1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., primero (1.°) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: NÉSTOR GARCÍA VILLEGAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – El accionante no es titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados en el proceso de controversias contractuales.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por el señor Néstor García Villegas, en nombre propio, contra la sentencia del 26 de junio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 29 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 14 de mayo de 2025, el señor Néstor García Villegas, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda. Esa solicitud se presentó con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al buen nombre y a la “defensa técnica”2.
Hechos relevantes 2. El Instituto de Fomento para el Desarrollo de Risaralda (INFIDER)3 y la Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA en Liquidación, representada por el señor Néstor García Villegas, celebraron el contrato No. 020 de 2015. Su objeto fue la Administración del Inmueble denominado lote No. 10 – La Villa, ubicado en el sector de la Villa Olímpica Francisco José Valencia del Municipio de Pereira.
Dicho contrato duró 1 año. 1 Que ingresó para fallo el 28 de julio de 2025. 2 Obra en certificado C116D3D30822FEEE BEDF727B1BBEA59C D450D425D6357795 EB32EA3884B9B089, pág. 1, índice 2 del expediente digital de tutela. 3 De ahora en adelante INFIDER. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 3.
El 4 de noviembre de 2015, la Inmobiliaria Villegas & Asociados LTDA suscribió el contrato de arrendamiento con la Fundación Ciudadanos Nuevo Milenio4 con un plazo de duración de 10 años. El coarrendatario de ese contrato es Tu Baño S.A.S. 4. El 17 de febrero de 2016, el gerente (E) de INFIDER le comunicó al representante legal de la inmobiliaria para que este, le informara a su arrendatario la Fundación Nuevo Milenio sobre la no autorización de ningún tipo de construcción en el lote.
Advirtió que, en caso de que se realizara algún tipo de obra configuraría una causal de terminación anticipada del contrato. Incluso en el informe del mes de febrero presentado por representante legal de la inmobiliaria, el señor García Villegas manifiesta que el comunicado le fue entregado al representante legal de la fundación en la misma fecha de la emisión. 5.
Como el plazo pactado por el término de 1 año expiraba el 21 de junio de 2016, a través de comunicación del 20 de abril de 2016, el representante legal del INFIDER envió comunicación de terminación de contrato de administración a la Inmobiliaria Villegas & Asociados. 6. Mediante resolución No. 001693 del 15 de julio de 2016, la Curaduría Urbana Segunda Pereira negó a la Fundación Ciudadanos Nuevo Milenio, la solicitud de licencia de construcción en modalidad de obra nueva.
Lo anterior bajo el artículo 685 del Código Civil. Así como el derecho absoluto del lote a titularidad del INFIDER pues con base en un contrato de arrendamiento no autoriza el arrendatario a realizar obras de mayor impacto sin la debida autorización. 7. Motivo de lo anterior, en ejercicio de la acción de controversias contractuales el INFIDER presentó demanda contra la Inmobiliaria Villegas & Asociados LTDA y Fundación Ciudadanos Nuevo Milenio con el fin de se declarará la nulidad absoluta del contrato de administración del bien inmueble No. 20 del 22 de junio de 2015 celebrado entre ellas.
Y en consecuencia se procediera a la entrega material del lote a su propietario, el INDIFER. 8. La demanda le correspondió al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión y a través de auto del 22 de junio de 20185 (i) dejó sin efecto el auto proferido el 10 de abril de 2018; (ii) admitió la demanda de la referencia;
(iii) notificó el proveído por estado a la parte actora de acuerdo con lo señalado en el artículo 171 del CPACA; (iv) dispuso la notificación personal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al señor Agente del Ministerio Público; (v) ordenó notificar personalmente al representante legal de la Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA y de la Fundación Ciudadanos Nuevo Milenio o a quien haga de sus veces;
(vi) corrió traslado a los demandados, a la ANDJE y al Ministerio Público por el término de 30 días según lo previsto en el artículo 172 del CPACA y los artículo 610 y 611 del CPACA; (vii) entre otras decisiones. 4 El objetivo era “Ei arrendador concede el goce y uso de un lote de terreno ubicado en el sector de la Villa Olímpica de Pereira Lote No 10 cuyos linderos son los siguientes…” 5 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai.
En el documento “2_002CUADERNOPRINCIPAL1- 1.PDF” págs. 50 a 54. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 9. El 23 de noviembre de 20186, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial.
Correspondió para el 6 de junio de 2019 a las 2:00 pm. 10. El 6 de junio de 20197, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión (i) dejó sin efectos el auto del 23 de noviembre de 2018 por medio del cual se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial; y (ii) ordenó que se cumpliera lo dispuesto en proveído del 22 de junio de 2018 por el cual se dispuso admitir la demanda.
En este numeral, requirió al demandante para que allegara los certificados de registro mercantil en los cuales conste la dirección para la notificación electrónica de acuerdo con los artículos 197 y siguientes de la Ley 1437 del 2011. Lo anterior debido a que la notificación de los demandados no se surtió a las direcciones de notificación obrantes en los certificados de registro mercantil. 11.
El 5 de noviembre de 20198, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión resolvió lo siguiente: 1- Cúmplase lo dispuesto en proveído del 22 de junio de 2018, por medio del cual se dispuso admitir la presente demanda, para lo cual se procurara su notificación personal a las demandadas Inmobiliaria Villegas y Asociados Limitada en Liquidación y la Fundación Nuevo Milenio, a los domicilios principales que se observan registrados en los certificados de existencia aportados a folios 257 a 264 del cuaderno 1-1, de conformidad con el artículo 291 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 200 del CPACA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2- Notifíquese personalmente y a los domicilios de las mencionadas entidades el contenido del auto del 22 de junio de 2018 obrante a folio 8 del cuaderno 2, por medio del cual se corrió traslado de la medida provisional solicitada por la parte demandante. 3- Vincular al presente proceso a la sociedad TU BAÑO S.A.S., de conformidad con lo expuesto. 4- Notificar personalmente este auto al representante legal de la sociedad TU BAÑO S.A.S., de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3o del artículo 171 del CPACA, a través del buzón de correo electrónico consignado en el certificado de existencia y representación legal visible a folios 265 y s.s. el cuaderno 1-1, conforme se expuso en esta providencia. 5- Córrase traslado de la demanda a la sociedad vinculada, por el termino de treinta (30) días, para los efectos previstos en el artículo 172 del CPACA y en los artículos 610 y 611 del Código General del Proceso. 6 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai.
En el documento “2_002CUADERNOPRINCIPAL1- 1.PDF” pág. 63. 7 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai. En el documento “2_002CUADERNOPRINCIPAL1- 1.PDF” pág. 67 8 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai.
En el documento “2_002CUADERNOPRINCIPAL1- 1.PDF” pág. 87 a 92. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 4- (sic) Córrase traslado a la sociedad vinculada de la solicitud de medida cautelar - suspensión provisional- solicitada por la entidad demandante, visible a folios 1-7 del cuaderno 2, por el termino de cinco (05) días, para que si a bien lo tiene se pronuncie sobre la misma, por lo expuesto”. 12.
El 24 de septiembre de 20209, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión intentó diferentes citaciones para diligencia de notificación personal con destino a la demandada Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA. Sin embargo, no fue posible su notificación en la dirección registrada en el certificado de existencia y representación y la información de la apoderada de la parte demandante.
Por tal motivo, (i) se ordenó el emplazamiento de la Sociedad Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA para surtir la notificación personal del auto admisorio de la demanda, traslado de la solicitud de medida cautelar - suspensión provisional y demás providencias que interesen a la misma; (ii) ordenó publicar el aviso emplazatorio a esa sociedad en el periódico “El espectador del día domingo”;
(iii) entre otras decisiones. 13. El 16 de noviembre de 202210, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión procedió a designar un curador ad-litem con el fin de que ejerciera la representación judicial de la Sociedad Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA. El abogado designado fue Fausto Enrique Huerta. 14.
Luego de surtido el trámite procesal, el 28 de noviembre de 202411, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión profirió sentencia de primera instancia. Allí resolvió (i) declarar la nulidad absoluta del contrato de administración del bien inmueble No. 20 del 22 de junio de 2015, suscrito entre el INFIDER y la Sociedad Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA;
(ii) condenó a dicha sociedad, a la Fundación Ciudadano Nuevo Milenio y a la Sociedad Tu Baño S.A.S. para que, en el tiempo máximo de 15 días, contados a partir de la ejecutoria de la providencia, con la entrega material del inmueble denominado Lote No. 10 La Villa, ubicado en el Sector de la Villa Olímpica al INFIDER. A su vez impuso condena en abstracto a cargo de la sociedad demandada por el concepto del contrato de arrendamiento que celebró en exceso del plazo pactado en el contrato que se anula en esa sentencia. Por esas razones y conforme a los parámetros que quedaron establecidos con esas;
(iii) negó las demás súplicas de la demanda; (iv) compulsó copias de la sentencia a la Procuraduría Provincial de Pereira para que determinara la procedencia de iniciar investigación disciplinaria respecto de los servidores públicos que suscribieron el contrato objeto de litigio de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la sentencia: (v) Compulsó copia del expediente a la misma Dirección de Fiscalía para que se adelantara la investigación penal que considerara pertinente;
(vi) entre otras decisiones. 9 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai. En el documento “2_002CUADERNOPRINCIPAL1- 1.PDF” pág. 148 a 151. 10 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai. En el documento “16_016AUTODESIGNACURADORADLITEMORDENANOTIFICAR.pdf”. 11 Obra en certificado 36191EA66ED2BDDB 057C4DA8F2285216 9775B6BC8A07F09C B479D875827FD345, índice 10 de Samai.
En el documento “050_039SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 75.pdf”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 15. Una vez notificada la anterior decisión no se interpusieron recursos.
Pretensiones 16. La parte accionante solicitó lo siguiente: “Con fundamento en los hechos y consideraciones que expondré a continuación, solicito respetuosamente al señor Juez de amparo tutelarlos derechos fundamentales que me corresponden y que fueron presuntamente vulnerados y, en consecuencia, ordenar a los accionados que, dentro del término perentorio que su Despacho señale, procedan a: 1.
Decretar la NULIDAD DE LA SENTENCIA, proferida por TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA, Radicación: 66001-23-33-000-2016-00920-00, del veintiocho de noviembre de dos mil veinticuatro, la cual quedó en firme el 25 de enero de 2025, por la ausencia de la defensa técnica adecuada, la cual redundó en la firmeza de la decisión a pesar de que la misma contaba con recursos de apelación para ser impugnada, por tratarse de una providencia de primera instancia. 2.
Ordenar al tribunal contencioso administrativo de Risaralda que en virtud de la declaración de nulidad asegure una defensa técnica apropiada a mi favor, notificándome de las actuaciones del proceso, notificación de la sentencia y pueda por ello acceder a la administración de justicia, y presentar recursos de ley. 3. De manera subsidiaria, en caso de que se evidencie una negligencia grave o imposibilidad del actual curador ad litem para ejercer una defensa técnica adecuada, ordenar AL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO que designe un nuevo curador ad litem que cumpla con los requisitos y la diligencia necesaria para MI representación. 4.
Ordenar a los accionados que informen a mi persona, como la parte accionante sobre el cumplimiento de las órdenes dentro de las 48 horas hábiles siguientes a la notificación de la sentencia. 5. Ordenar Notificar en términos de ley la sentencia, y conceder los recursos para la debida impugnación de la decisión de primera instancia. 6.
Que en caso de ser concedida la tutela, se comunique a los entes de control disciplinario y penal de la actuación a seguir para efectos de cesar las indagaciones que se hayan suscitado por los traslados hasta que haya una decisión definitiva”12. Fundamentos de la demanda de tutela 17. El accionante alegó que el Instituto de Fomento para el Desarrollo de Risaralda (INFIDER) inició un proceso de controversias contractuales en su contra.
Esto con el fin de solicitar la nulidad del contrato de administración del bien inmueble No. 20 del 22 de junio de 2015 celebrado entre la Inmobiliaria Villegas y Asociados y la Fundación Nuevo Milenio. No obstante, al no poder notificarse al señor Néstor 12 Obra en certificado C116D3D30822FEEE BEDF727B1BBEA59C D450D425D6357795 EB32EA3884B9B089, págs. 5 y 6, índice 2 del expediente digital de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 García Villegas, a través de auto del 16 de noviembre de 2022, se designó como curador ad litem al señor Fausto Enrique Huerta, el cual aceptó. 18.
El demandante manifestó que, a pesar de la designación, el señor Fausto Enrique Huerta incurrió en una omisión o actuación deficiente en el ejercicio de su defensa técnica pues: (i) no presentó pruebas relevantes para la defensa de los intereses del señor García Villegas. Sumado a que expresó atenerse a las decisiones de la magistrada de conocimiento;
(ii) no formuló alegatos de conclusión; (iii) no interpuso los recursos legales procedente contra la sentencia que declaró la nulidad absoluta del contrato con el INFIDER; (iv) no se comunicó de manera efectiva con el accionante y no entregó al juez la prueba de esas diligencias, ni el Tribunal se las exigió. 19. Informó que la falta de defensa técnica generó un perjuicio a sus derechos e intereses, así como el buen nombre y el de su familia.
Lo anterior bajo el argumento que, con la decisión tomada, perjudica su libertad ya que la sentencia ordenó dar traslado a las instancias penales por las consecuencias del contrato nulo. Inclusive, se dio cuenta del proceso contencioso cuando lo citaron del CTI de Pereira por una indagación o investigación en su contra. 20. Como fundamentos de derecho enumeró el debido proceso, la defensa técnica, la actuación en todas las etapas.
Para esto adujo que la defensa técnica es un pilar fundamental del proceso contencioso administrativo en Colombia. Además, expresó que el curador ad litem es una figura esencial en el ordenamiento jurídico colombiano. Mencionó y transcribió algunos apartes de las sentencias C-250 de 1994, T-385 de 2018, T-088 de 2006 de la Corte Constitucional.
Así como el concepto 267071 de 2020 del Departamento Administrativo de la Función Pública. 21. De otra parte, en lo que se refiere a la procedencia de la acción de tutela, citó la sentencia 11001-03-15-000-2012-02201-01 del Consejo de Estado e indicó que se cumplen con los parámetros judiciales establecidos para tal fin pues: (i) la cuestión que se discute hay una relevancia constitucional;
(ii) se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios13. Dado que a su juicio se generan consecuencias al dar apertura a un proceso de investigación penal, por la remisión de copias del Tribunal, consecuencia de una sentencia. Lo cual deja en riesgo el atributo de la personalidad más importante que es la libertad. Igualmente, en el fallo objeto de debate se insinúan conductas dolosas en un contrato.
Aclaró que este es de naturaleza civil y el Tribunal no era competente para manifestarse sobre el mismo. 22. Seguidamente, hizo alusión a los demás requisitos como: (iii) la inmediatez. Explicó que la demanda se interpuso en un plazo razonable debido a la notificación de la apertura de la investigación penal en su contra, fechada el 25 de abril del 2025.
Además, que la decisión tomada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda no fue recurrida por el curador ad litem cuando existían razones de fondo para pronunciarse y hacer uso del derecho de defensa; (iv) irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo. En este requisito explicó 13 Se advierte que, en este requisito, esos fueron los argumentos planteados por la parte accionante.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 que, la gravedad de los hechos es de la dimensión en la que se pone entre dicho la validez e idoneidad del contrato. Al igual que su buen nombre como ciudadano: (v) se identifican de manera razonable los hechos, derechos y vulneraciones: y (vi) no se trata de una sentencia de tutela porque la sentencia objeto de debate es del medio de control de controversias contractuales.
Trámite en primera instancia 23. Mediante auto del 20 de mayo de 2025, la Sección Quinta admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión como accionado, para que ejercieran su derecho de defensa y al Instituto Financiero para el Desarrollo de Risaralda – INDIFER, a la Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA, al señor Fausto Enrique Huerta Gutiérrez como terceros con interés en las resultas del proceso.
Asimismo, comunicó la providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; a la Secretaría del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión para que publique en su página web copia digital del escrito de tutela y de esta providencia, con el fin de que cualquier persona que tenga interés conozca de los referidos documentos y pueda intervenir.
También le ordenó a la Secretaría del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión remitir la totalidad del expediente correspondiente al medio de control de controversias contractuales 66001-23-33-000-2016-00920-00; advirtió que las autoridades oficiadas que, de no cumplirse con los requerimientos hechos, se utilizarán por este Despacho las potestades correccionales que se confiere el artículo 44 de la Ley 1564 del 2012. 24.
De manera posterior, el 9 de junio de 2025, la Sección Quinta profirió un auto a través del cual tomó las siguientes determinaciones: (i) notificar la existencia de la presente acción de tutela a la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Fiscalías Seccional de Risaralda y la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Pereira en calidad de terceros con interés para que si a bien lo tenían se pronunciara;
(ii) remitir a dichas entidades copia del escrito de tutela, del auto admisorio de la demanda y de esta providencia; (iii) mantener el expediente en la Secretaría hasta que se adelante el trámite en mención. Intervenciones 25. El Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda dentro de su informe mencionó la posición fijada por la Corte Constitucional14 en relación con la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Esto para determinar que la acción de tutela resulta improcedente cuando se atacan providencias judiciales, con el fin de preservar principios constitucionales como la autonomía de los jueces, la cosa juzgada, la vigencia del orden justo, seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial. Sin embargo, el máximo Tribunal 14 Ver la pág. 8 de la contestación de tutela del curador ad litem.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 Constitucional ha estatuido una procedencia excepcional cuando la decisión ponga inminente peligro algún derecho fundamental. 26. Sin embargo, solicitó que, en el presente caso, se declare improcedente toda vez que la providencia proferida no se advierte ninguna arbitrariedad, capricho, ausencia de motivación. Así como tampoco en las actuaciones surtida.
Pues lo que es objeto de censura a través de esa acción es la defensa técnica ejercida por un profesional de derecho designado como curador ad litem para representar la sociedad demandada. Mas no se atribuye una actuación arbitraria o ilegítima por parte de esa autoridad. 27. Sumado a lo anterior, trajo a colación la sentencia SU-573 de 2019 y explicó que el accionante es quien le corresponde la carga de demostrar la configuración de una o varias de las causales de procedibilidad. 28.
El señor Fausto Enrique Huerta Gutiérrez quien actúa como curador ad litem en el proceso ordinario formuló unas excepciones con la finalidad de que se negara el amparo de tutela. 29. En primer lugar, expuso que el accionante pretende utilizar la acción de tutela para evitar la investigación penal que generó la compulsa de copias por parte del Tribunal accionado.
Para esto, dijo que el accionante apareció ante la investigación penal. Además, que, instrumentalizó la tutela para ser procesado penalmente. A su juicio la intención del señor García Villegas nunca ha sido participar en el proceso contencioso administrativo ni restablecer derechos fundamentales. 30. En segundo lugar, adujo que se presenta una ausencia de vulneración del derecho fundamental.
Puso de presente que el accionante alega una supuesta violación de derechos fundamentales, bajo afirmaciones falsas. Para esto explicó que el curador ad litem es un representante legal designado por la administración de justicia. Ello para garantizar el desarrollo de un proceso en condiciones del respeto del debido proceso cuando el demandado está ausente.
Sumado a lo anterior, precisó que no se le puede exigir una actuación extensa ni litigiosa como la interposición de recurso, alegatos de fondo, contradicción exhaustiva de pruebas porque carece de información y los medios necesarios para defender al ausente. 31. En tercer lugar, precisó que se presenta una ausencia de perjuicio concreto a los derechos fundamentales señalados por el actor.
Para esto, expuso que su conducta aseguró su comparecencia técnica al proceso, se contestó la demanda, se participó en las audiencias y se garantizó en el proceso que se respetaran las garantías. En cuanto a la presentación de las pruebas, obedece a la falta de estas y a la comunicación ya que nunca existió un diálogo con el accionante. 32.
En cuarto lugar, “el suscrito abogado, lejos de ser un profesional mediocre y omisivo, es un hombre diligente, cuidadoso, estudioso y resposnable (sic)”15. Dijo 15 Ver la pág. 8 de la contestación de tutela del curador ad litem Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 que el accionante pretende desacreditar su actuación, con la finalidad de evitar ser procesado penalmente.
Sin argumentar que fue su culpa la falta de defensa y los perjuicios que hoy alega. 33. El Instituto de Fomento para el Desarrollo de Risaralda (INFIDER) adujo que la acción constitucional consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política implica que no existan otros medios ordinarios que puedan proteger sus derechos. En el caso específico, lo alegado por el accionante puede ser controvertido de conformidad con el inciso primero del artículo 134 del CGP, en armonía con los artículos 249 y 250 numeral 5 de la Ley 1437 del 2011.
Esto permite acudir al recurso de revisión para que se subsane la irregularidad. Pues la autoridad de revisión puede actuar como juez constitucional y de convencionalidad. 34. En otro sentido, dijo que se presenta una inexistencia de vulneración constitucional del debido proceso. Fundamentó que no se afectó su derecho porque el curador ad litem asuma una determinada estrategia defensiva porque no prosperó. El accionante debía demostrar que la defensa técnica de su curador ad litem no fue adecuada, pero omitió asumir esa tarea justificadora. 35.
El director seccional de la Fiscalía de Risaralda expuso que una vez remitió el caso a la Fiscalía 15 Local Grupo Alertas Tempranas y de denuncias GATED, para consultar la existencia del proceso derivado de la compulsa de copias respondió lo siguiente: "( ) Realizada la búsqueda en el SPOA y en los medios de registro de la mesa de creación de noticias criminales Seccional Risaralda, canales correo, orfeo y sicecon, a la fecha no evidenciamos gestión o trámite de información referente a compulsa de copias que vincule como posible interviniente (INDICIADO) en la comisión de un delito al ciudadano FAUSTO ENRIQUE HUERTA en su calidad de CURADOR AD LITEM.
"" Por lo anterior expuesto, se requiere en lo posible solicitar al tribunal el reenvío de la compulsa, teniendo en cuenta que a la fecha desconocemos ¿cuál fue el medio o canal mediante el cual remitieron a fiscalía por competencia la compulsa y la fecha en que lo hicieron?. Llegado el caso de considerar necesario la apertura de noticia criminal de oficio, estaremos atentos a su respuesta, considerando la posibilidad que el contenido de la acción de tutela y los autos proferidos hasta ahora que se evidencian como adjuntos, puedan servir para la creación de la noticia criminal ( )". 36.
La Procuraduría General de la Nación explicó que las diligencias remitidas por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda fueron remitidas a la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda a través de oficio No. P.P.P. 0305 del 29 de enero de 2025, en cumplimiento del auto de remisión por competencia del 27 de enero del mismo año, soportado en el Decreto 262 de 2000, modificado por el Decreto 1851 de 2021 donde se determina entre otros aspectos la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 37.
Para corroborar el trámite dado, procedió a consultar a través de correo electrónico a la Procuraduría Regional de Instrucción Risaralda. A través de respuesta del 16 de junio de 2025 se remitió copia del auto de indagación previa proferido en contra de los funcionarios por establecer del INFIDER. 38. Con base en lo anterior, aclaró que la Procuraduría Regional no adelanta ninguna indagación o investigación disciplinaria en cabeza del señor Néstor García Villegas en condición de representante legal de la Inmobiliaria Villegas y Asociados. 39.
Por último, solicitó ser desvinculado debido a que la competencia le asiste es a la Procuraduría Regional. 40. La Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA16, la Fundación Ciudadanos Nuevo Milenio17 y la Sociedad Tu Baño S.A.S.18 no intervinieron pese a estar notificados. La sentencia de primera instancia 41. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 26 de junio de 2025, resolvió: “PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Procuraduría General de la Nación SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de la acción de tutela promovida por el señor Néstor García Villegas contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
(…)”19 42. En primer lugar, el juez de primera instancia se pronunció sobre la solicitud de desvinculación por parte de la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción Pereira. Lo anterior debido a que, esa autoridad recibió la compulsa de copias por parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda y lo remitió por competencia a la Procuraduría Regional de Instrucción de Risaralda.
En este contexto, resolvió negar dicha petición, pues el llamado se realizó en calidad de tercero y no como la autoridad contra la cual se presenta la acción de tutela. 43. En el caso concreto, declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la solicitud de amparo constitucional. Esto en razón a que, el accionante no hizo parte del proceso ordinario 2016-00920-00, por tanto, no podía cuestionar la decisión dictada vía acción de tutela.
Sustento de esto, dijo que, en el medio de control de controversias contractuales, promovido por INFIDER, actuaron como partes demandadas la sociedad Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA y la Fundación 16 Se notificó el 23 de mayo de 2025 a los correos electrónicos lloviga@gmail.com y inmvillegas.asociados@hotmail.com. Ver índice 11 de samai. 17 Se notificó el 23 de mayo de 2025 a los correos electrónicos produccionyespectaculos@gmail.com y abogadosejejuridico@gmail.com.
Ver índice 11 de samai. 18 Se notificó el 23 de mayo de 2025 a los correos electrónicos gerencia@tubanosas.com y produccionyespectaculos@gmail.com, Ver índice 7 de samai. 19 Índice 30 de samai en proceso 11001-03-15-000-2025-02865-00, pág. 13. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 Ciudadanos Nuevo Milenio.
Además, se vinculó como tercero con interés a la Sociedad Tu Baño S.A.S., sin que la parte accionante figurara en alguna calidad. 44. Precisó que, pese a que el señor García Villegas era representante legal de la Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA. Lo cierto es que la personería jurídica de la sociedad no es asimilable a la de sus socios o administradores.
Por el contrario, su personería goza de autonomía propia, lo que implica que solo esa, puede alegar su trasgresión como titular de los derechos fundamentales invocados. 45. Mencionó que, en el proceso ordinario, el curador ad litem Fausto Enrique Huerta Gutiérrez tuvo como propósito garantizar la representación judicial de la Sociedad Inmobiliaria Villegas y Asociados LTDA, ante la imposibilidad de surtir su notificación. Por ello, cualquier irregularidad procesal o deficiencia en la representación que dio a lugar, debía ser alegada por la Sociedad, en razón a la Personería Jurídica que le asiste. 46.
No obstante, adujo que el accionante interpuso la acción de tutela en nombre propio. Sin embargo, el señor García Villegas no indicó que lo hacía en representación de la sociedad, ni allegó alguna prueba en la que demostrara que estuviera facultado para tal fin. Así como tampoco aportó elementos que acreditaran su legitimación para reclamar a través de la solicitud de amparo la protección de derechos ajenos. Para esto, la Sección Quinta expresó que los derechos fundamentales son personalísimos e intransferibles cuando se trata de personas jurídicas.
Esto impide adelantar un estudio de fondo del asunto. 47. Por último, hizo claridad en que la apertura de la indagación previa en la que el señor García Villegas figura como indiciado, no tiene influencia en este análisis. Porque la acción de tutela no se dirige contra esa actuación o se alegan vulneraciones en ese contexto. Además, le precisó a la parte accionante que la solicitud de amparo no es el mecanismo para determinar la responsabilidad derivada de las acciones u omisiones del curador ad litem.
Porque, pudo elevar una queja disciplinaria ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial quien es la encargada para reconocer los reparos referidos. La impugnación 48. Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró varios de los argumentos expuestos en la demanda. 49.
A su vez, mencionó que la decisión de primera instancia desconoce las particularidades fácticas y jurídicas del caso, así como la jurisprudencia pertinente. Lo anterior bajo el argumento de que las sociedades tienen personalidad jurídica propia, distinta a la de sus socios o administradores. Pero la legitimación en la causa por activa en “tutela no equivale simplemente a la titularidad formal del derecho sustancial vulnerado, sino a la condición de ser la persona directamente afectada por la actuación u omisión que origina la violación de derechos fundamentales”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 Porque está legitimado quien resulte perjudicado con la actuación impugnada y por ello es el llamado a controvertirla. 50. Enfatizó en que, el Código General del Proceso impone al juez el deber de vincular al representante legal conocido en la demanda.
Pero el numeral 2 del artículo 85 precisa que, si se conoce la identidad del representante legal del demandado, el juez le ordenará responder la demanda; y si dicho representante no comparece o guarda silencio, se continuará con el proceso, nombrando un curador ad litem. También mencionó el artículo 200 del Código del Comercio, norma que consagra expresamente que, si el administrador es una persona jurídica, la responsabilidad respectiva recae tanto en ella como en quien actúe como representante legal.
Lo cual ocurre en el presente caso. 51. Puso de presente el salvamento del consejero Luis Alberto Álvarez Parra proferido en la decisión de tutela de primera instancia. Mismo en el que precisó que el accionante sí resultó afectado por el trámite procesal. 52. Por último, puso de presente que la acción de tutela fue admitida el 10 de mayo de 2025 y solo hasta el 26 de junio de la misma anualidad se profirió sentencia. Lo cual sobrepasa el límite de los 10 días fijado en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991.
II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 53. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problema jurídico y metodología de la decisión 54. El señor Néstor García Villegas presentó acción de tutela en contra de la providencia del 28 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda debido a que no se dio una defensa técnica a su favor al nombrar un curador ad litem. Con base en lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si se superan los requisitos generales de procedencia, específicamente debe analizar la legitimación en la causa por activa del señor Néstor García Villegas. 55.
Para abordar y resolver el problema jurídico planteado, esta Subsección desarrollará una metodología que incluye i) reiteración de la jurisprudencia constitucional sobre la legitimación en la causa por activa y (ii) el análisis del caso concreto, con base en los hechos probados dentro del expediente. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 De la legitimación en la causa por activa 56.
El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 57.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “ARTÍCULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 58. Asimismo, el Decreto 2591 de 1991 señala que los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa).
De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado). 59. De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la instaure se encuentre legitimado en la causa por activa para buscar la protección de sus derechos fundamentales.
Es decir, este presupuesto exige que los derechos objeto de protección estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. 60. Del mismo modo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 indica que la acción de tutela podrá ser ejercida por cualquier persona que le sean afectados sus derechos fundamentales. Esto lo puede realizar por sí misma, o a través de representante legal.
Pero, tal como lo ha mencionado la Corte Constitucional, “cuando la acción de tutela se ejerce a título de otro, es necesario contar con poder especial para legitimar su interposición. La carencia de la citada personería para iniciar la acción de amparo constitucional, no se suple con la presentación del Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 14 apoderamiento otorgado para un asunto diferente”20.
Por tanto, cuando la solicitud de amparo se presenta por intermedio de apoderado judicial, para que se perfeccione la legitimación en la causa por activa, se requiere de un mandato jurídico específico. 61. Asimismo, dicha alta Corporación ha explicado que para adelantar el asunto constitucional a través de un poder en materia de tutela tiene las siguientes características: i) se trata de un acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico; ii) cuando se trata de un poder especial, tiene que ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho y se encuentre habilitado con la tarjeta profesional.
Es decir, que la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el poder especial respectivo, por tal motivo no se puede hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional21. 62. Pues bien, de conformidad con lo anteriormente mencionado, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser representante legal y anexa el correspondiente certificado de existencia y representación legal.
En la Sentencia T-382 de 2002, la Corte Constitucional indicó que el certificado de existencia y representación legal es la prueba idónea para acreditar la representación legal de una persona jurídica privada, razón por la cual “el juez que al momento de reconocer un nuevo apoderado dentro del proceso desee verificar que éste ha obtenido poder del representante legal de la persona jurídica parte en el proceso, sólo podrá encontrar probada tal circunstancia en el certificado de existencia y representación legal de la entidad con el cual podrá cotejar si quien otorga poder para actuar en el proceso es quien representa legalmente a la sociedad”. 63.
La carencia del certificado de existencia y representación legal para iniciar la acción de amparo constitucional, no se suple con la presentación del apoderamiento otorgado para un asunto diferente”22. Análisis del caso concreto 64. En el caso bajo estudio, el señor Néstor García Villegas interpuso acción de tutela, en nombre propio.
A su vez, expuso que para la época de la interposición del proceso contencioso administrativo era el representante legal de la Sociedad Inmobiliaria Villegas y Asociados. La solicitud de amparo se presentó por la supuesta vulneración al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, 20 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1997. 21 Algunas de las sentencias de la Corte Constitucional en las que se precisa estos argumentos son la T-020 de 2016, T-417 de 2013, T-531 de 2002, entre otras. 22 Corte Constitucional.
Sentencia T-001 de 1997. M.P: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 15 con ocasión del proceso del medio de control de controversias contractuales presentado por el INFIDER.
Dicho trámite culminó con la sentencia del 28 de noviembre de 2024, emitida por parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda. Allí se resolvió declarar la nulidad absoluta del contrato de administración del bien inmueble No. 20 del 22 de junio de 2015 y se ordenó la entrega material del lote al INFIDER. 65. Ahora bien, la Sala advierte que la legitimidad en una tutela contra providencia judicial abarca a quienes obran como parte o terceros intervinientes en un proceso vinculados a este o los que debieron ser convocados.
Todos ellos son los interesados en la resolución de la controversia, definida por el contenido de sus solicitudes y argumentos, dado que son susceptibles de ser afectados con la decisión que se adoptó. 66. Al analizar el expediente del proceso de controversias contractuales identificado con el radicado 66001-23-33-000-2016-00920-00, cuestionado en esta oportunidad, la Sociedad Inmobiliaria Villegas & Asociados LTDA hizo parte de este y su vinculación al igual que su defensa se adelantó mediante un curador ad litem23.
Sin embargo, como lo advirtió el juez de tutela de primera instancia, el señor Néstor García Villegas, como persona natural, no fue reconocido como parte o interviniente en dicho proceso. Por este motivo no puede reclamar en nombre propio la protección de derechos que le asiste exclusivamente a las partes en un proceso y a una empresa que es una persona diferente a la suya. 67.
En el mismo sentido, se tiene en cuenta que la Sociedad Inmobiliaria Villegas & Asociados LTDA no promovió de manera directa la presente acción de tutela, pues se hubiera podido designar, o si el señor Néstor García Villegas era el representante legal, podía haber allegado el certificado de existencia y representación de esa sociedad.
No obstante, el contenido de la solicitud de amparo no puede resolverse cuando el accionante no posee ninguna de esas calidades. Tampoco determinó la existencia de alguna situación que le hubiere impedido acudir a formular la acción de tutela como representante legal. Por consiguiente, la Sala concluye que el señor Néstor García Villegas carece de legitimación en la causa por activa para agenciar los derechos de la persona jurídica mencionada, dado que no fue parte en el referido proceso de controversias contractuales. 68.
Además, el señor Néstor García Villegas no evidencia que la decisión impugnada lo haya afectado personalmente, por lo que resulta inexistente la titularidad indirecta de derechos fundamentales de las personas jurídicas a través de sus asociados24. Lo anterior en razón a que la Procuraduría General de la Nación indicó que no se adelanta en contra del demandante algún proceso disciplinario, como él que adujo en la demanda de tutela.
De ahí que los cuestionamientos relacionados con este aspecto carecen de sustento probatorio. 23 Fausto Enrique Huerta. 24 Corte Constitucional Sentencia T-317 de 2013. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02865-01 Accionante: Néstor García Villegas Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 16 69.
En gracia de discusión, si se entendiera superada este requisito formal, esta Sala considera que la acción de tutela resulta improcedente por falta de agotamiento de todos los medios de defensa judicial, en atención a que el tutelante cuenta con mecanismos idóneos para controvertir los hechos alegados. En particular, puede acudir a las siguientes herramientas: (i) formular las imputaciones contra el curador, relacionadas con la presunta ausencia de defensa técnica, ante el juez competente, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial; y (ii) solicitar la nulidad ante el juez contencioso, con fundamento en su falta de comparecencia al proceso ordinario en calidad de representante legal de la empresa demandada, lo cual puede sustentarse en el argumento de que no tuvo oportunidad de solicitar pruebas, presentar alegatos ni recurrir la sentencia. 70.
Por tal motivo, la Sala confirmará la sentencia del 26 de junio de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la falta de legitimación en la causa por activa promovida por el señor Néstor García Villegas, por las razones antes señaladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de junio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa promovida por el señor Néstor García Villegas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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