Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández.
Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión de sobreviviente. Defecto fáctico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por Mariana Mosquera Hernández, en contra de la sentencia proferida el 9 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud Mariana Mosquera Hernández, promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas el 28 de mayo de 2021 y el 13 de mayo de 2022, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 27001-33-33-004-2017-00280-00/01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Mariana Mosquera Hernández, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad los actos administrativos con los que se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en calidad de compañera permanente de Ramón Murillo.
El proceso fue acumulado al de Zunilda Tapias, cónyuge del mencionado. ii) El Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, a través de providencia del 28 de 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández. mayo de 2021, falló a favor de la señora Zunilda Tapias con el argumento de que estaba probado que entre ella y el señor Murillo había un vínculo matrimonial existente, y se acreditó la convivencia durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante.
Por el contrario, la señora Mariana Mosquera no logró probar que hubo una convivencia sólida, constante y permanente durante ese mismo lapso. La demandante interpuso recurso de apelación. ii) El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante providencia del 13 de mayo de 2022, confirmó la decisión con similares argumentos. iii) En relación con esa decisión, se evidencia que alega vulnerados sus derechos fundamentales, en tanto las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico por lo siguiente: No valoraron las declaraciones de sus testigos ni el interrogatorio de parte, pues, a su parecer, estas pruebas daban cuenta de que sí existió una relación de compañeros permanentes entre ella y el señor Ramón Murillo, y que convivían desde 1985.
Además, se guardó silencio frente a las manifestaciones de sus testigos, aunado a que se concluyó que a través de estos no se podía inferir que hubo una convivencia sólida, constante y permanente durante los últimos 5 años de vida del señor Murillo. Por último, precisó que uno de sus testigos era el hermano del Ramón Murillo, lo que daba más credibilidad a su dicho; además, que la declaración de Zunilda Tapias y la suya son similares, por lo que debían reconocerle el derecho, así como se hizo con la cónyuge. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…]
PRIMERO: Tutelar el Derecho fundamental al Debido Proceso, de igual manera tutelar las Vías de Hecho y Afectación al Mínimo Vital, Principios de Progresividad, no Progresividad Transparencia, violado por el Accionar del Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, para que dentro del término prudencial que el máximo órgano ordinario considere, se ordene al Honorable Tribunal contencioso Administrativo del Chocó, Revocar la sentencia No 064 del 28 de mayo de 2021, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó-Chocó., por medio del cuales se me negó las súplicas de la demanda o el derecho a gozar de la pensión de Sobrevivientes, y en tal sentido se ordene el reconocimiento del 50% de la pensión que devengaba mi compañero permanente fallecido RAMON MURILLO PALACIOS (Q.E.P.D.), a fin de que no se vean vulnerados mis derechos, corrigiendo la omisión de la primera y segunda instancia. […]» 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La UGPP1, afirmó que la presente solicitud de tutela es improcedente por cuanto se utiliza como una tercera instancia del trámite ordinario y adicionalmente 1 Ver índice 33 de SAMAI. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández. no supera el requisito general de inmediatez, pues desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia hasta la interposición de la demanda han transcurrido más de 12 meses.
Asimismo, sostuvo que no se configuró el defecto fáctico alegado. 1.2.2. Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio.2 1.3 Sentencia de primera instancia3 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. mediante sentencia del 9 de agosto de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que el asunto no cumple con el requisito de inmediatez al superar el término de 6 meses fijado en la jurisprudencia como razonable para ejercer la solicitud de tutela como medio para cuestionar una providencia judicial. 1.4.
Escrito de impugnación4 Mariana Mosquera Hernández impugnó la sentencia de primera instancia a través de memorial en el que no manifestó argumento adicional alguno. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en los escrito de impugnación, y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20005 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20196, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado7 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia 2 Mediante auto del 16 de junio de 2023, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó notificar a a Zunilda María Tapia Ramírez, al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó. 3 Ver índice 21 de SAMAI. 4 Ver índice 25 de SAMAI. 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández. de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.8 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» (Resalta la Sala).
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,9 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional10 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,11 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández. judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.12 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿La solicitud de tutela presentada por Mariana Mosquera Hernández satisface el requisito de procedencia general de la inmediatez? De ser favorable la respuesta al anterior interrogante, se deberá establecer si: ¿ el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó vulneraron los derechos fundamentales invocados por Mariana Mosquera Hernández con ocasión de los pronunciamientos a través de los cuales se le negó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la UGPP, en los que incurrieron, al parecer, en defecto fáctico? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – De la inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»13.
En cuanto al terminó razonable, dicha corporación en sentencia SU-499 de 2016 estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández. seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso»14 Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014,15 respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» 2.4.2. Caso concreto Mariana Mosquera Hernández acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 13 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó. A juicio de la Sala, una vez analizados los hechos y las pruebas aportadas al expediente, la Sala observa que la sentencia acusada fue notificada mediante correo electrónico enviado el 19 de mayo de 2022 y la solicitud de tutela fue radicada el 13 de junio de 2023, lo cual permite concluir, que la demandante acudió ante el juez constitucional después de haber transcurrido más de un año y veintiún días de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término de los seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia para ello. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío del demandante.
Dicho ello, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita 14 Corte Constitucional, Sentencia T-328 de 2010. 15 Expediente 110010315000201202201 01 (IJ), Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03137-01 Demandante: Mariana Mosquera Hernández. desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados»16.
En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por Mariana Mosquera Hernández en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, pero por las precisas razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 9 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Mariana Mosquera Hernández en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.