CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Decide apelación auto (niega intervención de terceros) Radicación: 68001-23-33-000-2015-01284-02 (0766-2019) Demandante: Carmenza Badillo Chaparro Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Temas: Confirma auto que niega intervención de terceros Este despacho conoce del recurso de apelación presentado por la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra el auto del 3 de agosto de 2018, proferido por el conjuez ponente de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se negó la solicitud de conformación del litisconsorcio necesario, planteada por la parte pasiva respecto de la Nación – Presidencia de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública.
Lo anterior dentro de la audiencia inicial que se desarrolló en la fecha anotada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, según demanda presentada el 24 de noviembre de 2015 y la contestación a la misma que data del 27 de septiembre de 2017.
ANTECEDENTES El auto apelado y su génesis El despacho procede a resolver sobre la apelación del auto del 3 de agosto de 2018 de ponente de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se negó la solicitud de conformación del litisconsorcio necesario, con el fin de que sea revocada dicha decisión y en su lugar se disponga la vinculación por pasiva de las entidades señaladas en la contestación de la demanda, a título de litisconsortes necesarios de la demandada.
La decisión apelada hace consistir su motivación en que la parte interesada (i) alega la aplicación del artículo 61 del Código General del Proceso, no obstante de allí se concluye que “la única fuente de la figura en discusión, es la naturaleza de la relación jurídica objeto del litigio, es por eso, que son las normas de derecho sustancial las que nos guían para determinar si es viable su conformación.”, y (ii) desconoce “la naturaleza del medio de control incoado, la que consiste en atacar el acto administrativo” y para resolver sobre dicha nulidad solamente se requiere la comparecencia, por pasiva, de quien expidió el acto pues fue la única entidad que intervino en su expedición. La apelación Expone en su favor que: (i) Es aplicable el artículo 61 del CGP (“Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio”) en cuanto las entidades citadas, que conforman el Gobierno Nacional, son las competentes según la Ley 4 de 1992 para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y, para la prosperidad de las pretensiones, sería indispensable inaplicar los decretos que fijan los salarios y prestaciones de los servidores judiciales;
(ii)La entidad demandada solo se limita al cumplimiento de las normas legales y no puede hacer las interpretaciones que pretende la parte actora, pues ello desbordaría sus facultades; y (iii) El artículo 224 del CPACA prevé la vinculación de litisconsortes facultativos, como los propuestos, cuando se trate de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras.
CONSIDERACIONES Una vez analizados tanto el auto apelado, como las proposiciones de la demandada sobre la conformación del litisconsorcio y el acervo probatorio del expediente, frente a las normas aplicables (artículos 61 del CGP y 171, núm. 3, 172 y 224 del CPACA), el despacho estima que es procedente la confirmación de la decisión del a quo, que dispuso la negación del litisconsorcio por pasiva como fue planteado por la demandada, por las razones que pasan a consignarse.
Ahora bien, por tratarse de una decisión que no se encuentra listada dentro de aquellos asuntos que deben ser decididos por la Sala según el artículo 125 del CPACA, este despacho procede a resolver el asunto. El litisconsorcio necesario En primer término, debe resaltarse que la disposición alegada del artículo 61 del CGP establece, en lo pertinente: LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO.
Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
(…). (Resaltados fuera de texto) Lo destacado implica, necesariamente, que para ser litisconsorte necesario se requiere probar, al menos sumariamente, que las personas sobre las que se pide su vinculación en tal calidad, sean sujetos o hagan parte de la relación que motiva el litigio o hayan intervenido en el acto jurídico que se controvierte con el mecanismo judicial respectivo, circunstancias que no están probadas dentro del plenario respecto de la Nación – Presidencia de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública.
Contrariamente, y sin lugar a duda, lo probado en este proceso es que la única entidad que ostenta tales calidades es la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, puesto que es la única, por pasiva, que es sujeto de la relación laboral que vincula a la demandante y solo ella intervino en la expedición del acto acusado.
Es así como la misma ley indica claramente a quienes se debe notificar la demanda y dar traslado de ésta, cuando en sus artículos 171, numeral 3 y 172 del CPACA, señala: “ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…) 3.
Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. (…)” (resaltados fuera de texto) “TRASLADO DE LA DEMANDA. De la demanda se correrá traslado al demandado, al Ministerio Público y a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso, por el término de treinta (30) días, plazo que comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 de este Código y dentro del cual deberán contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención.” (resaltados fuera de texto) Ahora bien, en lo atinente al artículo 224 del CPACA, es evidente que la intervención en las calidades allí indicadas, depende de la voluntad que manifieste expresamente la persona que pretenda esa vinculación y siempre que acredite que tiene interés directo: “(…) cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.”, lo cual deja por fuera que un tercero pueda pedir que se vincule a otro en esas condiciones, como lo pretende indebidamente la demandada.
La ausencia de vínculo sustancial entre la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Administrativo de la Función Pública El despacho considera que la solicitud presentada por la demandada no está llamada a prosperar. Con arreglo a lo establecido por la ley y la jurisprudencia, se advierte la inexistencia de vínculos de derecho sustancial entre la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el marco de un litigio que versa sobre el reconocimiento y pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Retomando los argumentos elaborados por el a quo, el acto administrativo demandado no es de carácter complejo puesto que para su formación sólo requiere la manifestación de voluntad de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. Dentro del catálogo de funciones de las tres entidades cuya vinculación procesal se pretende no se encuentra la de ejecutar los recursos asignados a la Rama Judicial.
Aunque la Ley 4 de 1992 facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales, el legislador limitó dicha facultad a las normas, criterios y objetivos previstos en este cuerpo normativo. En ese sentido, la sentencia C-312 de 1997 al analizar la constitucionalidad del artículo 1 de la referida ley estableció que La autonomía que atribuye la Carta a ciertos órganos, aunque debe estar soportada en elementos materiales, no requiere que la fijación salarial la realice el mismo ente o el legislador.
En todo caso, nunca la aludida autonomía podrá ser absoluta, puesto que los emolumentos no pueden superar la cifra de gasto público que determine el presupuesto aprobado por el Congreso. Esta interpretación se funda en que la dirección de la política salarial estatal descansa, en gran medida, en el Presidente de la República. De acuerdo con la arquitectura constitucional y legal, la definición de esta política se ve reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversión que, en todo caso, implican el diálogo entre las distintas instituciones del Estado.
En particular, los artículos 87 y 88 la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) previeron los mecanismos para la formulación del Plan de Desarrollo y la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial. Ambos instrumentos son puestos a disposición del Ejecutivo y el Legislativo durante la preparación de los proyectos de Plan Nacional de Desarrollo y ley de apropiaciones o presupuesto.
Es durante este proceso que la Rama Judicial determina sus necesidades de gasto, es decir, aquellos recursos que deberán cubrir su funcionamiento dentro de la vigencia fiscal. Ciertamente, el proceso judicial donde se reclama la debida liquidación de la prima especial de servicios no es el escenario apropiado para que la Dirección Ejecutiva manifieste sus angustias financieras.
Ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni el Departamento Administrativo de la Función Pública intervienen en la administración de los recursos asignados a la Rama Judicial. Es ésta, en el ejercicio autónomo e independiente de sus funciones administrativas, la que define los gastos de funcionamiento y ejecuta las apropiaciones asignadas para cubrirlos conforme a sus propios lineamientos presupuestales; que, en todo caso, deberán atender a las normas, criterios y objetivos fijados por el legislador.
Con base en estas consideraciones se concluye que no existe relación de derecho sustancial alguna que justifique la vinculación procesal de las entidades gubernamentales convocadas por la demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
RESUELVE
PRIMERO. CONFÍRMASE el auto del 3 de agosto de 2018 proferido por el conjuez ponente de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se negó la solicitud de conformación del litisconsorcio necesario planteada por la parte pasiva respecto de la Nación – Presidencia de la República – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública.
SEGUNDO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI, devuélvase el expediente al tribunal de origen CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.