscal. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 13 de octubre de 2022 se admitió el recurso de apelación, y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 6 Ver índice 29 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Risaralda. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, no se encuentra acreditado que los tiempos laborados antes de la referida fecha se ejercieron en una calidad docente territorial o nacionalizada, lo cual impide satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, el señor Zuluaga Vélez aseguró que trabajó como docente en instituciones del orden territorial desde el 14 de junio de 1978 al 30 de diciembre de 1981, y con el fin de demostrar lo anterior, aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por Fiduprevisora el 20 de mayo de 20067 en el que se relaciona el tiempo referido, el acta de posesión del 14 7 Página 53 del archivo 7_007SUBSANACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 13 visible en el índice 13 de SAMAI. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) de junio de 19788 y un certificado del área de inspección y vigilancia de la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas9 en que el que se indica que la institución educativa Popular Diocesano es del orden municipal.
Del material probatorio aportado por el actor no puede determinarse el tipo de vínculo sostenido en el periodo laborado de manera anterior al 31 de diciembre de 1980, a saber si fue territorial, nacionalizado o nacional, pues en cuanto a la historia laboral la misma no hace referencia a la categoría ocupada, del acta de posesión se encuentra que su contenido es ilegible, y sobre el certificado del municipio de Dosquebradas lo que se acredita es una información que no es relevante para lo pretendido, toda vez que advierte que la mentada entidad territorial fue autorizada por el Ministerio de Educación para la administración del servicio público educativo desde el 2002, mismo año que dicho municipio autorizó la licencia de funcionamiento de la institución educativa mencionada, lo cual no acredita de ninguna manera la plaza del demandante durante el lapso en el que laboró al servicio del centro educativo.
En ese orden de ideas, el contenido de las piezas probatorias aportadas es insuficiente para determinar la calidad docente durante el interregno laborado antes de 1980 y que bien pudo el demandante demostrar mediante cualquier otro elemento irrefutable, a saber, con el acto administrativo de nombramiento para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, o en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas del empleador en las que señale el tipo de plaza ocupada, esto en virtud de la regla fijada por esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201810, en cuanto a las pruebas de la naturaleza jurídica de la vinculación. Sobre el particular, al entenderse que las manifestaciones de las entidades del Estado se presumen ajustadas a derecho, se corrobora la necesidad de que, como lo prevé la regulación procesal, quien alega su ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP11. 8 Página 54 del mismo archivo. 9 Página 62 del mismo archivo. 10 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]». 11 «Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) En este punto, es de resaltar que la norma impone una carga procesal a las partes tendientes a que presenten los medios de convicción pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o las excepciones que aleguen en la contestación, de manera que obtengan un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Ahora, es de importancia resaltar que el mismo demandante en su escrito de apelación reconoció que su nombramiento fue nacional, pero pretende que le sean reconocidos los tiempos laborados por prestar sus servicios en instituciones del orden territorial sin allegar prueba alguna que soporte la categoría territorial que pretende, por el contrario, las aportadas le resultan totalmente desfavorables, pues si bien el acta de posesión que anexó con el escrito de la demanda resultó ilegible, en los antecedentes administrativos arrimados por la entidad se encuentra el acta 985 en la que claramente se observa que: «el docente se presentó “con el fin de tomar posesión del cargo de profesor sin escalafón para el Col “Popular Diocesano” de Pereira- MINEDUCACION-», de lo que puede colegirse sin dificultad que la institución educativa pertenecía a dicha entidad gubernamental, asunto que tampoco fue objetado por el actor en defensa de sus intereses.
Así las cosas, se concluye que el reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse. En consecuencia, habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022) estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte activa no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena. Contrario a ello, el demandante propuso planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de junio de 2022 que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 17 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderado de la UGPP al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382, de conformidad con el memorial obrante en el índice 19 de la plataforma SAMAI. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 66001-23-33-000-2020-00470-01 (5305-2022)
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente