Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 Demandante: CARLOS ALBERTO MANTILLA GUTIÉRREZ Demandados: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Tema: Acción de cumplimiento – Revoca parcialmente la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Quinta procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia dictada, el 24 de enero de 2022, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente las pretensiones formuladas por el tercero con interés y la sexta de la demanda, así como negó las contenidas en los numerales primero a quinto de la solicitud de cumplimiento de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a las Corporaciones Autónomas Regionales de Cundinamarca y del Guavio, en adelante las Corporaciones, con la finalidad de obtener el cumplimiento de los artículos 6, 8, 14 y 15 de la Resolución 138 de 31 del enero de 20141. 1.2.

Hechos La parte actora manifestó que, por medio de la Resolución 138 de 2014, se impusieron prohibiciones que restringen el derecho de propiedad respecto de los predios afectados con la reserva forestal nacional Cuenca Alta del Río Bogotá2. 1 “Por la cual se realindera la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá y se toman otras determinaciones”. 2 Creada por la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que las entidades demandadas “arbitrariamente” se apoderaron de la facultad de disposición de los predios afectados con el citado acto, por cuanto los municipios no pueden otorgar licencias para la parcelación, ampliación y obra nueva, hasta que no se determine el plan de manejo de la reserva forestal (artículo 6), de manera que los propietarios están imposibilitados de ejercer los derechos respecto de sus bienes3, en tanto no estén definidos los parámetros para construcciones nuevas y el uso del suelo, por mantener el efecto protector de la reserva, aunado a que no se estableció la indemnización correspondiente con ocasión de las onerosas cargas ambientales que tienen que soportar desde la creación de la reserva.

Señaló que “Las cargas ambientales constituyen una manifestación legítima de la facultad que tiene el Estado de limitar el derecho de propiedad, pero esa imposición legítima de cargas a propietarios particulares debe estar acompañada de una legítima indemnización, que para desconocerla, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ha practicado insanamente la política de postergar en el tiempo, a su antojo, el cumplimiento de la reglamentación de las limitaciones y sus consecuencias”.

Explicó que la demanda de cumplimiento tiene como propósito que las autoridades ambientales accionadas cumplan con la Resolución 138 de 2014, artículos 6, 8, 14 y 15, que desde hace más de 7 años, les obligan a “reglamentar” la reserva forestal nacional “Cuenca Alta del Río Bogotá” para que los propietarios afectados sepan a qué normas “atenerse” para el ejercicio de su legítimo derecho de propiedad, a través del plan de manejo ambiental de la reserva, sustentado en el respectivo estudio técnico de cambio aceptable, se realicen las anotaciones del referido acto en los folios de matrícula de los inmuebles afectados y se paguen las indemnizaciones correspondientes.

Finalmente, indicó que el 29 de julio de 2021, presentó solicitud de renuencia a las demandadas, y a pesar que la contestaron, considera que los artículos invocados se encuentran desatendidos. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “PRIMERA: Se ordene a las demandadas Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR Cundinamarca) y a la Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio) que en un término máximo de veinticuatro (24) horas contados (sic) a partir de la notificación de la sentencia dictada en esta acción de cumplimiento, determinen el Plan de manejo de la reserva forestal “Cuenca alta del Río Bogotá”, las áreas, unidades mínimas de parcelación en suelo 3 El actor citó los artículos 669 del Código Civil y 58 de la Constitución Política.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rural y las densidades para construcciones nuevas que mantengan el efecto protector de la reserva, para lo cual deberán realizar un estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptables de la reserva forestal, tal como se lo ordenó desde el año 2014 la Resolución No.0138 de enero 31 del año 2014 en el artículo 6º de esa norma dictada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

SEGUNDA: Se ordene a las demandadas Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y a la Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio), que en un término máximo de veinticuatro (24) horas contados (sic) a partir de la notificación de la sentencia dictada en esta acción de cumplimiento, presenten al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el Plan de manejo de la reserva forestal “Cuenca alta del río Bogotá”, las áreas, unidades mínimas de parcelación en suelo rural y las densidades para construcciones nuevas que mantengan el efecto protector de la reserva forestal denominada “Cuenca alta del Río Bogotá”.

TERCERA: Se ordene a las demandadas Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y a la Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio), que en un término máximo de veinticuatro (24) horas contados (sic) a partir de la notificación de la sentencia dictada en esta acción de cumplimiento, presenten al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptables de la reserva forestal, tal como se lo ordenó desde el año 2014 la Resolución No.0138 de enero 31 del año 2014 en el artículo 6º de esa norma dictada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

CUARTA: Se ordene a las demandadas Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y a la Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio), que en un término máximo de veinticuatro (24) horas contados (sic) a partir de la notificación de la sentencia dictada en esta acción de cumplimiento, presenten al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el Plan de manejo de la reserva forestal que deberá contener como mínimo los componentes de: diagnóstico, ordenamiento (zonificación y régimen de usos) y estratégico (programas proyectos y acciones estratégicas necesarias para usar sosteniblemente, preservar, rehabilitar, restaurar, o recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal), tal como se lo ordenó desde el año 2014 la Resolución No.0138 de enero 31 del año 2014 en el artículo 8º.-. de esa norma dictada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

QUINTA: Se ordene a la demandada Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que en un término máximo de veinticuatro (24) horas contados (sic) a partir de la notificación de la sentencia dictada en esta acción de cumplimiento, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (I.G.A.C.) presente al despacho copia del inventario de información catastral de los inmuebles que se encuentran dentro del límite de la reserva forestal “cuenca alta del Río Bogotá”, junto con las anotaciones o inscripciones de esa reserva forestal en todos los predios afectados por esa reserva forestal en las oficinas de registros públicos respectivas, tal como se lo ordenó desde el año 2014 la Resolución No.0138 de enero 31 del año 2014 en el artículo 14º de esa norma dictada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

SEXTA: Se ordene a la demandada Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que en un término máximo de veinticuatro (24) horas contados Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (sic) a partir de la notificación de la sentencia dictada en esta acción de cumplimiento, aplique y pague las tasas compensatorias a los propietarios de los predios afectados por la reserva forestal “Cuenca alta del Río Bogotá”, y los intereses moratorios de esas sumas, orden legal establecida en el artículo quince (15º.) de la Resolución No.0138 de 2014 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.”. 1.4.

Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 20 de octubre de 2021, admitió la demanda4 y ordenó notificar a las autoridades demandadas y al Ministerio Público. 1.5.

Informe 1.5.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se opuso a la demanda de cumplimiento. Manifestó que en atención a los artículos 6 y 8 de la Resolución 138 de 2014, las Corporaciones adelantaron los estudios técnicos requeridos y formularon el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá que está en proceso de adopción a través de acto administrativo por parte de esa cartera, porque actualmente, la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, se encuentra en fase de aprestamiento para dar inicio al trámite de consulta previa a las comunidades indígenas.

En cuanto al “Estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal” que señala el parágrafo 1 del artículo sexto de la resolución invocada, indicó que hace parte integral del plan de manejo y fue formulado con el propósito de identificar las condiciones mínimas requeridas para garantizar el mantenimiento de la biodiversidad y de los procesos ecológicos esenciales para la provisión de servicios ecosistémicos en la reserva forestal.

Indicó que la evaluación técnica señala que el plan de manejo presenta los componentes de diagnóstico, ordenamiento (zonificación y régimen de usos articulado con el ejercicio de ordenación forestal) y estratégico (programas, proyectos y acciones), en las cuales se establecen los lineamientos para usar sosteniblemente, preservar y restaurar los ecosistemas e incluye el porcentaje de cobertura natural que debe mantenerse y el programa de monitoreo con indicadores. 4 Una vez la parte actora subsanó la presentación de la demanda de acuerdo con lo dispuesto por el referido Tribunal en auto de 27 de septiembre de 2021.

“[…] se inadmitió la demanda interpuesta como quiera que no se acreditó el cumplimiento del artículo 6° del Decreto Legislativo 806 de 2020, que le impone el deber de remitir simultáneamente copia de la demanda y sus anexos al correo electrónico de la entidad demandada.”. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguidamente, argumentó que en cumplimiento del artículo 14 del acto administrativo invocado en la demanda, suscribió con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el contrato interadministrativo 91 de 2001, con el objeto de “generar, organizar y sistematizar la información básica y temática de las reservas forestales creadas por la Resolución No. 76 de 1977, para dar cumplimiento a las actualizaciones necesarias para la inscripción de dicho acto administrativo ante las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de los municipios afectados” y continúa avanzando en la gestión, la cual no ha podido ser finiquitado en razón a diferentes inconvenientes que han ocurrido en el trámite y que escapan de su órbita de solución. Informó que al dilatarse tanto el proceso, por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos - Bogotá Zona Norte, responsable de adelantar el registro de 6.187 predios que representan el 42,31% del total, presentó petición, radicado 2102-2-1596 de 8 de julio de 2021, en la que solicitó el reporte del avance frente a la inscripción en folios de matrícula inmobiliaria de los predios ubicados en los municipios de Chía, Cota, Guasca, Guatavita, La Calera, Subachoque y Tenjo, que hacen parte de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá. Finalmente, en lo que atañe a la regulación de las tasas de compensación ambiental de que trata el artículo 15 de la Resolución 138 de 2014, señaló que es un tributo de naturaleza ambiental para la reserva forestal protectora y productora de la Cuenca Alta Río Bogotá que se compone de: i) tasa compensatoria por caza de fauna silvestre, reglamentada por el Decreto 1272 de 2016 y ii) tasa compensatoria por aprovechamiento forestal maderable en bosque natural, actualizada por medio del Decreto 1390 de 2018. 1.5.2.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca solicitó negar las pretensiones de la demanda, indicó que junto con CORPOGUAVIO, elaboraron y presentaron el plan de manejo ordenado en la Resolución 138 de 2014, a través del convenio administrativo 1288 del 17 de diciembre de 2014 y enviado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por medio de los oficios con radicado: i) 20162145048 del 24 de octubre de 2016, ii) 20172158797 de 13 de diciembre de 2017 y iv) 20182129648 de 6 de junio de 2018, por lo que aludió que no ha incumplido sus obligaciones.

Explicó que los artículos 14 y 15 de la Resolución 138 de 2014 no disponen mandato alguno a su cargo y precisó que las tasas compensatorias no están previstas en beneficio de los propietarios de los predios al interior de la reserva, sino de las autoridades ambientales. 1.5.3 La Corporación Autónoma Regional de Guavio – CORPOGUAVIO aludió que ha acatado las obligaciones que se le endilgan desatendidas en la demanda.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, informó que frente a la presentación del plan de manejo de la reserva forestal y el estudio técnico, junto con la CAR de Cundinamarca, la ONF Andina Sucursal Colombiana de la International y Conservation Internacional Foundation, suscribieron el convenio interadministrativo de asociación 1288 de 17 de diciembre de 2014, el cual generó el contrato equivalente 200-12-13-410 de 2014.

Manifestó que, en el marco del convenio, se remitieron los elementos relacionados con el plan de manejo y que posteriormente se enviaron para revisión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, destacó que en la ejecución del contrato se suscribieron informes de supervisión, reuniones mensuales con la participación de los supervisores de las Corporaciones, directores de CI y ONF Andina, así como funcionarios de la citada cartera, con el fin de revisar compromisos, avances y temas administrativos.

Precisó que con el radicado No. C16E1735 de 28 de diciembre de 2016, envió al ministerio accionado, en medio magnético, el informe técnico del Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora y Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, con ajustes. Asimismo, mediante disco duro, remitió toda la información correspondiente al estudio técnico de “límite de cambio aceptable" y el “documento técnico de soporte del Plan de manejo de la Reserva Forestal Protectora- Productora Cuenca Alta del Río Bogotá”, con las correcciones y ajustes solicitados por la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tal y como se desprende de la comunicación 2018212964 de 6 de junio de 2018, suscrita por el director de Gestión del Ordenamiento Ambiental y Territorial de esa Corporación. Por otra parte, en torno a las pretensiones 5 y 6 aludió que carece de competencia para efectuar anotación predial en el registro de instrumentos públicos.

Finalmente, precisó que las tasas compensatorias, deben ser reglamentadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin embargo, contrario a lo que afirma el accionante, dichos recaudos no se destinan a los propietarios de los predios afectados, sino a la protección y renovación de los recursos naturales renovables en la reserva forestal. 1.5.4.

La Sociedad Constructora Palo Alto y Compañía S. en. C. presentó memorial en el que solicitó ser reconocida como tercero con interés en las resultas de la presente actuación. Indicó que es propietaria del predio el Santuario, el cual fue obtenido mediante proceso de expropiación minera, previo a determinarse que ese inmueble es de utilidad pública e interés social, para ser empleado en actividades mineras y que se encuentra en su totalidad en la reserva forestal protectora y productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, por lo que cualquier decisión que se tome sobre dicha reserva afecta los derechos obtenidos con arreglo a la Ley.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que el accionante argumenta ser protector de los recursos naturales y busca que se le reconozca como víctima de la realinderación de la reserva forestal para perseguir una indemnización a la que no tiene derecho.

Señaló que pretende revivir una controversia de reparación directa que interpuso en mayo de 2016 por idénticos hechos, la cual fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado 25000233600020160098600 y en la que se declaró la caducidad de la acción. Igualmente, que está reclamando otra indemnización por haber sido desposeído de su expectativa de propiedad, ante el Juzgado 49 Civil del Circuito de Bogotá, radicado 1100131030222004 0045001.

Manifestó que las pretensiones 1 y 2 de la demanda, son improcedentes en tanto el artículo 5 de la Ley 99 de 1993 no prevé en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible facultades para reglamentar el uso del suelo. Igualmente, tampoco las Corporaciones pueden abrogarse tales facultades, porque el numeral 31 del artículo 31 ejusdem se lo prohíbe, en concordancia con el literal 7 del artículo 313 de la Constitución Política.

Aludió que frente a las tasas retributivas de que trata el artículo 15 de la Resolución 138 de 2014, no es beneficiario. En atención a todo lo anterior, solicitó: “[…]

PRIMERO: Como lo que se pretende con esta Acción de Cumplimento es que el Señor Ministro del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible cumpla la Ley en lo referente a los efectos antrópicos sobre la RESERVA FORESTAL PROTECTORA PRODUCTORA CUENCA ALTA DEL RÍO BOGOTA, muy respetuosamente se le solicita al H. Magistrado sustanciador se le ORDENE que en el término improrrogable y perentorio de 24 horas de conformidad a estudios y antecedentes procedimentales, históricos, normativos, ambientales, económicos, técnicos y sociales que sustenten la decisión, se dé estricto y cabal cumplimiento a lo ordenado en la orden 4: 26 del Fallo del H. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, de fecha 28 de marzo de 2014, Expediente núm. AP-25000-23-27-000-2001-00479-02, que textualmente ordena: 4-26-.

ORDÉNASE al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en coordinación con el Ministerio de Minas y Energía que en el término perentorio e improrrogable de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, delimiten geográficamente las zonas excluidas de minería en donde no podrán ejecutarse trabajos y obras de explotación. Expídase en dicho plazo el acto administrativo correspondiente.

SEGUNDO: Ante lo probado de lo pretendido en las solicitudes primera y segunda que estas sean negadas de plano, por ser abiertamente inconstitucionales e ir en contra de la Ley. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ante lo probado de que lo pretendido en la SOLICITUD SEXTA, ya fue juzgada por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “B” H. MAGISTRADA PONENTE DRA. PATRICIA FEUILLET PALOMARES, Radicado 2500023360002016-0098600, que con fallo de fecha 6 de Julio de 2017 dentro de la Audiencia Inicial, declaró la caducidad de la acción, según el acta de esa fecha; dando tránsito a cosa juzgada, razón por la cual deberá ser rechazada de plano esta solicitud.

CUARTO: Que cualquier decisión que se tome dentro de esta acción de cumplimiento advierta sobre el hecho constitucional y jurídico de que nuestros derechos son “inalienables, inembargables e imprescriptibles” de conformidad a el artículo 63 de la Carta.”. 15.5. El Ministerio Público no emitió pronunciamiento en el presente caso. 1.6.

Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 24 de enero de 2022, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de cumplimiento en torno a: i) la pretensión sexta de la demanda y ii) las pretensiones formuladas por la CONSTRUCTORA PALO ALTO como tercera (sic) con interés en el asunto, pues se plantea en el fondo una controversia respecto de la legalidad de la Resolución N° 0138 de 2014 y una solicitud de cumplimiento de sentencia para lo cual cuentan con otros medios de control ordinarios.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de cumplimiento elevadas por el señor CARLOS ALBERTO MANTILLA GUTIÉRREZ respecto de los artículos 6, 8, 14 y 15 de la Resolución No.0138 de 31 de enero de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia. […]”. En primer lugar, el Tribunal precisó que la acción de cumplimiento no es el escenario judicial para resolver respecto de derechos en pugna, en esa medida, determinó que: i) la pretensión seis de la demanda y ii) las solicitudes elevadas por la Constructora Palo Alto, como tercero con interés, así como los reparos que propusieron frente al acto administrativo invocado, eran improcedentes, por cuanto este mecanismo judicial no fue creado por el legislador para el obedecimiento de decisiones judiciales o realizar un juicio de legalidad, toda vez que para tales finalidades, se debe acudir al juez natural de la causa, quien es el encargado de verificar las órdenes que imparte y revisar la controversia que proponen los sujetos procesales.

Bajo esos presupuestos, determinó que la demanda formulada era procedente únicamente respecto del análisis relativo a establecer si los artículos 6, 8, 14 y 15 de la Resolución 138 de 2014, contienen un mandato, claro, expreso y exigible respecto de las entidades accionadas y si inobservaron lo dispuesto en esas disposiciones. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, en cuanto a los artículos 6 y 8 invocados en la demanda, señaló que se encontraba acreditado que las demandadas, a través del convenio interadministrativo 1288 de 17 de diciembre de 2014, adelantaron los estudios técnicos y se formuló el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá que está en proceso de adopción por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que debe llevarse a cabo el proceso de consulta previa a las comunidades indígenas, a cargo de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, trámite que es necesario para poder proferir el acto administrativo correspondiente.

En esa medida, concluyó que no se incumplió mandato alguno. En cuanto al artículo 14 ejusdem, precisó que la norma impuso en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el deber de solicitar la anotación predial a las Oficinas de Registros de Instrumentos Públicos, lo cual ha obedecido, entre otras razones, porque en el memorial DP 2102-2-1596 de 8 de julio de 2021, pidió el reporte del avance frente a la inscripción en folios de matrícula inmobiliaria de los predios ubicados en los municipios de Chía, Cota, Guasca, Guatavita, La Calera, Subachoque y Tenjo, que hacen parte de la Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá. Finalmente, en cuanto al artículo 15 del acto administrativo invocado, el Tribunal explicó que prevé de manera general, que una vez sean reglamentadas las tasas compensatorias de que trata la Ley 99 de 1993, deberán ser aplicadas en el área ecológica referida, en esa medida, no dispuso obligación alguna a cargo de las entidades accionadas y precisó que no se trata de una medida prevista en favor de los propietarios de predios que se encuentren en la reserva forestal. 1.7.

Impugnación La parte accionante impugnó la decisión del numeral segundo de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, solicitó que se ordene inmediatamente el cumplimiento de las disposiciones invocadas. El señor Mantilla Gutiérrez en el escrito manifestó que ha sido “[…] objeto de, acoso, amenazas, fotografías intimidatorias, insultos, injurias, acusaciones disciplinarias falsas ante el Consejo Superior de la Judicatura, acusaciones penales falsas ante la justicia penal, despojo de bienes, acusaciones falsas e infamantes, y calumnias, por los invasores, explotadores ilícitos, y destructores, de esos bienes de uso público, hoy condenados por la justicia penal, ante la defensa de los derechos colectivos y privados de las reservas forestales nacionales Cuenca alta del río Bogotá y Bosque oriental de Bogotá […]”.

Igualmente, invocó la protección de derechos colectivos, artículos “8, 58, 63, 72, 79, 80, 82, 95.8, y 334 de la Constitución Política” y la Ley 165 de 1994 “Por medio Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica" suscrito en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, en el que el país se compromete a la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, creando y manteniendo un sistema de áreas protegidas.

Igualmente, expresó lo siguiente: “Subrayo al despacho, que esa resolución ambiental No.0138 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, incumplida, en especial, ratifica, la prohibición legal existente desde el año 1959, por los artículos 1º y 12 de la Ley 2ª de del año 1959, ratificada en el año 1974, en los artículos 47 y 202 a 210 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, de no realización de actividades mineras ilícitas de explotación de arena para luego realizar actividades ilegales urbanísticas en áreas protegidas de especial importancia ecológica de los cerros orientales de Bogotá y en la cuenca alta del río Bogotá de la sabana de Bogotá, que actualmente son objeto de investigación en la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, y que en el año 2014 ya fueron objeto de la sentencia de condena en acción popular por la catástrofe ambiental del río Bogotá, y de muchas otras, dictadas por el Consejo de Estado, como la expedida con ponencia de la Honorable Magistrada Stella Conto Díaz del Castillo, anexa; o como la dictada respecto de la reserva forestal Bosque oriental de Bogotá, en noviembre 5 del año 2013 por el mismo Consejo de Estado, y que también, han sido objeto de sentencias penales de condena contra la trama criminal de organizaciones dedicadas a la destrucción y el enriquecimiento ilícito explotando ilegalmente esas áreas protegidas, que se anexan a esta impugnación, y que se pide sean tenidas como pruebas, por los delitos ambientales contra derechos colectivos de invasión de áreas de especial importancia ecológica, explotación ilícita de yacimiento minero y daño en los recursos naturales, artículos 331, 337 y 338 del Código Penal, dictadas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Sala Penal y los Juzgados 11 y 23 del circuito con funciones de conocimiento de Bogotá, anexas.

Para beneplácito de esos actores de la destrucción con minería criminal, actualmente en prisión, la sentencia aquí objeto de impugnación, ilegalmente, se abstiene de ordenar a las autoridades renuentes el cumplimiento de los deberes que explícitamente confiesan omitidos, que hacen referencia, justamente, a la Resolución objeto de esta acción de cumplimiento No.0138 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que en su artículo 12, verbo y grattia, puntualmente ratifica la prohibición general de actividades mineras de explotación de arena y materiales de construcción en las áreas protegidas de las reservas forestales nacionales protectora - productora “Cuenca Alta del Río Bogotá” y protectora “Bosque oriental de Bogotá”, en comento; en desarrollo de un largo proceso institucional, que comenzó con el artículo 1º. de la Ley 2ª. de 1959, y continuó con el Decreto No.877 de 1976, aún vigente; el Decreto 2811 de 1974 en sus artículos 47, y 202 a 210, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, aún vigente; la Resolución No.076 de 1977 del Ministerio de Agricultura; aún vigente; los acuerdos de la CAR Cundinamarca 33 de 1974 y 59 de 1987, aún vigentes, citados en el punto 4.3. de los considerandos de la sentencia de tutela T- 774 de 2004 de la Corte Constitucional, y las resoluciones prohibitivas de minería de la CAR Cundinamarca, aún vigentes, igualmente citadas en los pie de página 15 y 16 de esa sentencia de la Corte Constitucional.” (negrillas y subrayas del recurrente).

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguidamente, señaló que en la sentencia impugnada no podía considerarse que las entidades demandadas acataran lo dispuesto en las disposiciones invocadas, porque dicha conclusión no tiene respaldo probatorio por lo que es incongruente y, por el contrario, permite que se sigan vulnerando los derechos de propiedad y colectivos de los habitantes de predios de la reserva forestal.

A continuación, se transcriben los argumentos en que se sustentan las inconformidades con lo resuelto por el Tribunal. “[…] 2.1.1.- Ni el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ni las dos corporaciones regionales demandadas, ni por asomo, cumplieron con lo que se les ordenó en el artículo 6º. de la Resolución No.0138 de fecha 31 de enero del año de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, hace 8 años, y deben ser condenadas a cumplir de inmediato con lo establecido en la norma demandada en cumplimiento, porque no pueden seguir perjudicando a los propietarios afectados deliberada y permanentemente, violando el artículo 58 de la Constitución Política, y los tratados internacionales que Colombia ha firmado comprometiéndose a respetar el derecho de propiedad y el ejercicio de sus facultades.

Esto es, ni hasta la fecha, ni dentro del término de un (1) año, contado del 12 de febrero del año de 2014 (fecha de la vigencia de dicha resolución con su promulgación en el Diario Oficial No.49.062 de 12 de febrero del año 2014) y hasta el 12 de febrero de 2015, dicho Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, elaboró de manera conjunta con las otras demandadas CAR Cundinamarca y CORPOGUAVIO, “ … un estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal … ”, tal como lo ordenó esa resolución, y entonces, está en mora de elaborarlo conjuntamente con aquellas.

En efecto, tal como lo sostiene la misma sentencia impugnada, en su página 15, solamente las otras demandadas CAR Cundinamarca y CORPOGUAVIO, elaboraron el estudio técnico, pero NO en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […] […] 3.1.1.- No cumplió dentro del término de dos (2) años que le señaló la Resolución No.0138 de 2014, en comento, con lo establecido en su artículo 8º. 3.1.1.1.- Esto es, según esa norma, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, debía dictar el Plan de manejo de la reserva forestal dentro de los dos (2) años contados a partir de la publicación de la Resolución No.0138 de 2014, esto es, desde el 12 de febrero del año de 2014 hasta el 12 de febrero del año de 2016, ha contado con el tiempo otorgado por ese acto administrativo para la evaluación y la aprobación del plan de manejo de la reserva forestal “Cuenca alta del Río Bogotá”.

A la fecha han transcurrido siete (7) años, desde esa última fecha, y en mora, dicha entidad aún no cumple con la ley. […] […] 4.1.1.- El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ni por asomo, cumplió con lo que se le ordenó en el artículo 14º. de la Resolución No.0138 de fecha 31 de enero del año de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y debe ser condenado a cumplir de inmediato con lo establecido en la norma demandada en cumplimiento.

No cumplió con lo establecido en el artículo 14º. de la Resolución No.0138 de fecha 31 de enero del año de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que exige la puntual anotación predial de la Resolución No.0138 de 2014 en cada uno de los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles afectados con la reserva forestal nacional, una vez obtuviera del IGAC la Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información catastral, después de cumplidos los treinta (30) días que entregó de plazo la norma.”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 24 de enero de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 de la Ley 393 de 19975, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 20116, así como en el artículo 13, numeral 7, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 24 de enero de 2022 de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a las autoridades demandadas respecto de los artículos 6, 8, 14 y 15 de la Resolución 138 de 31 de enero de 2014, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada que: i) elabore y realice el estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal Cuenca Alta del Río Bogotá; ii) presente y determine el plan de manejo de la 5 “Artículo 3o.

COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co citada reserva; iii) realice la anotación de la Resolución 138 de 2014 en los folios de matrícula de los predios que se encuentren en la reserva forestal vi) aplique y page las tasas compensatorias, junto con sus intereses moratorios, como indemnización a los propietarios de los predios afectados con la realinderación de que trata el acto administrativo invocado? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de cumplimiento; (ii) requisitos de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”7.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere8, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)9. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último 7 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 8 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, MP.

Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23- 33-000-2016-00371-01 MP. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política10.

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”11.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado12.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 11 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”13.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,14 a menos que estén apropiados;15 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior16. 2.4.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este17 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”18. Sobre el tema, esta Sección19 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.

Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 14 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). 15 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000- 2015-00493-01, MP. Alberto Yepes Barreiro. 16 Sentencia ibidem. 17Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, MP. Mauricio Torres Cuervo. 19 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP. Susana Buitrago.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]20” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la 20 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque, aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano21.

Al expediente, la parte actora acompañó copia de la solicitud que presentó, por medio de correo electrónico a las accionadas, el 21 de julio de 2021, en la cual pidió el cumplimiento de los artículos 6, 8, 14 y 15 de la Resolución 138 de 2014 para que i) elaboren el estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal Cuenca Alta del Río Bogotá; ii) presenten y determinen el plan de manejo de la citada reserva; iii) realicen la anotación de la Resolución 138 de 2014 en los folios de matrícula de los predios que se encuentren en la reserva forestal vi) apliquen y paguen las tasas compensatorias, junto con sus intereses moratorios, como indemnización a los propietarios de los predios afectados con la realinderación de que trata el acto administrativo señalado.

Por su parte, las demandadas dieron respuesta a las solicitudes. Sin embargo, en criterio del actor, no se ha dado cumplimiento efectivo a lo dispuesto en las normas invocadas. En consecuencia, sí se agotó en debida forma el presupuesto procesal objeto de estudio. 2.4.3. Análisis del caso concreto La parte accionante, de acuerdo con las pretensiones formuladas, invocó las siguientes disposiciones: “Resolución No. 138 31 enero de 2014 Por la cual se realindera la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá y se toman otras determinaciones […] Artículo 6° Licencias.

Los municipios no podrán, a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución, otorgar nuevas licencias de parcelación, ampliación y obra nueva, hasta tanto se determine en el Plan de Manejo de la reserva forestal las áreas, unidades mínimas de parcelación en suelo rural y las densidades para construcción nuevas que mantengan el efecto protector de la reserva, para lo cual se realizará un estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal. 21 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 1°.

Dicho estudio deberá ser elaborado en el término de un (1) año a partir de la publicación de la presente resolución, de manera conjunta por este Ministerio, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y la Corporación Autónoma Regional del Guavio -CORPOGUAVIO-.

PARÁGRAFO 2 °. La prohibición de que trata este artículo no aplica a las nuevas construcciones de vivienda unifamiliar rural aislada. Entiéndase por vivienda unifamiliar rural aislada el desarrollo en un lote de terreno ubicado en suelo rural, ocupado por una unidad predial destinada a uso residencial y que no puede compartir con los demás inmuebles de la zona, las áreas o servicios complementarios de carácter privado, tales como zonas de parqueo, áreas recreativas, áreas de depósito, entre otras, las cuales no se podrán constituir en bienes de uso común. […] Artículo 8° Plan de Manejo.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- y la Corporación Autónoma Regional del Guavio - CORPOGUAVIO, en calidad de administradoras de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, deberán: 1. Presentar a este Ministerio para su correspondiente evaluación y aprobación, en el término de dos (2) años, contados a partir de la publicación de la presente resolución, el Plan de Manejo de la Reserva Forestal que deberá contener como mínimo los componentes de: diagnostico, ordenamiento (zonificación y régimen de usos) y estratégico (programas, proyectos y acciones estratégicas necesarias para usar sosteniblemente, preservar, rehabilitar, restaurar o recuperar los ecosistemas que hacen parte de la reserva forestal). 2.

El Plan de Manejo deberá definir el porcentaje de cobertura natural que debe mantenerse en los predios que se encuentren al interior de la Reserva, de acuerdo al régimen de usos establecido. 3. El Plan de manejo deberá contener un programa de monitoreo con indicadores que como mínimo permitan determinar el estado de las coberturas de la tierra de la reserva forestal. 4.

La zonificación y régimen de usos de esta reserva debe estar articulado con el ejercicio de ordenación forestal que esté adelantando la Corporación Autónoma Regional competente. […] Artículo 14° Anotación predial inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos. Este Ministerio deberá solicitar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC- dentro del término de treinta (30) días siguientes a la publicación de la presente resolución, para que en virtud del principio de colaboración armónica entre las entidades públicas remita a este Ministerio, la información catastral acompañada de los registros 1 y 2 de los predios que se encuentran en dicho límite, con la finalidad de solicitar la anotación predial a las Oficinas de Registros de Instrumentos Públicos. […] Artículo 15.

Tasas compensatorias. Una vez sean reglamentadas las tasas compensatorias a las que hace alusión el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, en cumplimiento del mandato constitucional consignado en el artículo 338 de la Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política, estas deberán ser aplicadas en el área de la Reserva Forestal de la Cuenca Alta del Río Bogotá”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pide el obedecimiento un acto administrativo vigente y, por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra satisfecho. 2.4.4. De las causales de improcedencia de la acción constitucional De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia22 ha desarrollado “la existencia de otro mecanismo judicial”, como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. Así, se ha indicado que “la razón de ser de esta causal de improcedencia es garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio”23.

En armonía con lo anterior, el legislador también previó en el artículo 24 de la Ley 393 de 1997, lo siguiente: “Artículo 24.- Indemnización de Perjuicios. La Acción de Cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios. Cuando del incumplimiento de la Ley o de Actos Administrativos se generen perjuicios, los afectados podrán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales pertinentes.”. 22 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000- 2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 23 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que concierne a la limitación introducida por el legislador, relacionada con que la acción de cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios, la Corte Constitucional, en la sentencia C-638 de 2000, declaró exequible la norma referida, porque: i) El artículo 87 de la Constitución Política no dispuso como su objetivo el reconocimiento de indemnizaciones de perjuicios, por lo tanto, el legislador no estaba obligado a configurar una acción de cumplimiento cuyo objeto cobijara ese tipo de pretensiones. ii) La naturaleza de la acción de cumplimiento no es de carácter declarativo de derechos, puesto que es un mecanismo para hacer efectivos mandatos expresamente consagrados en la ley o acto administrativo invocado sobre el cual no existe discusión. iii) El pago de indemnizaciones de perjuicios puede ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de los mecanismos procesales adecuados que permiten un debate probatorio y jurídico amplio.

En el presente asunto, por medio de la pretensión sexta de la demanda se invoca el artículo 15 de la Resolución 138 de 2014, pero claramente aquella tiene como finalidad que el juez de cumplimiento ordene el pago de indemnizaciones “a los propietarios de los predios afectados por la reserva forestal “Cuenca Alta del Río Bogotá”, y los intereses moratorios de esas sumas”.

En efecto, sobre este aspecto, el actor argumentó en su solicitud de cumplimiento que “Las cargas ambientales constituyen una manifestación legítima de la facultad que tiene el Estado de limitar el derecho de propiedad, pero esa imposición legítima de cargas a propietarios particulares debe estar acompañada de una legítima indemnización, que para desconocerla, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ha practicado insanamente la política de postergar en el tiempo, a su antojo, el cumplimiento de la reglamentación de las limitaciones y sus consecuencias”.

Es decir, el señor Mantilla Gutiérrez considera que la prohibición contenida en el artículo 6 del acto administrativo invocado en la demanda, dirigida a los municipios y consistente en no expedir licencias de “ampliación, parcelación y obra nueva”, no permite que los propietarios puedan ejercer los derechos frente a sus predios y que, consecuentemente, sean indemnizados porque esa circunstancia no se determinó en el acto invocado, esta última situación la corroboraron las demandadas al entablar la discusión que la aplicación de las tasas de compensación ambiental del artículo 15 ejusdem no se trata de una medida prevista a favor de los propietarios que comprende la reserva forestal, contrario a como lo propone el actor en la demanda.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, como se explicó este mecanismo constitucional fue creado por el legislador para el acatamiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, por tanto, revisar la controversia que se propone en torno a legalidad del artículo 6 de la Resolución 138 de 2014, frente a las presuntas transgresiones al derecho de propiedad, así como el reconocimiento de las consecuentes indemnizaciones que indica que no fueron previstas en el acto y que, en todo caso, según el actor, deben pagarse a modo de tasas compensatorias a los propietarios de los predios afectados con la reserva, escapan a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, pues para dirimir esa discusión existen otros medios de defensa judicial ordinarios como el de nulidad y restablecimiento del derecho o reparación directa.

Igualmente, debe señalarse que el actor ha acudido a los jueces ordinarios con tal finalidad, según informó el tercero con interés, procesos con radicados 25000-23- 36-000-2016-00986-00 y 11001-31-03-022-2004-00450-01, hechos que no desvirtuó el impugnante, los cuales, si bien no han sido favorables a sus pretensiones, tal circunstancia no implica que este medio los supla o que sea el idóneo y eficaz para los propósitos para controvertir la legalidad del acto que se pide cumplir e indemnizatorios que pretende.

Es cierto que puede eximirse del requisito de subsidiariedad ante la acreditación de la existencia de un perjuicio irremediable, claro, real y cierto, desde la presentación de la demanda. Sin embargo, tal circunstancia no ocurrió en el este asunto y, como se señaló, el objeto de esta acción no permite la consecución de indemnizaciones como se plantea en la pretensión sexta de la demanda.

Por otra parte, en el escrito de impugnación el actor invoca el desconocimiento de convenios internacionales ambientales, normas de la Constitución y de rango legal, y diversas decisiones judiciales que aportó y solicitó tenerlas como pruebas en esta instancia, para argumentar la presunta amenaza que genera la explotación de minería ilegal en la reserva forestal de la Cuenca Alta del Río Bogotá y que ese tipo de actividades quedaron prohibidas en esa reserva, de acuerdo con el artículo 12 de la Resolución 138 de 2014.

Sin embargo, debe precisarse que esta instancia no puede tornarse en un escenario de debate sobre la protección de derechos colectivos y a la propiedad entre el señor Mantilla Gutiérrez y la sociedad que intervino como tercero con interés. Por tanto, la Sala considera, en primer lugar, que los argumentos de la impugnación desnaturalizan el objeto de la presente acción de cumplimiento por cuanto no es procedente para determinar la transgresión o no de derechos colectivos pues para ello existe la acción popular y penal, a las cuales puede acudir en caso de persistir en las denuncias y hechos que señala en la impugnación y, en segundo lugar, las sentencias que aportó corresponden a elementos nuevos que debieron ser allegados desde la presentación de la Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda, por tanto, no es posible tenerlas en cuenta en esta etapa procesal, so pena de vulnerar el derecho al debido proceso de los sujetos procesales que intervinieron en este asunto, por cuanto no tuvieron la oportunidad de defenderse.

En consecuencia, se confirmará la decisión del Tribunal que declaró la improcedencia de la acción respecto de la pretensión sexta de la demanda, y se abordará el estudio de las pretensiones primera a quinta que fueron negadas, de acuerdo con los argumentos que se expusieron en la impugnación, pues aquellas sí son procedentes frente a este medio de control por cuanto la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento de los deberes que puedan contener los artículos 6, 8 y 14 de la Resolución 138 de 2014, para que las demandadas: i) elaboren el estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal Cuenca Alta del Río Bogotá; ii) presenten y determinen el plan de manejo de la citada reserva; iii) realicen la anotación de la Resolución 138 de 2014 en los folios de matrícula de los predios que se encuentren en la reserva forestal, aunado a que no implican la protección de derechos fundamentales y tampoco conllevan la incursión de un gasto no presupuestado que haga improcedente este medio de control. 2.3.5.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”24.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio.

En el presente asunto, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones 1 a 5 de la demanda, toda vez que concluyó que las autoridades accionadas habían adelantado las actuaciones administrativas a que refiere la Resolución 138 de 2014, y que eran suficientes para entender por cumplidos los mandatos que prevén los artículos 6 y 8, por cuanto si bien no se encuentra aprobado el plan de manejo, es en atención 24 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a que debe llevarse a cabo la consulta previa a las comunidades indígenas porque es indispensable para su aplicabilidad.

Frente a dicha conclusión la parte actora en su impugnación, en síntesis, alude que no pueden entenderse por cumplidas las previsiones de los artículos 6 y 8 ejusdem, porque el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no participó en la elaboración del estudio técnico de cambio aceptable, porque las propias Corporaciones indicaron que fueron ellas las que lo realizaron y presentaron ante dicha cartera ministerial y, porque actualmente, el referido plan de manejo no se encuentra aprobado como también lo admiten, por tanto, considera que no es cierto que se atendieran los límites temporales que señalaron las normas para tal finalidad y que han transcurrido más de 8 años desde la vigencia de la Resolución 138 de 2014, sin que se adopte y exista en el ordenamiento jurídico.

Al respecto, la Sala considera que es cierto que el artículo 6 de la Resolución 138 de 2014, indica que corresponde a todas las entidades demandadas, en el término de 1 año, elaborar el estudio técnico que permita identificar el límite de cambio aceptable de la reserva forestal. Por otra parte, debe precisarse que el término al que se refiere el artículo 8 ejusdem, se encuentra dirigido solo a las Corporaciones accionadas y su verbo rector es “presentar” al ministerio accionado el plan de manejo, pero los dos años que indica la norma no son extensivos respecto de los deberes de evaluación y aprobación que corresponden solo a la cartera ministerial demandada.

Las demandadas señalaron que, para llevar a cabo ambas finalidades (elaboración del estudio técnico y presentación del plan de manejo), la Corporación del Guavio junto con la CAR suscribieron el convenio interadministrativo de asociación 1288 de 17 de diciembre de 2014, el cual generó el contrato equivalente 200-12-13-410 de 2014, en cuyo objeto se estableció lo siguiente: “OBJETO.

Aunar esfuerzos entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), Corporación Autónoma regional del Guavio (CORPOGUAVIO), ONF ANDINA SUCURSAL COLOMBIANA DE ONF INTERNATIONAL y CONSERVATIÓN INTERNACIONAL FOUNDATION, para Formular el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora - Productora Cuenca Alta del Río Bogotá y el estudio del límite de cambio aceptable para la reserva.”.

De acuerdo con lo anterior, con el fin de materializar los artículos 6 y 8 se celebró el referido contrato, el cual no fue suscrito por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Sin embargo, de acuerdo con la documental aportada por CORPOGUAVIO, en el desarrollo del referido convenio, la citada cartera emitió los Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conceptos 43 y 15 de 2016 y 2017, intervenciones que permiten advertir su participación en la elaboración de dicho estudio técnico.

En efecto, es así que en el concepto técnico No. 43 de 13 de junio de 2016, previa explicación, la cartera demandada concluyó que: “Se debe ajustar el componente de ordenamiento del documento técnico de soporte del Plan de Manejo y el estudio de "Límite de cambio aceptable" de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá, de acuerdo a las consideraciones manifestadas con anterioridad y remitirlo para evaluación a esta Dirección.” En el Concepto técnico No. 15 de 15 de agosto de 2017, indicó que: “El estudio técnico de "Límite de cambio aceptable" y el documento técnico de soporte del plan de manejo de la Reserva Forestal Protectora Productora la Cuenca Alta del Río Bogotá remitido por la CAR y CORPOGUAVIO, deben ser ajustados de acuerdo a las consideraciones manifestadas con anterioridad y posteriormente deben ser remitidos para evaluación a esta Dirección.”.

Así las cosas, no es cierto que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no participara en la elaboración del referido estudio, como lo indica el actor, porque es evidente que conceptuó frente a su elaboración y, a pesar que no suscribiera el convenio interadministrativo que promovieron las Corporaciones Autónomas Regionales con terceros para esa finalidad, debe advertirse que tanto el estudio y el plan de manejo fueron presentados a dicha cartera, para su correspondiente evaluación y aprobación, como se puede determinar del informe de entrega que realizó la CAR el 6 de junio de 2018.

“[…] Adjunto estoy remitiendo en un disco duro toda la información correspondiente al plan de manejo de la Reserva Forestal Protectora-Productora Cuenca Alta del Río Bogotá, con las correcciones y los ajustes solicitados por la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Ecosistemas Estratégicos mediante el oficio radicado en la CAR con el No. 20181109962, del 05 de marzo de 2018.

Documento diagnóstico Documento de zonificación Documento operativo Cartografía Anexos El día 07 de mayo se realizó una reunión técnica en el Ministerio, a la cual asistieron funcionarios de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Ecosistemas del Ministerio de Ambiente encargados del tema del Plan de Manejo de la Reserva Forestal Cuenca Alta, los supervisores de la CAR y CORPOGUAVIO y los responsables de ONF ANDINA.

En dicha reunión se analizó, discutió y concertaron los aspectos de los ajustes solicitados. Teniendo en cuenta los resultados de la reunión, adjunto estoy remitiendo la matriz que contiene los ajustes solicitados e indicando en ella con precisión en que página Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del documento quedaron incluidos cada uno de ellos, con el propósito de facilitar la revisión por parte de ustedes.”.

De acuerdo con lo anterior, está acreditado que los mandatos de elaborar el estudio técnico y presentar el plan de manejo de la reserva forestal protectora y productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, fueron cumplidos por parte de las demandadas a pesar de superarse los límites temporales previstos en las normas que se invocaron para tales efectos.

En consecuencia, se confirmará la negativa a las pretensiones 2 a 4 de la demanda que se dirigieron contra las Corporaciones accionadas. No obstante, como se explicó en cuanto a los deberes de evaluar y aprobar el plan de manejo, es decir, determinarlo como solicitó el actor en la pretensión 1 de la demanda, no fue previsto límite temporal alguno. Sin embargo, del contexto y lectura de los artículos 6 y 8 de la Resolución 138 de 2014, se entiende que son deberes que corresponden solo al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien indicó que no se ha adoptado por cuanto pidió al Ministerio del Interior que determinara si era necesario someter el proyecto de acto administrativo que lo adopta a consulta previa, lo cual se concluyó procedente, por medio de la Resolución 180 de 15 de abril de 2020, en la que se dispuso que debía realizarse respecto de las comunidades indígenas, por lo que indicó que se encuentra en la fase de aprestamiento.

Lo anterior, significa que el ministerio demandado demostró que no puede aprobar el plan hasta que culmine el trámite de la consulta previa, pero acepta que es un deber que le corresponde atender. Para la Sala, a pesar que la Resolución 138 de 2014 no dispuso término perentorio para tener por aprobado o determinado el plan de manejo ambiental, no significa que la expedición del acto administrativo que lo adopte deba quedar indefinido en el tiempo en cuanto a la materialización de su propósito, esto es, que se culmine el procedimiento que concrete la normativa requerida en el ordenamiento jurídico, máxime si se tiene en cuenta que desde 2016, momento en el cual empezó a ser exigible el deber de evaluación y aprobación a la cartera demandada, han transcurrido más de seis años y no ha ocurrido como lo aceptó en la contestación de la demanda.

Así las cosas, atendiendo que este medio de control tiene por finalidad la materialización de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos, la Sala considera que se puede acudir a los criterios de razonabilidad que se adoptan como, a manera de simple ejemplo, en los casos en que se reclama el ejercicio de la facultad reglamentaria frente al Gobierno Nacional cuando no se prevé un término exacto para la expedición del acto producto del ejercicio de su Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co potestad25, claro está, guardando las proporciones de las respectivas materias, por lo que para este asunto resulta fundado26 ordenarle al ministerio demandado cumplir el deber de aprobar el plan de manejo que se reclama y que se deriva del contenido del artículo 8 de la Resolución 138 de 2014.

Así las cosas, no es de discusión para la Sala que la consulta previa debe realizarse so pena que, de no llevarse a cabo, conlleve a la nulidad del acto que adopte el plan de manejo de acuerdo con las previsiones del artículo 46 del CPACA27, por tanto, se considera que el término de siete (7) meses, siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, es razonable y suficiente para que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tenga expedido el acto administrativo del plan de manejo ambiental de la reserva forestal protectora y productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, lapso en el cual indudablemente el procedimiento de consulta previa ya debió haberse llevado a cabo28 y que indicó la autoridad demandada que se encontraba en fase de aprestamiento desde la respuesta a la solicitud de renuencia. 25 Como se indicó a manera de simple ejemplo, sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria esta Sección rectificó su jurisprudencia en materia de acción de cumplimiento cuando lo pretendido es obtener el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre las leyes expedidas por el legislador y en donde se ha aceptado que cuando la norma que se pide cumplir no establece un límite de tiempo para hacer uso de la potestad reglamentaria, seis (6) meses es el término razonable que tiene para hacerlo.

En ese sentido, entre otras, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2015, radicado 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate y sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación 25000-23-41-000-2015-00789-01 MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 26 En similar sentido puede consultarse, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 17 de julio de 2015, radicación 25000-23-41-000-2015-00789-01 MP.

Alberto Yepes Barreiro (E). 27 Artículo 46. Consulta obligatoria. Cuando la Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar. 28 Esta Sección ha considerado que el proceso de consulta previa puede llevarse a cabo en el término de 6 meses, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 24 de septiembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2015-00041-01(ACU).

MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Igualmente se destaca sobre el carácter obligatorio de la consulta previa que en el Artículo 6 de la Ley 21 de 1991 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”, se dispuso “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a).

Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; […]”. El Artículo 76 de la Ley 99 de 1993 dispone “[…] La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades. […]”.

Por su parte, en el artículo 6 de la Resolución 180 de 15 de abril de 2020, que informó el ministerio aquí accionado, se dispuso “SEXTO: Conforme a lo anterior si la parte interesada decide ejecutar el proyecto de que trata esta resolución, deberá solicitar a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa el inicio del proceso de consulta conforme a los lineamientos del artículo 330 de la Constitución Política, los artículos 6 y 7 de la Ley 21 de 1991, el artículo 76 de la Ley 99 de 1993 y la Directiva Presidencial 10 de 2013”.

Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la Sala accederá a la pretensión primera de la demanda solo respecto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de acuerdo con el término indicado, por cuanto si bien se han adelantado algunas actuaciones para la adopción del plan de manejo, es necesario que se concrete su aprobación. Por otra parte, en la impugnación se insiste en la inobservancia del artículo 14 de la Resolución 138 de 2014, el cual se invoca con el fin de generar las anotaciones correspondientes en los registros de instrumentos públicos de los inmuebles que se encuentran en la reserva forestal aludida.

Sin embargo, esta Sección en sentencia de 3 de mayo de 2018, se pronunció respecto de esa norma, en otra acción de cumplimiento que el propio señor Mantilla Gutiérrez presentó, oportunidad en la cual se concluyó que el deber de solicitar dichos registros ya había sido acatado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible29 “[…] Como ya se expuso, la parte actora solicita que se ordene a las accionadas que den cumplimiento al artículo 14 de la Resolución No. 0138 de 2014 y, en consecuencia, procedan a inscribir la afectación ambiental en el folio de Matrícula Inmobiliaria 50N-20334163. […] Encuentra la Sala que este precepto impone al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que en primera medida acuda al IGAC para obtener la información catastral que necesita, para luego sí requerir a las Oficinas de Registro la anotación en los folios de matrícula inmobiliaria que corresponda.

En este caso, la obligación del Ministerio accionado de solicitar la inscripción que refiere el artículo 14, que se dice desacatado, tal y como lo concluyó el Tribunal, se demostró cumplida. En efecto, la Cartera Ministerial accionada con la contestación de la demanda allegó copia de dos comunicaciones dirigidas a la Registradora Principal Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Norte en las cuales se solicita “…inscripción de afectación en folios de matrículas inmobiliarias de predios de La Calera” entre los cuales se encuentra la No. 50N-20334163 a la que alude el actor.

Para mayor claridad, la Sala destaca el Oficio No. MIN-8000-E2-2016-025772 de 7 de octubre de 2016, en la que expresamente se pidió “…efectuar la afectación del folio de la matrícula inmobiliaria 502N-20334163 y de todos aquellos folios que se segreguen de la misma en el municipio de La Calera, por cuanto el predio en este municipio hace parte en su totalidad de la Reserva Forestal Protectora Productora La Cuenca Alta del Río Bogotá, declarada mediante la Resolución 076 de 1977 y realinderada a través de la Resolución 138 de enero de 2014”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera que se encuentra debidamente atendida la obligación impuesta por el artículo 14 de la Resolución No. 138 de 2014, en la 29 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicado 25000- 23-41-000-2018-000173-01. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida que el Ministerio accionado solicitó ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, de Bogotá Zona Norte, la anotación en el folio de matrícula que requiere el demandante. […]”.

De acuerdo con lo anterior, se debe confirmar la decisión de primera instancia respecto de la pretensión quinta que se encausó con fundamento en el citado artículo 14, por cuanto es un deber que se encuentra cumplido como ya lo había expuesto esta Sección. En consecuencia, se revocará parcialmente el numeral segundo de la sentencia de primera instancia en lo que corresponde con la pretensión primera de la demanda y, en su lugar, se ordenará al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el cumplimiento del artículo 8 de la Resolución 138 de 2014, en lo que refiere al deber de aprobación del plan de manejo de la reserva forestal protectora y productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, para lo cual se le concede el término de siete (7) meses para que expida el acto que adopte el citado plan, de acuerdo con las consideraciones expuestas, en lo demás se confirmará la sentencia de primera instancia toda vez que los argumentos de la parte actora en su impugnación no conllevan a variar la improcedencia y negativa de las demás pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III. FALLA:

PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE el numeral segundo de la sentencia de 24 de enero de 2022 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la pretensión primera de la demanda para, en su lugar, ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el cumplimiento del artículo 8 de la Resolución 138 de 2014, en lo que refiere al deber de aprobación del plan de manejo de la reserva forestal protectora y productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá, para lo cual se concede el término de siete (7) meses, a partir de la ejecutoria de la presente providencia, para que esté adoptado por medio de la expedición del respectivo acto administrativo, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 24 de enero de 2022 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declaró improcedente la pretensión 6 y negó las contenidas en los numerales 2 a 5 de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

TERCERO

NOTIFÍQUESE a las partes del presente asunto en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Demandante: Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 25000-2341-000-2021-00815-01 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081