CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 25000-23-42-000-2015-03296-02 Número interno: 0476-2021 Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) La Sala desata los recursos de apelación presentado por las partes, contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma parcialmente favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Blanca Esther López Puentes, contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 24 de junio de 2015, tendiente a declarar la nulidad del acto ficto o presunto, surgido como consecuencia del silencio de la demandada, respecto a la petición de reconocimiento de la diferencia surgida, entre lo devengado como bonificación por gestión judicial y la bonificación por compensación solicitada por la demandante el 17 de octubre de 2014.

A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: “(…) 2. Que como consecuencia de ello se ordene a la Nación (Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), le reconozca y pague a la Dra. (sic) blanca Esther López Puentes, la incidencia del 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes en sus salarios y prestaciones sociales, contemplada en el Decreto 610 de 1998, que renació a la vida jurídica como consecuencia de la nulidad del Decreto 4040 de 2004, que debe serle tenida en cuenta para la liquidación de los salarios, prestaciones sociales, indexación, intereses moratorios y demás conceptos de carácter laboral, causados entre la fecha de su vinculación a dicho organismo y hasta que se generó el retiro correspondiente, como parte integrante de su salario ordinario, derecho que fue negado mediante acto administrativo ficto presunto. 3.

Que, de igual manera, se reliquide o reajuste con base en el porcentaje del 80%de lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes, cualquier otro derecho de carácter laboral que le haya sido reconocido o pagado, debidamente indexado por razón de la demora o retardo en hacer efectivo ese reconocimiento. ( )”. La demanda también solicitó reconocer intereses de sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículos 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley.

La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 25 de mayo de 2015. La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo el Estado) solicitó el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente.

Agrega que en calidad de autoridad administrativa la Estado no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes. Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal. Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, a través de sentencia de 30 de septiembre de 2019, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, dispuso ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, lo siguiente: “(…) Cuarto. Condenar a la Nación – Rama Judicial (sic) a reconocer y pagar en favor de la señora Blanca Esther López Puentes, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, siempre que en la respectiva anualidad los ingresos de la demandante no hayan alcanzado el tope del 80% devengado por todo concepto pro un Magistrado de Alta Corte, incluyendo las cesantías y la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, por haber ejercido como: Magistrada del Consejo Seccional (sic) de Antioquia del 01 de noviembre de 2003 al 30 de marzo de 2007.

Quinto. No reconocer la reliquidación y el pago de las prestaciones sociales al actor por concepto de factor salarial de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, en concordancia con los considerandos de esta providencia. (…)”. La sentencia también ordena actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE.

Para finalizar, se abstuvo de condenar en costas y denegó las demás pretensiones de la demanda. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante presentó recurso de apelación, puesto que, en su concepto la bonificación por compensación debe ser tenida como factor salarial, para todos los efectos salariales y prestacionales surgidos por razón de su vinculación a la Rama Judicial.

La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal. La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Blanca Esther López Puentes al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? Asimismo, corresponde evaluar la procedencia o no del reconocimiento y pago de la prima especial de servicios ordenada por el a quo en el numeral 4º de la providencia impugnada.

La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.

Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.

Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Corresponde a esta Magistratura determinar el objeto de pronunciamiento, habida consideración que, vistos los antecedentes administrativos y la actuación de primera instancia, se advierte de la existencia un fallo ultra petita, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, toda vez que, en el numeral 4º de la providencia impugnada, se ordena también reconocer la prima especial de servicios contenida en la Ley 4ª de 1992.

Pues bien, vistos los antecedentes que acompañan la demanda, la contestación y la fijación del litigio llevada a cabo por el juez de primera instancia en la audiencia inicial desarrollada el 6 de agosto de 2019, para esta Magistratura resulta claro que el tema a debatir se circunscribe en forma exclusiva a determinar si a la señora Blanca Esther López Puentes, le asiste o no derecho a que se le paguen las diferencias surgidas entre la bonificación por gestión judicial que percibió durante el período que fungió como Magistrada Auxiliar y el pago que sostiene, debió hacerse de conformidad con el Decreto 610 de 1998.

Así las cosas, es de destacar que la competencia del juez está limitada por el principio de justicia rogada, según el cual, solo está permitido, a excepción de acciones constitucionales, proferir fallo que tenga por fundamento las pretensiones, hechos y pruebas del asunto sometido a su consideración. Por tanto, en el sub examine, encuentra la Sala que el objeto de estudio debe estar limitado al tema de la bonificación por compensación, en cuanto a que el reconocimiento o no de la prima especial de la Ley 4ª de 1992, no fue objeto de petición en sede administrativo y tampoco de debate ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; situación está que impone la obligación de corregir ese yerro y en consecuencia, revocar en lo pertinente, el numeral 4º de la providencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Bajo el contexto anterior, se tiene probado está en el expediente, respecto de la señora Blanca Esther López Puentes: Que trabajó como Magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en el período comprendido entre el 1º de noviembre de 2003 y el 31 de marzo de 2007.

Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el 17 de octubre de 2014 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Blanca Esther López Puentes tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, puesto que se desempeñó como magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia– Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Blanca Esther López Puentes tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 3 de diciembre de 2004, hasta el 31 de marzo de 2007.

Hay que mencionar que el fallo de primera instancia indicó que le asistía derecho a la demandante a percibir la reliquidación solicitada desde el momento de su posesión, sin embargo, conforme el criterio de unificación antes transcrito, se tiene que la fecha de prescripción extintiva corresponde a la señalada. En ese orden, es de aclarar que, revisado el plenario, no existe evidencia que permita concluir que el demandante hubiese interrumpido la prescripción de las sumas reclamadas con la presentación de una reclamación previa al 3 de diciembre de 2004, o bien con la suscripción de un acuerdo de transacción para finalizar un proceso contencioso administrativo pre existente.

En tal virtud, la providencia de primer grado será igualmente modificada en este aspecto. Ahora bien, en cuanto al motivo de inconformidad de la alzada presentada por la demandante, la Sala recuerda que, ha bonificación sólo constituye factor salarial para efectos pensionales y no prestacionales. Sobre este aspecto, precisa recordar que esta Sección de manera reiterada, ha reafirmado la bonificación por compensación no son factores salariales para la liquidación de las prestaciones sociales, pero si es factor salarial para la liquidación de las pensiones de vejez e invalidez total o parcial; así las cosas, se modificará el numeral 5º de la providencia impugnada, para aclarar que las sumas aquí concedidas tienen efectos de factor salarial en forma exclusiva para los efectos señalados en líneas anteriores.

Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a modificar la sentencia de primera instancia, pues no hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, en los términos señalados por el a quo. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. - MODIFICAR los numerales 4º y 5º de la sentencia de 30 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, en el sentido de precisar que lo reconocido en favor de la señora Blanca Esther López Puentes, hace referencia únicamente a los rubros reclamados a título de bonificación por compensación, según lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral 4º de la sentencia antes señalada, en el sentido de declarar la prescripción extintiva de las sumas causadas con anterioridad al 3 de diciembre de 2004, conforme lo señalado en la parte motiva de la decisión.

TERCERO. MODIFICAR el numeral 5º de la providencia recurrida, en el sentido de precisar que la bonificación por compensación tiene efectos de factor salarial, en forma exclusiva, para los efectos de la pensión de jubilación.

CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

QUINTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.

SEXTO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

SÉPTIMO. - NO CONDENAR en costas. OCTAVO.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA